于长存 韩越

摘 要：精准扶贫是我国在精准扶贫领域的重要方针，在当前，沈阳市精准扶贫工作中技术层面存在对象筛查的问题；理论层面存在路径选择问题；，还面临着产业扶贫的不足以及在市场化条件下，政府的扶贫能力的有限，贫困户条件不同所带来的识别与标准差异化的等挑战。

关键词：精准扶贫 扶贫路径 筛查机制 扶贫考核 大数据扶贫

十八届五中全会提出的全面建成小康社会，充分发挥制度优势，通过实施精准扶贫实现全面脱贫致富。新世纪以来，在沈阳市创新扶贫模式，在行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫的共同推进下，沈阳市深入推动扶贫，积极引导贫困群体自觉自立，主动脱贫，扶贫工作并得到了社会的广泛认可，巨大的脱贫人数，使得贫困人口的数量急剧减少，贫困户逐步脱离低水平的生活，生活质量提高，贫困得到治理。中央提出精准扶贫重要方针，是和谐社会的内在要求，也是政治文明重要内涵，其发展过程受多方面因素的影响和制约。在精准扶贫的工作进程中，面临筛查机制不完善、部分项目实际操作性不强、扶贫监督管理缺失等技术性问题；同时，精准识别、多元化的扶贫绩效评估等结构性问题突出。我们课题组经过一个暑假的准备和实地调研，就精准扶贫问题，走访沈阳市部分区县（辽中区、康平县、法库县），走访了部分贫困户、与贫困农户交流，并与几名基层干部进行了交流，总结了看法并开展研究。通过一段时间对精准扶贫细致的调研，我们对精准扶贫的认识进一步深化，同时注意到一些问题，我们深感，只有妥善协调好精准扶贫的路径问题，精准扶贫才能有条不紊的落实下去。

一、调研时了解到的问题

1.识别精准问题。实施精准扶贫，这就要求扶贫靶向目标精准，扶贫措施精准，客观来讲，现行的精准扶贫存在目标指向不精准，贫困筛选机制不精准，由此导致不能因地制宜的推进扶贫，政策差异性不大，扶贫路径单一，存在千篇一律的现象。在农村地区进行精准扶贫，由于扶贫路径的依赖，大多采取以往的扶贫经验，推进农业产业扶贫。但贫困的原因千差万别，每家每户的贫困原因大不相同，简单的采取农业产业扶贫，这显然不符合实际。推进精准扶贫，可以采用产业扶贫覆盖贫困人口，但具体到贫困个体上，具体分析其贫困原因及贫困特征，切合实际，面对不同的致贫原因，制定富有针对性的帮扶对策。精准识别贫困对象的困难主要体现在贫困是多方面原因造成的，一方面低收入直接导致贫困，另外还同居住环境、医疗教育支出等多种因素有关。存在因病致贫、因学致贫等问题的家庭，虽然收入刚刚在贫困线之上，但是仍然应将其归为贫困家庭。因此，依靠收入水平收识别贫困存在着不合理性。随着收入来源的日趋多元化，要准确精确估计贫困地区每家每户的收入情况，需要耗费大量的人力物力，不具有操作性，这也是贫困人口识别的难点。

2.路径精准问题 。现行的农村基层帮扶对策，大多采用农业产业扶贫，缺少在医疗扶贫、教育扶贫方面的对策。农业产业扶贫仅仅是是扶贫的手段，，通过精准扶贫的持续性和效用性，才能从根本上改变贫困。产业扶贫的目的是贫困农户增收，面临两个不确定因素：一是农产品市场的波动带来的风险的不确定性。产业扶贫启动阶段具有广阔市场前景的项目，农产品成熟时市场价格波动较大。尤其是产品周期较长的产品面临的风险更大。二是公共设施与贫困农户同步的产品竞争性。现有条件下，农业产业项目只有在具备一定规模，才会产生利润和市场效益，通过产业扶贫项目，对非贫困户的吸引程度更大，由于农业产业扶贫所带来的公共产品的属性，使得对市场更加灵敏，具有经营意识的农业大户更加受益，能更高效的搭便车，利用扶贫项目，强者恒强，弱者恒弱，使得精准扶贫的靶向目标模糊，很大程度上是在扶农而非扶贫。在市场等多方面因素的影响下，实施产业扶贫，必须综合考虑，整体谋划。

3.对策精准问题。实施精准扶贫措施大体都有了，现行的扶贫问题在于基层的权力不够大，基层与决策层沟通不够，乡（镇）和村一级，更多是在执行自上而下的命令，缺乏自主权，更多的是上级来统筹扶贫，引导制定扶贫对策，部门的资金、项目只有在上级部门的行政命令下才能落实到位，致使精准扶贫的运行过于僵化。各地贫困原因不尽相同，而贫困人群的选择自由度过低。同时，由于扶贫办是政府的一个部分，工作具有自上而下的特点，对贫困人口能动性没有充分挖掘，贫困人口的发展方向决定权没有足够的重视，在扶贫产业运行的过程中，决策缺少贫困人群的身影，管理上没有话语权。后续运营缺少规划的延续性，短期性扶贫时有发生。扶贫项目的决策缺少贫困群体的参与，扶贫的落实不精准，效果不明显。

4.评估精准问题。精准扶贫的根本目的就是实现脱贫，因此，对于精准扶贫的绩效考核，脱贫评估也是十分重要的一环。而影响绩效评估因素也是多种多样；在技术层面来说，贫困是多方面的，因此脱贫成效也必须从多角度去衡量，包括收入水平、身体状况、生存状态等不同角度，有些方面很难用数字进行量化考核，即使强行进行量化，其结果也毫无意义。从利益层面来讲，精准扶贫的绩效评估不仅影响负责人的工作成绩，更重要的是会影响到后续扶贫资源。因此，传统的扶贫绩效考核会出现有利于负责人的评估结果，当政府将扶贫绩效作为干部政绩考核依据，以此决定干部升迁的情况下，其结果往往失真，偏离实际。

二、进一步完善扶贫模式的思考

1.引入社会组织加强精准扶贫。对于完善贫困治理体系来说，社会组织可以发挥其自身优势，与政府机构相比较而言，非政府组织在扶贫中的作用十分巨大，可以更广泛的参与到精准扶贫的全过程，利用自身优势，在贫困人口识别上，利用组织层级少，下沉优势大，缩小瞄准单位，和政府的扶贫组织相比，更加精确的瞄准受益群体。在原始信息的征集上，社会组织不及基层政府，但社会组织能够拓宽信息渠道，可以为扶贫决策提供多方位的信息支撑，更加客观的了解贫困的实际，改变村级单位的貧困信息传递的单一性，避免出现基层，尤其是村级扶贫单元出现的徇私舞弊现象，打破在精准扶贫的对象筛选中的信息垄断权，社会组织为政府解决在对象筛选机制中的信息不对称，对贫困户进行动态化管理，并在制度层面提供保障。社会组织在原始信息量上是一个缺陷，原始信息不足在一定程度上制约着社会组织的发展，缺少历史数据，这方面，政府应当与社会组织一道，积极共享数据，分享贫困人口和扶贫项目的历史数据，能够帮助社会组织在目标识别领域里更加完善。因此，上级机关将精准扶贫过程中的目标识别通过政府购买公共服务的方式，引入社会组织参与精准识别，可以在一定程度上缓解自上而下推进精准扶贫过程中筛选对象失真的现象。

2.龙头企业带动。精准扶贫固然好，但政府年年带来项目，运营却是个大问题，项目的正常运转并不是政府的专业所在，很多贫困群众对项目运转并不是很上心，等靠要思想严重，惰性思想突出。在充分谋划的前提下，上级政府应当敢于放权，解决基础设施建设的历史欠账，在产业扶贫要进行市场化运作，更要在扶贫项目运转的过程中设计出项目制度化扶贫。在项目运转过程中，发挥出企业的效率优势，市场优势，把产业扶贫变为产业运作，即通过行业龙头企业扶贫，将扶贫资金透过企业进行运转，与企业签订合同，运用法律手段，与企业约定若干细节，通过“公司+农户+土地”的模式，把贫困农户的受益和对企业扶贫资金进行挂钩，为贫困户提供就业，增加贫困群体的薪金和财产性收入。建立企业运营扶贫模式试点，加强扶贫资金投放与监管、把企业的效率优势放大，通过企业整合与使用扶贫资金，将精准扶贫的效率提升。

3.项目决策权下放。造成贫困的原因是多种多样的，致贫原因的复杂性，反映着贫困所包含信息的丰富性，传统的扶贫结构层层负责，信息传递慢，精准扶贫工作要求必须具有针对性，而贫困信息的丰富性则意味着精准扶贫的决策权必须下放。扶贫工作必须考虑到贫困的方方面面，包含的信息越丰富、越全面，精准扶贫的针对性就越强。在以往的的贫困综合治理框架中，自上而下，上层设计，基层执行，但贫困相关信息在逐层上报的信息传递过程中，信息势必会被加工。到了扶贫治理体系的决策端，贫困信息部分失真，对扶贫的各个阶段支撑作用减弱。面对信息部分失真的情况，乡镇是扶贫项目的前沿，更是扶贫项目的载体，市政府在扶贫过程中必须向下放权，通过扶贫放权，减少扶贫项目和扶贫信息传递层级和传导的次数，尽可能减少人为因素的影响，依靠处在扶贫一线的乡镇，推进精准扶贫的顺利完成。尤其是在乡（镇）村两级，精准扶贫的关键环节。从实际出发，乡（镇）一级能够取得扶贫开发计划的选择权。与乡镇的具体实际相结合，贴近贫困群众，使其在扶贫开发项目上有自主选择权。基层的精准扶贫涉及方方面面，放权基层，通过具体实际需求加以整合资金和项目，从而更好的带动发展。通过扶贫项目权力的下放，贫困群体和乡镇一级的扶贫干部有了选择权，能动性和创造性得到从分发挥，扶贫资金滞留账户的问题能够解决，加速了扶贫资金的流转速度，提高资金效率。从贫困人口的真实需求出发，乡镇一级在扶贫基础设施投入更多的因地制宜，不劃定统一的扶贫计划，从而避免了产业扶贫一哄而上的局面；坚持和尊重群众意见和建议，通过放权基层，调动贫困群体的积极性，自主选择脱贫路径，自发脱贫，从外力扶持向内生致富转变。

4.加强监管，推动科学绩效评估。只有实现脱贫致富，才能说明精准扶贫工作顺利推进，而科学的评估，可以让我们了解精准扶贫的真正效用。如果仅仅用贫困人口减少的数量来衡量扶贫的效果，显然是不全面的，而科学化的绩效评估，不仅可以了解贫困的缓解的程度；还能能够在真正脱贫和脱贫项目之间构建联系，进而确认扶贫项目的落实情况；在扶贫项目中，不同类型贫困人口受益情况和致富情况，通过项目结果的差异性，以此改善项目在规划、运行中的不足。因此，绩效评估结果的可靠性、有效性的作用十分重要。构建参与式信息共享机制，建立多元监督监察管理体系，强化后续管理机制，建立（社会组织—乡镇政府—扶贫项目参与者—贫困户—政府）五位一体的监管联动机制，克服信息上下不对称，传导过程慢的难题，完善资金使用机制，保障资金的安全性，有效性，流动性，提高资金使用效率，防止出现数字扶贫，表格扶贫的局面。以大数据作为数据支撑，构建数据共享机制，在精准扶贫的全过程中，实现扶贫项目监督联网，所有相关者都能够了解和反馈，网络上扶贫评估的具体信息实时更新，实现真正的阳光下运行。

三、结语

本研究紧密结合精准扶贫的政策指导性，构建了以精准扶贫的扶贫目标识别，路径选择，项目评估多方面的评估思路，明确了在精准扶贫的过程中，社会组织和政府职能的内在关联，运用市场化手段，运用大数据技术进行扶贫，为精准扶贫的精准评估提供了新思路。切合沈阳市贫困特征与沈阳市扶贫政策，结合沈阳市在精准扶贫在瞄准、路径创新、脱贫评估等方面存在的不足，提出了有益的见解。并且，结合精准扶贫体系，深化了沈阳市精准扶贫实践中的应用方式。

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作者简介：于长存 （1992.11—），男，辽宁省盖州市，汉族， 沈阳工业大学马克思主义学院在读研究生，马克思主义中国化；韩越 （1965.02—）， 女，辽宁省沈阳市，汉族，沈阳工业大学副教授。

※基金项目：2016年沈阳市社会科学课题（编号：SYSK2016-05-08）.