蔡亮

【摘要】自从雷曼兄弟破产以来，美国金融危机席卷全球，给全球银行业造成了巨大的损失，这使商业银行监管模式的有效性成为学术的争论点。文章在研究国外银行监管模式基础上，探究和分析了我国的商业银行监管模式，并依此给出完善我国商业银行监管体制的措施。

【关键词】商业银行；监管模式；监管制度；银监会

银行业的安全和稳健一直以来就是一国经济稳定发展的基本条件。信用是银行生存的根本，有效的监管模式就是保证这种信用，维持存款人、贷款人和整个市场的信心，一旦失去这种信心，银行业务和其经济价值将不复存在。2007年，由美国开始的金融危机席卷全球，导致这场危机的真正原因就是对信用监管不力，导致风险失控。

金融危机的爆发暴露出现行全球监管体系存在严重缺陷。西方发达国家的传统银行监管模式被证明是存在缺陷的，金融危机的发生和处置给我们提供了一个很好的学习和总结机会，我国在此次危机中风险可控、损失较小，但这并不是说我国银行监管模式没有弊病。

一、国外主要国家的银行监管模式

就商业银行而言，其监管模式在全球领域内来看一般包括以下模式：一元多头监管模式、二元多头监管模式、单一全能监管模式以及分离型监管模式。

提及一元多头监管模式，其典型的监管代表无疑是德国银行，即整个国家范围内的商业银行监管权仅仅在中央一级集中，而就地方而言，其并无独立的监管权利（也就是说一元），然而中央一级拥有监管权的机构与中央一级行使监管权的机构并非同一个机构，对商业银行进行监管需要两个或超过两个的机构一起实施才能行（也就是说多头监管），其实我们不能把每个监管机构监管权都一视同仁，我们应该选择一个最主要的监管机构，它可以牵头商业银行并对已经上市的商业银行的重要的监管职责进行承担，所以，实际上主监管机构监管模式是对该模式的准确描述。就一元多头监管模式而言，其特征无疑体现在有机地把监管权力的集中和分散恰当地联合起来。

提及二元多头监管模式，其典型的监管代表无疑是美国银行，其所指的“二元”，顾名思义，指美国银行被分为国民银行和州立银行。根据联邦法律登记注册成立的是国民银行，而根据每个州的法律登记成立的则是州立银行。自然而然，联邦监管机构对国民银行进行监管，而州监管机构对州立银行进行监管。而“多头”，顾名思义，指商业银行受制于许多监管机构的监管，例如美国联邦储备委员会（FRB）、证券交易委员会（SEC）、财政部所属的货币监理署（OCC）、储蓄机构监管办公室（OTS）、联邦存款保险机构（FDIC）、国家信用合作管理局、司法部、期货交易委员会、联邦交易委员会（FTC）以及联邦调查局等其他机构，这些监管机构均有法律所赋予各自权责，有权监管商业银行。

提及单一全能监管模式，其代表无疑是英国银行监管，对已上市银行而言，对其上市公司性质和商业银行性质不加以区别分离，两者都由监管机构进行监管的一种模式。前提条件是进行监管的监管机构是可以统一权威的，无外部分工矛盾毫无疑问会是全能统一监管模式的最大特征。究其原因，全能监管机构是能够独一无二担负起重要的金融监管职责的一种机构，所以全能监管机构可以很好地解决跨越资本市场、货币市场的一些复杂问题，它具有很强的统筹协调能力和很高的工作效率，而且与之相关的一些专业法律也对其权威进行了认可。与此同时，规模经济处于管机构的内部，从规模经济尤其是技术条件这个视角出发，较少的机构数量会对应较少的成本。而在处于监管机构监管之下的各种不同的监管范围内经济规模以及绩效均会得以扩大或增加。如今，金融一体化出现在全球经济的发展浪潮当中，凭借其简单、快捷、效果显著、强大有力的众多优点，全能统一模式受到一些国家的欢迎，而许多以往有分业监管体制存在的国家在最近几年内开始实行全能统一监管模式。然而，对于单一全能监管机构而言，其权力很大，但是太集中了，所以权力的竞争及监督是其欠缺的两个方面。而且极端的官僚主义或许会在执行监管的过程中产生，这并非危言耸听，而它不能很灵活及时地处理已经发生的矛盾，这很明显会使监管效率变低。

就分离型监管模式而言，顾名思义，即区分出已上市银行商业银行的性质与已上市公司性质，依据自身的监管目标以及监管权限选择两个完全不相同的监管机构对已上市银行商业银行和已上市公司分别实施监管。澳大利亚是实行该模式的一个具有明显代表性的国家。针对分离监管型模式，有三个特征：其一，相比多头分别监管，分离型监管使每个监管機构的协调成本以及难度变低，与此同时它通过使审慎监管与操守监管进行合理有序的分工，使监管疏漏与反复多余监管得到了颇有成效的豁免；其二，相比集中统一监管，合理有序的制衡以及分工在相当程度上被分离型监管维持了下来，分离型监管帮助在各个监管机构之间形成较好的竞争关系；其三，由于审慎监管与操守监管在专业上存在实质性的区别，把两者结合起来作为主要依据实行机构分工，可以帮助监管的专门化得以实现，与此同时也能使一些矛盾现象不再发生，而这些矛盾现象实际上是一些利益冲突，由其身兼二职的身份所产生。

二、我国商业银行监管模式

（一）我国商业银行监管模式的历史

到现在为止，我国商业银行监管模式经历了从最初的中央银行“大一统”监管模式到分头监管模式的演变过程。这一过程可以由三个阶段组成：

第一阶段：中国人民银行从1978～1992年这一期间实行统一的监管。中央银行职能专门由中国人民银行行使，该职能的工作重心一般而言是货币政策，货币政策的重要中介目标无疑是对货币供应量进行调控，为了管理金融，凭借行政方法来实现货币政策目标。

第二阶段：1992～2003年分业监管模式。这个时期，国务院将证券监管和保险监管从中国人民银行分离出去，进一步改善中国人民银行对银行业的监管，自此我国金融分业监管的格局初步形成。

第三阶段：2003年至今分业管理体制改革。将货币职能从中国人民银行分离出去，成立中国银行业监督管理委员会，这标志着中国人民银行宏观调控和银行监管的统一监管模式正式结束，表明我国金融业正式形成由银监会、证监会、保监会共同监管的格局。

（二）中国商业银行监管的现行模式

基于对传统金融行业的划分对分业监管的模式进行实施，对银行业进行监督管理是银监会的职责所在，与此同时使中国人民银行一定的银行监管权力得以保留，以上应该是对中国现行银行业监管一般构架的准确描述。作为中央银行，中国人民银行承担着最后贷款人这一角色，它在必要条件下会提供流动性支持给银行体系，以确保全国金融体系的稳健发展，与此同时，由于成立了银监会，中央银行身兼银行监管和货币政策这两种职能的情形得到了改变，中央银行工作的独立性也在这种情况下得到了很大加强。就中央银行的宏观调控职能而言，要对其进行专门调整才能区分开以上提及的监管工作。这对中央银行是有帮助的，宏观调控和货币政策职能将会是中央银行工作的全部重心所在。

（三）分析中国银行监管模式

就中国这种现行的分别监管体制而言，它是以自身的职能为基础由三个不同机构对商业银行的某个方面分别进行单一的监管，它实质上是一种“各行其是”的监管体制，基于商业银行的特征和分工协调，其所做出的综合监管是少之又少，并呈短缺状态，所以在实际操作过程中会出现相当多的问题矛盾：其一，发现问题失败，一个较为完善的调和信息共享机制在分业经营、分业管理的监管模式下没有得以建立，而该机制恰好存在于央行和银监会对商业银行的监管之间，所以不能很好地发现问题，不能起到监管的目的；其二，监管标准不一而难以应对风险，各监督委员会对某一监管事项规定的标准不同，常常产生法律冲突。由于缺乏统一的标准和外部协调，很难处理一些跨行业经营、业务复杂的金融控股集团，我们的监管体制只能在一定范围内进行约束来控制风险；其三，监管重叠和监管真空，由于监管标准不统一和不协调，监管重叠和监管真空是可能的，由于不明确的监管权责或者相互推诿的原因无人监管情况发生；其四，加大监管成本，监管成本加大会由监管的重叠等原因引起。

现行商业银行监管模式不能有效地进行监管，造成了一定的不良后果，对其监管绩效进行分析，一般而言有三种情况，如下所示：其一，金融体系所具有的不健康资产一直占据较高的比例，而且并没有下降的趋势，相比国际内排名较靠前的银行，不健康资产率仍旧呈现较高的水平；其二，银行业的资本充足率显著呈现出较为低下的状态，其相比最低资本充足率标准，仍旧有很大的差距，而最低资本充足率标准实际上是由巴塞尔协议所规定产生；其三，就银行机构以及从业人员而言，其违规现象也呈现出越来越多的普遍趋势；其四，就几個特殊地区而言，银行突发案件、诈骗银行案件和其他一些犯罪案件频发，呈现出增多的趋势，由于缺乏流动性，几个特殊银行机构产生挤兑现象继而产生支付危机。

三、健全中国商业银行监管模式的相关措施

商业银行在中国完整的金融体系中无疑是处于主导地位的，完善我国商业银行监管体制至关重要，需要依据我国现况以及现今实行的监管模式，从下面四个方面入手来健全中国商业银行监管模式：

（一）监管制度

其一，理顺银行监管体制，明确监管职责；其二，建立健全的银行监管法规体系，使中央银行等监管机构的监管做到有法可依、违法可究，使金融机构的职能更加规范化、程序化和标准化；其三，建立健全有效的内部机制，制定风险预警制度；其四，建立完善的存款保险制度，保护存款人的利益，并对银行进行有效的监管。

（二）监管方式

其一，使具有非现场监督功能的风险监控指标体系得以形成，基于现有的监督指标，更多地加以补充和发展，使风险监控指标体系形成，而所形成的体系包括的范围很广，内容也很全面；其二，使非现场监控数据库建立，改变当前非现场监督数据分散格局的状况，建立中心数据库，实现信息共享；其三，实行非现场监督评级和披露制度，通过对银行报表的分析，进行合规性和风险性评级，与此同时向社会揭示所思考到的评级要求，利用公众舆论以及市场力量使社会对银行的监督作用得到强化；其四，对非现场监督的法制性进行强化，报表信息的实际情况、全部信息、精确描述以及及时处理从法律的角度进行保证，一些银行和相关负责人有可能会假冒、伪造、迟报、漏报，这个时候有必要对其做出恰当的法律和行政处罚。

（三）监管机构

主要来说，使监管机构之间的协调性得到强化，提高机构办事效率；完善银监会与人民银行的协调合作机制，各机构虽然具体目标不一样，但在执行监管任务时要求每个机构能相互协作，所以形成中央银行和银行监管部门的信息共享机制和协调合作机制势在必行；加强与国际的协调和合作，西方银行发展有几百年历史，它们有着比较完善的风险防范体制，值得我们学习和借鉴，这也使我国金融风险防范与国际接轨，增强我国对国际风险冲击的抵御能力。

（四）监管人员

这是很重要的一点，我们处于知识经济时代，金融创新日新月异，这对作为监管人员的我们提出了新的标准，比如对新近更新的金融知识、监管手段、经济金融信息以及国际政治的新变化需要进行掌握，并且临机决断以及快速处理问题的能力也是亟待掌握的内容。我们应该建立起有效的银行监管人员培训机制和后续教育，并引进先进人才，建立监管人员激励竞争机制和科学合理的用人机制。

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