曹希绅，王晓敏，张聪慧，王　琴

(中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083)

矿业权价款评估管理问题与对策研究

曹希绅，王晓敏，张聪慧，王琴

(中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083)

摘要：论文采用专家访谈、实地调研和问卷调查等方法，揭示出当前我国矿业权价款评估管理过程中存在的突出问题，包括评估管理的依据标准化不够、评估管理的流程不尽完善、评估管理的程序规范化不够、监督管理模式不适宜等。改革矿业权价款评估管理的主要措施包括：回归矿业权价款法定概念，规范矿业权价款征收与评估范围；简政放权、转变职能，处理好中央与地方、政府与市场的关系；优化矿业权价款评估管理流程；完善矿业权价款评估管理程序；改革、完善矿业权价款评估监督管理模式。

关键词：矿业权价款；评估管理；管理流程；监督管理模式；问题与对策

为了贯彻《矿产资源法》(1996年修订)，2008年国务院先后颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)、《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)和《探矿权采矿权转让管理办法》(国务院令第242号)，明确对于国家投资勘查形成的矿业权要缴纳经评估确认的矿业权价款，标志着矿业权价款制度的正式确立。在矿业权价款评估管理方面，2008年国土资源部出台了《矿业权评估管理办法》、《国土资源部关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》、《国土资源部关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》等制度文件，从而为矿业权价款评估管理提供了基本操作规范。

然而，随着市场经济形势的快速发展，国家行政主管部门出台的相关规定、办法以及地方行政主管部门的实际操作，却部分超越了有关价款的法律法规。针对这一情况，学者们发表了不同的观点。王蓓[1]认为，应该回归价款的法定概念，根据三个行政法规中有关“价款”的表达和法规起草组编写的《条文释义》，矿业权价款的内涵即是指“国家出资勘查探明矿产地的投资收益”。文正益[2]、邢新田[3]认为，矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报。但也有学者认同价款概念的扩大化。康伟、袭晓燕[4]认为，“应从理论上将我国矿业权价款的经济内涵界定为国家矿产资源所有权收益中的红利和勘查投资的增值两部分。”邓晓兰等[5]认为，我国的矿业权价款“类似于国外的矿业权红利”，“相当于对级差地租的征收”。

由于矿业权价款概念的混乱，也导致在矿业权价款评估管理方面存在较多的问题。焦彦斌等[6]认为，我国在矿业权评估管理中存在四个突出问题：相关法制法规还不健全；评估理论和方法不完善；从业人员素质有待提高；主管部门对矿业权评估的管理监督力度不够。赵亚利等[7]认为，我国矿业权价款评估管理的法律法规明显滞后于评估管理实际，表现在管理部门和评估机构职责不明，出让评估委托机制不顺。基于此，董道华[8]认为，在价款评估管理上，一方面要明确矿业权价款评估实行属地化管理，强化省级政府的监督管理职能，另一方面又需要强化中央的宏观调控职能，强化中央对地方政府的监督管理。国土资源行政主管部门和中国矿业权评估师协会应当分工协作，将矿业权行政监管和行业自律管理进行有效对接，形成联系渠道有效畅通、工作衔接、良性互动的管理体制机制。

1目前矿业权价款评估管理存在的问题

针对矿业权价款评估管理过程中存在的问题，课题组于2014～2015年开展了专家访谈、实地调研和问卷调查。其中问卷调查涉及委托评估、备案审查、监督管理等问题。问卷发放对象包括：各省(区、市)国土资源厅价款评估管理者、评估机构负责人、中国矿业权评估师协会专家、国土资源部专家以及矿山企业负责人。通过对问卷调研数据的统计分析，将问题归纳为四个方面，即表1中所列的前四个问题。

1.1管理依据的标准化不够

1)价款概念的内涵不统一。价款的法定概念仅指对国家投资勘查发现矿产地的矿业权在出让时收取的经评估确认的投资收益，但后来主管部门给出的新的价款定义却淡化了国家投资收益的内涵，矿业权评估师协会的价款定义更是明确地将价款概念的内涵扩大为国家所有者权益。

国土资源部《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》(国土资发〔2004〕97号文)对矿业权价款给出的新定义是：“价款是国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，包括以行政审批方式出让探矿权和采矿权取得的全部收入和以招标拍卖挂牌等方式出让探矿权采矿权并按照确认书或出让合同等取得的全部收入”。

表1　矿业权价款评估管理中现存主要问题的调研统计

资料来源：《矿业权价款评估管理规程体系研究》课题问卷统计(2015)。

2008年中国矿业权评估师协会发布的《矿业权价款评估应用指南》给出的矿业权价款概念是：“矿业权价款，是由矿业权登记管理机关确定使用的特殊概念，现阶段是指国家出资勘查投入的权益价值和国家作为矿产资源所有权人所分享的权益价值。”

价款概念混乱造成的直接结果是：作为矿业权评估师评估的究竟是投资收益还是也包含资源所有者权益？政府收取的是国家投资收益还是资源所有者权益？如果政府收取了投资收益以外的部分，其收缴的法规依据是什么？在矿业权出让过程中，各地政府都将通过招拍挂取得的收入全部纳入价款范畴，这显然是一笔糊涂账。

2)价款评估的范围不统一。主要表现在两个方面：一是按照价款的法定概念，只有国家投资勘查发现的矿产地的矿业权才属于价款评估的范围，而许多地方国土资源行政主管部门在通过招拍挂出让空白地时也进行所谓价款评估；二是评估师在矿业权价款评估时，往往并不局限于投资收益的评估，而是扩大为矿业权价值的评估，其评估值会有较大出入。

3)价款评估制度的执行不统一。尽管全国大部分省(区、市)执行国家关于矿业权价款评估的制度，但有些省份(如山西、贵州、河北等省)对其境内部分大宗矿产的矿业权未执行价款评估制度，而是制定了统一的价款征收标准，如山西省2012年对省发证权限范围内的煤矿，一律按照省政府187号令确定的价款征收标准进行征收(见晋国土资发〔2012〕454号)，征收标准为：焦煤、1/3焦煤、肥煤7.6元/t，炼焦配煤6.2元/t，无烟煤6.6元/t，等等。对于列入非煤矿山进一步开发整合方案的铁、铝、铜、金等矿山企业，则按照“晋国土自发〔2008〕596号”文中确定的价款征收标准进行处置，如铁矿为：变质型、沉积变质型铁矿9.4元/t，接触交代型铁矿16元/t；铅矿为：440元/金属吨；锌矿为：500元/金属吨；钼矿为：5200元/金属吨；金矿为：9.6元/金属克；水泥灰岩为：0.6元/矿石吨。这显然与国家有关规定不一致。

上述问题的存在，都有其深层次成因。首先是国家矿产资源税费体系及其相关法律法规已经滞后于市场经济发展形势。我国现行的矿产资源税费体系，脱胎于计划经济向市场经济转换的时期，在体现国家所有者权益以及代内代际公平方面存在明显缺陷，体系设计也不尽完善，如缺少矿业权出让金的设置。在国家所有者权益体现不足和矿业权出让金设置缺位的情况下，地方政府收缴超出法定价款范畴的“价款”，对于空白地的矿业权也收取所谓“价款”，尽管不合法，却具有一定的合理性。其次是地方政府存在保护地方利益的内在驱动。作为资源所在地政府，为了保护地方利益和促进当地经济发展，往往存在与中央政府进行博弈的现象。将价款范畴扩大，对于地方政府实现利益诉求是有好处的。其三是中央政府及其主管部门对于地方政府使价款扩大化的做法，采取模糊处理的态度，没有对违反价款制度的做法予以及时纠正。

1.2矿业权价款评估管理的流程不尽完善

1)委托评估环节不完善。在价款委托评估阶段，各省(区、市)按照国土资源部有关规定采取公开方式选择评估机构，但对于在什么情况下选择摇号、抽签或招标方式，却没有明确规定。其次，在邀请评估机构报名方面，有的采用网上公告方式，有的采用电话等方式，但不少评估机构反映各省都有划小选择范围的地方保护主义。

2)备案审查环节不完善。从调研来看，大多数人(80.36%)赞成设立专家审查环节，以便对评估报告做合理性审查，但同时又主张政府部门职责应该是做合规性审查，否则会冲击评估师协会的职能。还有的省(如江西省)取消了备案审查，而只对评估报告进行网上公示；因为在他们看来，现在的评估报告备案审查制度实际上已经变成了评估报告审批制度，在中央要求简政放权的大背景下，应该取消评估报告备案审查制度。

3)评估管理流程繁琐。被调查的各省(区、市)国土资源管理部门和评估机构人员中，大多(60.71%)认为评估委托环节和报告备案审查环节均较为繁琐，拖时太长，影响价款评估过程的整体效率。仅仅对于评估机构的选择，就需要至少五、六道程序；评估报告备案审查更是需要“三上三下”。不少调研对象反映，现在的评估报告备案审查，事实上已经变成了对评估报告的行政审批。

1.3矿业权价款评估管理的程序规范化不够

1)委托评估阶段存在的问题。在报名条件方面，有的要求提交的报名资料中包括检察机关出具的评估机构无违法证明，有的要求报名评估机构的评估师户籍必须是项目所在地的。在报名材料方面，有的规定每次必须派专人携带评估机构资质证书、营业执照的原件去报名。在参加抽签摇号方面，有的限定必须派专人携带评估机构资质证书、营业执照的原件去抽签摇号。调研中还发现一些程序处于缺失或不完善状态：可能导致委托受理的中止或终止的处理程序尚未规范；委托人、相关行政部门和当事人配合尽职调查的职责、程序不明确、不规范；评估行为或评估结论出现争议时，其调解、仲裁和复议的机制、程序尚未建立。

2)备案审查阶段存在的问题。尽管国土资源部规定国土资源部门的责任是进行合规性审查，但在实际备案审查过程中，却常常又在评估参数和最终评估值上耗费太多精力。尽管国土资源部门对于评估报告采用专家审查制具有合理性，但采用专家审查的性质、操作模式、审查责任等却没有详细的规定。

虽然国土资源部和各省(区、市)均已建立了价款评估管理的基本操作程序，保证了评估委托、备案审查、履约评价等价款评估管理环节的正常开展，但仍然存在程序细节缺失、标准化不够、人为操作空间大、程序适应性不足等问题，这反映了规程设计的基础工作尚有欠缺。此外，随着价款评估管理工作的开展，出现了一些没有程序规范的问题。这些程序的缺失，已经导致某些纠纷难以处理甚至无法处理。这反映出，在价款评估管理方面，主管部门在制度建设方面存在滞后性。

1.4监督管理模式不适宜

1)评估委托者与评估监管者一体化，易造成不公平和腐败。在价款委托评估和评估报告备案审查过程中，行政主管部门既是作为民事主体的“用户”，又是作为国家行政机构的“监管者”。这就难免会出现监管者同评估机构串通一气损害国家利益、矿业权人利益或对其他评估机构不公平的现象。

2)过分强调主管部门的行政监督，而弱化了评估师协会的自律作用。调研发现，国土资源行政主管部门在价款评估管理上管得太多，以至于出现了同评估师协会的职能交叉。虽然已有明确的制度规定，即行政主管部门对评估报告仅做合规性审查，但在实际管理过程中，对评估报告的合理性审查却占了更多时间和精力。

3)监督管理体系不尽完善。尽管表面上已经明确了中央政府行政主管部门、地方政府行政主管部门和中国矿业权评估师协会各自的监督职能，有时也提到其他方面的监督措施，然而在实际监管过程中，却往往出现各自为政、职能交叉、中央政令不畅、监管不到位等问题。

2改革路径、措施

2.1回归矿业权价款法定概念，规范矿业权价款征收与评估范围

基于现有法律法规，矿业权价款仅指对于国家出资勘查形成的矿产地的矿业权收取经过评估机构评估和确认的投资收益。那些没有国家出资勘查形成的矿产地、空白地的矿业权，那些尽管有国家投资但并没有探明矿产地的矿业权，原则上不是价款征收的范围。价款评估范围要与价款征收范围相一致，征收范围决定评估范围。而评估范围的扩大或缩小，反过来也会导致征收范围的扩大或缩小。因此，矿业权评估准则、评估方法的确定，需要紧扣投资收益的本质。当然，在价款评估实践中，要严格区分投资收益和资源所有者权益常会遇到困难，这有赖于对价款评估的进一步探讨。

因此，对于政府征收的超出投资收益的部分，不应该继续模糊处理，而是应该正视现实，研究出台合理、合法的处置办法。尽管我国矿产资源税费体系已经不能适应市场经济发展的客观要求，尤其在体现资源所有者权益方面存在明显不足，但是在新的法律法规出台之前，不能以此为由在价款中加入资源所有者权益。

2.2简政放权、转变职能，处理好中央与地方、政府与市场的关系

随着新一届中央政府推进国家治理体系改革和“简政放权”，在矿业权价款评估管理问题上需要尽快研究出台具体的实施方案。

1)进一步完善国土资源部与地方政府主管部门的关系，本着责权同授的原则，进一步下放管理权限。一方面是强化中央部门宏观调控与监督管理职能，做到政令畅通，监督有力；另一方面是让地方政府主管部门发挥微观管理和日常监督服务的职能，做到管理更自主、服务更到位、工作更有效。

2)进一步完善国土资源管理部门与中国矿业权评估师协会的关系，进一步下放管理权限，让矿业权评估师协会真正发挥行业自律功能，而将需要政府主管部门履行的宏观调控、公共服务和监督管理职能履行好。2015年5月，国家已经明确将矿业权价款评估报告备案核准列为决定取消的非行政审批事项，这意味着政府部门在矿业权价款评估管理上应该从具体事务领域撤出，而应进一步强化行业协会的自律职能。这样做，一方面使政府主管部门履行了自身应该履行的的职责，提高了服务与监管效率，同时又有利于行业协会自律作用的加强。

2.3优化矿业权价款评估管理流程

1)委托评估阶段的管理流程优化。一是在坚持公开选择评估机构基本原则的基础上，适时改变单纯采用公开摇号方式选择评估机构的做法。为了防止矿业权价款评估管理过程中出现的“寻租”行为，主管部门出台了关于公开摇号选择评估机构的做法，在一定程度上起到了抑制腐败的作用。然而这种做法毕竟属于特殊背景下的权宜之计，随着中央反腐力度加大和依法治国进程的加快，必然会大大压缩政府官员的“寻租”行为空间。公开摇号方式虽然形式上做到了公开、公平、公正，但是却不利于评估机构自身的质量与水平提升。首先，委托方收到质量低劣的评估报告，将可能导致评估项目中止、重新更换评估机构，增大了评估报告合规性审核的工作量，延长了整个评估工作周期；其次，低劣的评估报告必然使得委托方、管理部门、相关企业对评估机构的执业质量产生怀疑，乃至对整个矿业权评估行业的权威和公信力产生质疑；其三，有实力的评估机构由于“运气不好”无缘承担此类项目，无法激励评估机构不断提高评估质量，最终导致矿业权评估行业不思进取，在矿业权价款评估领域等待“运气”降临。二是在规定采取公开方式选择评估机构时，应该明确如果属于一般性评估项目，申请的评估机构比较多，可优先选择公开摇号方式或抽签方式；如果属于特大型或特殊矿种的评估项目，则优先选择招标方式。三是在邀请评估机构环节，在规定必须采用网上公告方式的同时，可以允许评估机构选择网上报名；与此同时，可以允许评估机构通过网上提交相关报名申请资料。这样做的目的，是尽量减轻评估机构必须现场报名和提交申请资料的负担。四是适当减少公示环节，尽量压缩委托阶段的时间。

2)评估报告验收阶段的管理流程优化。根据国务院有关文件精神，应该取消评估报告备案审查环节，而改设评估报告验收环节。在评估报告验收阶段，一是明确国土资源行政主管部门的职责不是对评估报告进行备案核准或审批，而是进行报告验收前的形式检查。只要履行好了这一法定职责，就不应该受到指责，这样也会极大地提高评估报告验收的效率。二是不宜“一刀切”建立评估报告验收前的专家审查制度。虽然建立专家审查制度对于提高评估报告质量、避免出现错误评估结果会起到作用，但是，建立专家审查制度，需要理顺国土资源部门与评估师协会的权责关系。如果行政主管部门过多介入合理性审查，不仅会大大降低评估报告验收的效率，而且也会进一步弱化评估师协会的行业自律职能。

2.4完善矿业权价款评估管理程序

1)完善委托评估阶段的程序。①为了扩大评估机构参与的范围，除了在国土资源行政主管部门门户网站公告评估信息，还需要在中国矿业权评估师协会网站公告评估信息。②在公开摇号或抽签环节上，明确规定中标(中签)率一般不得高于某个标准，特殊情况需通过公告形式作出说明。③尽快建立可能导致委托受理中止或终止的处理程序。明确在哪些情形下，委托受理可以中止或终止。如果出现纠纷，双方协商不成的，可提请上一级国土资源行政主管部门进行调解，调解不成的可以诉诸法律程序解决。④明确委托人、相关行政部门和当事人配合尽职调查的职责、程序，明确不配合尽职调查的惩戒措施(如通报批评、罚款等)。

2)完善评估报告验收阶段的程序。①完善专家审查制度。对专家审查制的专家资格、审查程序、责任以及需要回避的情形作出明确规定。②明确评估报告验收的原则期限。评估报告验收时间一般不超过25个工作日，特殊情况需要延长的，需报请部门主管领导批准。③建立评估行为或评估结论出现争议时的调解、仲裁和复议程序。评估报告验收前评估结论出现争议，可采取专家会审、与评估机构沟通研讨方式解决；评估报告正式验收后评估结论出现争议，可申请由国土资源行政主管部门进行复议，如果不同意复议的，可申请由上一级国土资源行政主管部门或会同评估师协会调解或仲裁；不同意调解方案或不服从仲裁的走司法程序。

2.5改革、完善矿业权价款评估监督管理模式

1)合理划分政府主管部门与行业协会的监督管理职责。行政主管部门主要履行行政监督职能，负责对矿业权价款评估行业的监督管理，维护矿业权价款评估中的国家利益以及当事人和社会公众的合法权益，创造公平、公正、健康发展的行业环境。其监督管理的途径主要包括：制定行业监督管理的规定和办法；作为价款评估委托人，公开、公平、公正的选择评估机构；对评估报告进行形式检查和验收；对评估机构进行履约评价；督促中国矿业权评估师协会更好地履行行业自律职能。

中国矿业权评估师协会则主要履行行业自律职能。其监督管理的途径主要包括：制定矿业权价款评估准则、评估规范，制定评估机构和评估师管理办法，加强评估师培训，实施日常监督检查和年检，建立行业诚信评价体系等。

2)建立多主体、多形式的监督管理模式。在加强政府行政主管部门和中国矿业权评估师协会监督管理的同时，还要建立、完善各当事人之间的相互监督制度，强化纪检、监察部门的异体监督，建立、完善社会公众参与监督制度。作为已有行政监督管理形式的补充，在中央国土资源行政主管部门建立矿业权评估督察员制度。通过实施督察员制度，可以较为灵活地、有效地发现和处理矿业权价款评估中出现的问题。

3)完善价款评估各阶段的监督管理。在委托评估阶段，需要规范公开选择评估机构的程序，强化社会监督和各主体之间的相互监督。在评估实施阶段，需要建立防止评估委托人、矿业权人或矿业权申请人授意评估结果或评估结论的监督管理办法；督促矿业权评估师协会做好日常监督检查工作；建立评估委托人与评估机构经常性沟通机制。在评估结束阶段，需要建立项目后评价和信用评价的办法；建立责任追认、责任追究的程序，完善相关惩戒制度，适当加大惩戒力度。

3结语

综上所述，我国矿业权价款评估管理过程中还存在着管理依据标准化不够、评估管理流程不尽完善、评估管理程序规范化不够、监督管理模式不适宜等问题，解决这些问题，需要在深入分析其成因的基础上，从健全相关法律法规、简政放权、转变职能、优化评估管理流程和完善评估监督管理模式等多个方面采取措施。

参考文献

[1]王 蓓.矿业权价款评估的原则[J].中国国土资源经济，2014(5)：17-22.

[2]文正益.矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报[J].中国国土资源经济，2012(4)：9-11.

[3]邢新田.矿业权价款“异化”及其防止建议[J].中国国土资源经济，2014(1)：8-12.

[4]康伟，袭燕燕.如何理解矿业权价款的经济内涵[J].中国国土资源经济，2007(6)：35-37.

[5]邓晓兰，鄢哲明，陈宝东.公共财政视角下矿业权价款收益分配制度的比较借鉴[J].公共经济与政策研究，2014(1)：24-36.

[6]焦彦斌，张彬，吕新彪.浅谈矿业权评估存在的问题及对策[J].煤炭经济研究，2009(4)：17-18.

[7]赵亚利，王升辉，卜小平，等.对我国矿业权价款评估管理现状分析与对策建议[J].工业技术经济，2010(9)：51-53.

[8]董道华.完善矿业权评估行业属地化管理的探讨[J].国土资源情报，2012(6)：6-9.

Study on the issues and countermeasures of the mining right price

CAO Xi-shen，WANG Xiao-min，ZHANG Cong-hui，WANG Qin

(School of Humanities and Economic Management，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:This research adopts the method of interviewing of the experts，field survey and questionnaire survey，etc.It indicates that the outstanding problems which exist in the process of the current mining right price assessment in China includes：the basis of assessment management is not enough，the process of assessing management is not perfect，assessment of the management of the program is not standardized，Supervision and management mode is not appropriate.The main measures of the reform of mining right price assessment management includes：regression mining right price legal concept，specification mining right price collection and assessment scope；streamlining administration and institute decentralization，changing functions，dealing with the relationship between central and local government，government and market；optimizing the process of mining right price assessment management；regulating the program of mining right price assessment management；reforming and perfecting mining right price assessment supervision and management mode.

Key words：mining right price；assessment management；management process；supervision and management mode；issues and countermeasures

收稿日期：2015-12-03

基金项目：国土资源部油气资源战略研究中心委托课题“矿业权价款评估管理规程体系研究”资助(编号：1A14YQKYQ10)

作者简介：曹希绅(1963-)，男，山东人，博士，现任中国地质大学(北京)人文经管学院副教授、副院长，研究方向为矿政管理、组织行为与人力资源管理。E-mail：1493796375@qq.com。

中图分类号：F407.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4051(2016)05-0020-05