魏衍胜

新公共服务理论及其对我国公共服务改革的启示

魏衍胜

摘要：新公共管理理论出现以及实践之后，各国的公共服务提供机制也出现了巨大的变化，各种不同的理论争相出现，犹如雨后春笋一般。本文主要介绍其中的新公共服务理论。新公共服务理论是由以罗伯特·登哈特为代表的行政学者提出的，旨在强调公民在公共行政系统中所扮演的角色，在公共行政中的政府角色、价值追求和效率观等方面形成了整体性的观点。[1]新公共服务理论所蕴含的的人本主义、政府的责任和作用、服务意识以及以公民为本的思想理念对正处于转型关键期的中国政府来说具有深刻的启示作用。

关键词：新公共服务；公民；服务型政府

一、新公共服务理论的理论基础

(一)民主公民权理论

新公共服务理论非常重视民主公民权理论，将民主公民权理论作为自身的重要理论基础，但它实际上是对公民参与权和公共责任的再度复兴。卢梭认为公民是这样一种人，即非常看重社区利益。因此，公民通常把民主公民权理论看作是对其所作的许诺，保证其对公共事务的参与。公民会把公共利益至于最崇高的地位。[2]民主公民权理论的重要观点，极大的丰富了新公共服务理论的内涵。

(二)社区与公民社会理论

现代社会，社区逐渐在人们的日常生活中扮演着越来越重要的角色，这主要是由以下几个方面的原因造成的：1、科学技术的快速发展，给人类文明带来进步的同时也使得道德出现问题，人们试图通过社区来找回失去的社会美德。[3]2、市场化的快速发展的同时也带来了一系列令人担忧的问题，因此人们就把希望寄托在社区之上，期望通过社区让人们能够有所变化，过去失去的责任感能够通过社区再度回归。[4]社区具有多面性，所以人们对其关注的点也不尽相同，但是尽管这样，人们仍然拥有一个大体相同的看法，即社区的建立是以个人和集体之间的相互依赖、相互协作为基础的，它通过个人和集体之间及时有效的沟通，在集体和个人之间起着调节的作用，并且保持个人和集体的一致性。随着社会的发展，公民的力量日益崛起，发挥着愈发重要的作用，为此，社区和公民社会的建立是政府必须要做并且是必须重视的一件事，使得它可以在政府调节公民与社区之间关系的过程中发挥关键性的作用。

(三)组织人本主义理论

组织人本主义将人的价值放在非常重要的地位，将其视为自身的出发点和归宿。组织人本主义理论主张人要积极大胆的去追求自己的需求和幸福，在此过程中不断地实现自我价值。组织人本主义要求人们在分析问题和解决问题时要确立起人的尺度，树立起人本意识，提供人性化的服务。由于组织人本主义理论不仅有利于个人的成长和发展，而且使得团体能够更加有效的面对复杂的外界情况。因此，组织人本主义理论也成为支撑新公共服务理论的一个重要的理论基础。

(四)后现代主义的话语理论

后现代主义认为，在这个复杂纷繁的后现代社会当中，各界的依赖性不断加强，因此，治理必定要以各种团体各种身份之间公开和有效的对话为基础。从理论上看，后现代主义的话语理论描述了这样一个景象，在其中人们都可以参与到民主当中来。从实践上看，后现代主义的话语理论也强调了自主参与的重要性。[5]只有那些以实际行动参与到民主过程当中的人才能对公共管理发挥实际的作用。

二、新公共服务理论的基本内容

新公共服务理论是整合了一系列有关社会科学研究方法、政治哲学理论、公共服务理论、政府理论的基础上形成的一套完整的理论体系，其基本内容大概包括以下几个方面：

(一)公共服务中的政府角色

新公共管理理论认为，政府在公共服务中要做的应该是掌舵而非划桨，而新公共服务理论却与之有着明显的分歧。新公共服务理论认为在现代生活的复杂和多样性的背景下，政府要发挥掌舵的功能基本上是不可能的，而一些意图为社会和政治生活提供方向指导的政策则是许多不同的组织相互协作的结果，是许多想法碰撞出的火花。新公共服务理论认为，政府在行政过程中发挥的作用应该是提供服务，应当是与私营组织相互协助，共同寻找问题的解决办法，而不是充当一个“指挥者”的角色。[6]

(二)公共服务中的效率观

不管是传统公共行政还是新公共管理在效率观的问题上拥有着相同的态度，都非常重视效率。两者都分别采用了不同的方式来追求效率，传统公共行政理论认为韦伯的官僚制可以帮助其达到目的，但是在具体的实践当中却是事与愿违，因此人们不得不放弃了这一道路。而新公共管理则把希望寄托在公共选择理论上。新公共服务理论却拥有不同的观点，认为不应该一味的重视生产率，而应该把人放在首要的位置，注重人的感受和需求。[7]新公共服务理论还认为政府提供的公共服务本身就具有满足公民需求的价值，并且其内在蕴含的价值观可以促进人的发展已达到提高效率的效果。

(三)公共服务中的责任控制

能否建立一个负责任的政府在很大程度上决定着公共服务的提供问题。传统公共行政认为，公务员必须保持中立，以及必须对政务官负责，只有这样才能更好的解决责任问题。而新公共管理理论认为，私营部门当中的绩效测量是一个控制责任问题的有效手段。新公共服务理论则始终认为公共利益应该受到更多的关注。珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特认为，责任问题是个极其繁琐和复杂的问题，他们反对新公共管理的做法和观点，他们认为利用绩效测量来控制责任问题最终将会导致民主责任的简单化。[8]公共服务中的责任问题，意味着要对一个负责的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及公民偏好、职业标准、公法、道德问题、以及最终的公共利益。

(四)公共行政中的领导观

新公共服务理论将领导问题也当做是一个重要的研究对象，并对其做了仔细、大量的研究。传统公共行政理论对领导的理解就是拥有一个站在金字塔顶尖上的权力和责任中心，通过运行官僚制，进行自上而下的层级领导。新公共管理理论则主张把市场的作用发挥到最大化，利用市场的功能取代传统公共行政理论所运行的规则，就此，在新公共管理当中，更多的是强调市场的激励机制和结构，而领导的地位和角色则处于劣势地位甚至是就此消失。新公共服务理论认为，领导的运用已经不再局限在对公民个体的控制和激励，它的运用范围已经扩展到对团体、组织甚至是社会的领导，并且它也不再是高级官员所拥有的特权了。

(五)公共服务的价值追求

在新公共服务理论当中明确的将公共利益放在了中心的地位，并且还把公共利益的模式分为四类：1、规范模式；2、废除论的观点；3、政治过程取向；4、基于共同的价值观。[9]罗伯特·登哈特是第四种观点的支持者，他们认为，拥有共同价值观的公共利益的形成是不同的利益团体共同作用的结果，在这过程中，公共利益还包括了共同的民主和宪政价值。公共官员不应是公共利益的独裁者，而应该被视为一个包括公民、各种团体以及其他代表在内的更大治理系统中的关键角色。政府在提供公共服务时，不仅要服务顾客而且要更加注重对公共利益的追求。

三、新公共服务理论对我国公共服务改革的启示

新公共服务理论虽然还是一个正在成长和发展着的理论，但是随着西方国家对民主、人本理念、公民权越来越关注和重视，那么新公共服务理论也必定会发挥越来越重要的作用。反观我国，在政府转型的道路上，政府应该扮演一种什么样的角色？应该如何提供公共服务？这是长期困扰中国的问题，新公共服务理论则提供了一些值得我们思考和借鉴的地方。

(一)应当积极吸纳公民和各种社会组织参与公共服务的供给当中

罗伯特·登哈特说过，参与也是一种价值。我国的公共服务存在于教育、卫生、文化、体育、交通、环境等诸多领域，在这些领域当中只依靠政府的力量来保证是很难做到既保证数量又保证质量的。[10]因此，在此过程当中要变革公共服务的供给机制，鼓励公民和社会各团体积极的参与到公共服务的提供过程当中，调动其参与的积极性。政府应当集中精力鼓励社会各界主体积极的参与到提供公共服务的过程当中来，这样有利于培育出多个公共服务提供的主体，确保政府提供公共服务的过程中能够满足最广大人民的需求，还有利于保证公共服务供给的质量和数量，减小政府的压力，使得政府可以有多余的精力来关注其他方面的事情，还可以在公共服务供给的过程当中树立政府负责任的形象，有利于政府的形象建设，建立一个拥有坚实群众基础的政府。

(二)转变政府角色定位，真正做到服务为民

政府必须时刻有这样的意识，即政府是人民的政府，它要做的最主要的工作就是时时刻刻准备为人民服务，帮助人民解决问题和困难，成为群众之间的调节者。政府应当学会协调和调节公民和不同社会团体之间的利益冲突，促进公民形成和其所属的社会团体共同的价值观。但是在中国政府提供公共服务的过程当中，政府往往将精力放在了政策法规的制定上，而忽略了公民所期望政府应该扮演的角色，因此很难做到正确的回应公民的需求，也就导致很难真正的解决公民面临的困难。政府行使公共权力就是为了帮助公民实现公共利益，让公民真正的获利，得到应有的服务和公共物品。因此，政府只有把公民当做提供公共服务的出发点和归宿，我国的公共服务改革才会有成效，才会慢慢的取得成功。如果政府人员人人都有为人民服务的意识，建立服务型政府也不再会是一件难事。

(三)构建服务型政府的责任体系，运用多元的责任手段

在公共行政学说史上，诸多学者也曾对公共部门中的责任问题进行过讨论，但是至今尚无定论。罗伯特·登哈特主张应该采取多方面负责任的方法。随着社会的发展，在提供公共服务的实践当中，被提供者的复杂化化和需求的多样性，就导致在提供公共服务的过程中多承担的公共行政责任也具有相当的复杂性，所以就需要多元化的责任手段。首先，政府应该在遵守法律的前提下，继续大力坚持依法行政；然后，政府应该继续加强对公民利益的关注和维护，把实现公民利益最大化作为政府开展工作的最终出发点和归宿；最后，政府应当关注政策法规的制定，坚持在提供公共服务的过程当中贯彻落实科学发展观，竭力满足最广大人民的需求。

(四)积极实现公共服务的均等化

改革开放以来，我国经济发生了翻天覆地的变化，政府提供公共服务的水平也得到了相应的提高，但是仍然有许多需要解决的问题，公共服务的供给不平衡就是最严重的问题之一。我国经济发达地区公共服务供给水平要比经济欠发达地区公共服务供给水平相差很多。因此，推进公共服务的均等化就成为了迫切需要实现的目标，让全民都享有相同的机会来享受到最基本的公共服务。因此，政府要做的事加大公共财政机制的改革，扩大在公共服务方面的财政投入，以及加大对不发达地区的财政投入，逐步缩小我国东西方经济的差距和东西方公共服务供给水平的差距。最后，改善原有的绩效考核机制，以公共服务供给水平作为政府绩效考核的标准，努力建立健全服务型政府。

四、结语

我们必须承认，新公共服务理论给我们提供了这样一个基础点，围绕这个基础点，我们可以把公共服务建立在公民对话与公共利益的基础之上，并且还可以将公民对话与公共利益紧密的联系在一起。这样对我们政府公共服务改革具有积极的意义，从某些方面给政府公共服务改革提供了一些可行之路和值得借鉴的地方。但是需要指出的是，在借鉴和学习西方的新理念时，要结合我国的具体国情，取其精华去其糟粕，而不是一味的不加思索的照搬照抄。(作者单位：黑龙江大学)

参考文献

[1]珍妮特·登哈特,罗伯特·登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社, 2004.

[2]颜昌武,马骏.公共行政学百年争论[M].北京：中国人民大学出版社, 2010．

[3]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社, 2000.

[4]丁煌.西方行政学说史(修订版)[M].武昌：武汉大学出版社, 2004.

[5]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大出版社, 2001.

[6]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社, 2000.

[7]黄健荣等著.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社, 2005.

[8]丁宇.论善治视角下中国政府管理体制创新的意义[J].武汉冶金管理干部学院学报, 2009.

[9]靳春雷,王建伟.我国行政管理改革的路径研究[J].中国城市经济, 2011.

[10]刘俊生.论服务型政府的价值基础与理论基础[J].南京：行政学研究, 2004.

作者简介：魏衍胜(1993-),男，山东，黑龙江大学，行政管理专业，硕士研究生，研究方向:公共政策分析。