论中国与东盟海上油污预防及应急处理合作机制

2016-06-06杨正雄

商 2016年17期

杨正雄

摘要：目前，世界范围内的海上油污预防及应急处理合作机制已较为完备，但仍存在各种问题。在此领域下的区域性合作已有较多实践，且不乏成功案例，中国同东北亚国家在这一领域也有相当多的合作。石油污染问题在全世界范围内均比较严重，加之海洋的整体性，往往需要各国的合作来最终消除污染。中国与东盟至今尚未形成有关油污的预防及应急处理合作机制。因此，该机制的建立对于保护海洋环境，减少经济损失，进而促进中国与东盟的合作大有裨益。

关键词：油污；预防；应急处理；合作

一、中国与东盟海上油污预防及应急处理机制建设的必要性

中国与东盟目前已经成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会以及中国政府承办的并将继续承办的 3个合作项目，也得到了各方的积极响应。由于海洋具有明显的整体性特点，局部海域的污染往往很快的会危及到其他海域，加之海洋环境的复杂性，中国与东盟海上油污染的预防及应急处理合作机制的建立与完善需要沿岸各国的共同努力，这不仅十分必要，而且急需实现。因此，由海洋油污染方面入手，通过与东盟进行友好和高效的合作，不仅实现了海洋环境的保护，更为中国与东盟的长远发展增添动力。

二、中国与东盟海上油污预防及应急处理合作机制的构建基础

（一）国内法律基础

我国在海洋油污染方面有着较丰富的国内立法，例如《海洋环境保护法》、《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》、《海上交通安全法》、《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等，特别是在2013年最新的《海洋环境保护法》修改中增加了：勘探开发海洋石油，必须按有关规定编制溢油应急计划，报国家海洋行政主管部门的海区派出机构备案①。在交通部的规章中也要求装卸油类的港口、码头、装卸站和船舶必须编制溢油污染应急计划，并配备相应的溢油污染应急设备和器材②。同时，最新修订的《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》中构建了一套应急及处理预案、划分清污单位级别、以船舶吨位规定其与相应清污单位的强制清污协议，事后追责机制，这对于完善我国的油污染方面的机制有着十分重要的意义。

（二）国际合作基础

自1990年美国《油污法》颁布及墨西哥湾漏油事故发生后，美国政府完善了自身的油污应急处理机制，2011年美国内政部将原有的海洋能源监管和执法局（BOEMER）分割为海洋能源管理局（BOEM）和环境与安全执法局（BSEE），这两个组织重新分割并细化了原有的组织机构和功能划分。如BSEE下辖公共事务、国会与国际事务、调查审查、政策分析、预算、离岸项目监管、溢油应急、环境执法、技术服务等部门，而BOEM则下辖散战略规划部门（租赁项目、经济发展、资源评估）、能源监管部门、环保项目（环境评估、环境科学）、三个大陆架监管项目（墨西哥湾，阿拉斯加地区、大西洋），非常细致的针对海洋环保进行了规定与分工，是目前为止在海洋油污防治方面最为成功的管理机制。虽然该机制仅仅是在美国国内立法以及过国内政府机构中设立与实施，但它给我国在油污防治方面提供了很大的启示与帮助。

1996年北极理事会成立，该机构把保护北极地区的环境，促进该地区在经济环境等方面的持续发展，并密切关注邻近北极的政府和本地人所面对的实际问题作为宗旨③，我国也是该机构的正式观察员国。北极理事会因此成为该地区环境与生态保护的主要推进者和协调者，在其协调下，北极地区各国于2015年3月签署了《北极北极海洋石油污染预防与应对合作协议》标志着北极地区石油污染应对机制的建立，也弥补了北极地区在该方面专门法律条约的空白状况。该协议主要包括以下几方面：在各缔约方之间建立迅速高效的即时合作机制，以应对突发事故，避免污染范围的扩大；关注海上交通以及该地区的人类活动可能造成污染的因素，以便提早预防污染事故；在该地区建立信息数据交换平台，不仅能够防备海上油污，同时还可以在事故发生时有针对性的采取措施；包括人员培训在内的联合训练及演习机制，以使得相关各国在面对油污事故时能够采取专业措施；共同的油污合作研究机制，以帮助各国采取更加科学有效的方式，处理油污事故。虽然该条约的制订使得相关各国在应对油污问题时有了明确目标，但是，条约的真正落实依然任重道远。

黑海沿岸国家基于1992年签订了《保护黑海免受污染公约》、以及该公约下的三个议定书：《免受陆源污染议定书》、《免受突发石油及其他有害物质污染合作协议》、《免受倾倒污染议定书》，并于1994年生效，进而成立了黑海委员会，进行协调和监督工作。1993年黑海环境项目（BESP）实施并成立了“黑海石油污染信息报告机制”，随时向各国通报污染情况④。黑海的环境防治合作机制经过近几十年的发展，已经形成了一体化的防治体系，并取得了丰硕的成果，因而研究意义重大。

里海并不是真正意义上的海，但石油资源储量丰富，自上世纪20年代开始，便出现了钻井平台和海上人工岛等石油开发设施，伴随着石油开发而来的便是环境污染与破坏。因而里海相关国家签署了《里海海洋环境保护框架协议》，以及在该框架协议下的《关于防止区域性油污事故的准备、响应和合作的协议》。该协议中，明确规定了应建立国家间的预防及治理污染事故应急计划，并在协议中予以细化：包括，多边及双边合作、信息交流机制、污染报告程序、救援机制，特别重要的是该协议涉及了对发生油污事故后的损害责任及赔偿问题。里海油污预防及合作的实践取得了相当大的成功，这也为我国与东盟的合作提供了很好的借鉴。

（三）国际条约合作基础

《国际干预公海油污事故公约》于1969年11月29日通过，我国在1990年3月加入该公约。囿于时代限制，该公约仅保护海洋免于遭受海上事故引起的海上和沿岸油污危险，而该“海上事故”却只限于船舶碰撞、搁浅或者其他航行事件，或在船上或船外引起船舶或者货物的物质损失或有物质损失的急迫危险事件，诸如海上人工设施造成的污染并未包含在内。

《国际防止船舶污染公约》于1973年生效，由政府间海事组织（即随后的国际海事组织）制定。其贡献在于对于防止油污的专门规定，非常细致化的规定了油污染的种类，突破了《防止海洋油污公约》对于“持久性油类”的界定；并且首次将浮动工作平台列入船舶范围，从而成为第一个将海洋石油开发环境污染问题纳入规范的国际条约；同时，公约还明确的规定了油船、码头及港口设备的技术性标准，并把海洋石油勘探与开发中的环境问题加入了调整范围，是一部相当丰富的防止船舶污染的国际公约。不足之处在于，该公约仍局限于防止与处理，忽略了事后的法律救济。

《联合国海洋法公约》于1994年11月16日生效，我国在1996年5月15日批准了该公约。针对海洋石油开发导致环境污染这一方面，公约中规定“用于勘探或者开发海床和底土的自然资源的设施装置的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，促请海上操作安全，以及规定这些设施或者装置的设计、建造、装备、操作和人员配置的措施”，可以看出，公约已经把该种污染当作独立的污染源纳入规定中。尤其是公约第208条，对各成员国在防治合作方面进行了呼吁，要求各国应采取必要的措施防止，减少及控制这种污染，并通过国际合作，区域协作来确保此措施的落实。

《国际油类污染防备、响应和合作公约》由国际海事组织（联合国下属的海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构）制定，并于1995年5月13日生效，我国在1998年3月30日递交了申请书。该公约对于海洋石油开发涉及污染的处理机制的各方面进行了详细的规定。例如，应急计划、报告程序、行动计划、防备及响应系统和国际合作。由于该公约发生在埃克森.瓦尔迪兹号油轮泄漏之后，国际社会对于海洋油污染有了更清晰的认识，油污染防止处理已经入一个更为广阔的视角，包括了港口、船舶、近海装置和石油装卸设施等几乎各个方面，具有重大的指导与创新意义。

三、预防及应急处理合作机制的构建

油污预防及应急处理是指在油污染事故发生之前的预防性工作（包括预警机制、信息共享等）以及油污染事件发生以后的及时处理（包括通知通告、应急机制、技术支持、合作行动）海上油污并防止其扩散以致造成更大的危害的措施。该机制应是一套完整的系统，应主要包括：预警协调机制，统一技术标准制定体系、应急联动机制、检测与数据交换平台、紧急事故行动机制等五大主要方面，并应用于油气资源利用的各个方面，例如，勘探、开采、运输、储存等。

综合前文对于国际现有的法律规定、区域间的合作机制的分析，结合中国与东盟的合作情况，依托现有的中国与东盟的各类合作机制进行有效的合作有着很大的可行性。在中国与东盟致力于加强互信，共同维护地区的和平与稳定的背景下，我们认为依托已形成的合作体系来构建中国与东盟油污预防及应急处理机制是可以考虑的：

（一）油污预防机制

1、统一的标准

对于油污染易发的高风险区域，建立一套统一的、严格的标准势在必行。考虑到各方的发展情况以及海上开发现状，现有的专门技术委员会应进行机构设置改革，成为一个较为独立的技术性机构，并在专门的基金支持下进行工作；其次，应在专门的技术委员会指导下，参照国际标准并考虑具体情况，制定包括海洋石油开发，运输，加工，装卸等在内的严格标准，以填补目前为止中国与东盟在这一方面的空白，并能够很好的运用于海洋环境保护中。同时，建立专门技术委员会的实时更新机制，以确保现有的标准能够与现存海洋石油污染情况相匹配，以及全部的海上开发平台均以安全且较高的标准运行，淘汰落后生产设备。

2、油污检测与数据交换平台

信息与数据的交换是国家间增深互信，加强合作的重要方式与途径，UNEP便一直希望建立一个全球信息与数据资料系统，为各国家和区域间的合作及其决策提供资料的支持。因而，中国与东盟之间需要尽快建立一个油污检测与数据交换平台，以及时的与相关各国共享数据信息，一方面帮助各方预测与规避风险，另一方面，也能为各方提供技术上的参考。在此情况下，为了更有效的预防及保护海洋环境，需尽快的进行标准统一的数据信息收集，并建立一个及时环境监测和通报制度，促进各国间的合作。

（二）应急处理机制

1、油污即时预警与处理机制

油污染事故的发生往往具有难以预测，在世界上已经发生过的重大石油溢漏事故中，无一例外的具有突发性。这也体现了，海洋油污染事故一旦发生便会造成相当严重的后果，因此，即时预警与处理机制便显得尤为重要。首先应建立一个具有高度独立性的监管机构，该机构旨在，一方面，在油污事故发生时，迅速有效的通知有关各方，以采取有效的行动，防止事故影响夸大化；另一方面，该机构应根据所掌握的数据与信息，决定启动何种级别的应急预案，既不浪费行动力量，又能有效的管控险情。

2、海上应急联动机制

东盟十国中有九国是沿海国，沿海国家均有自己的应急力量来对一定区域进行管辖，但海洋的整体性特点决定了一旦海洋有污染事故发生，必然会给大面积的海域造成损害。因而，有效整合协调力量，及时高效的控制险情的蔓延是很有必要的。其次，联动机制应以专业监管机构为核心，尊重科学的管理，进行有效的处置行动。借鉴北极的合作经验，通过对人员的联合培训和演习，使人员能够掌握专业技能，在应对油污事件发生时能够采用更科学有效的处理方式，及时止损，防止灾害扩大化。

3、专业化的应急联络中心

该中心作为整个合作机制的核心应以中国与东盟合作声明作为指导，以危害最小化为目的，依托专业技术委员会和监管机构，并整合信息与数据交换平台的情报信息，与各国进行协调，进行科学有效的专业技术性指导。例如，我国依托交通部海事局在全国沿海港口的海事部门搜救中心为基础建立起来基本建设完成了国家级、海区级、省级（自治区、直辖市）、港口级和船舶级等各级的应急联络中心。也可以借鉴黑海周边国家建立的“黑海石油污染信息报告机制”实现区域情报共享，包括了对于船舶、钻井平台以及离岸设施的实时监控信息。这不仅有利于对于油污的预防，更对油污事故的及时处置有十分重要的作用。

四、结语

随着海上钻井平台、海底石油管道日益增多，为周边各国带来经济效益的同时也伴随着海洋油污的潜在风险。一旦发生事故，造成的污染后果严重，损害巨大。然而中国与东盟在油污风险日益升高的今天至今没有形成一个关于油污预防及处理的合作机制。基于此，中国与东盟海上油污预防及应急处理合作机制正是为了寻求到适用于可以落实的油污预防及处理的国际合作机制，为我国合理开发利用海洋资源、有效参与区域海洋合作及为海洋环境的可持续发展提供新思路。（作者单位：海南大学法学院）

基金项目：海南大学法学研究创新中心2014研究生课题“南海油污预防及处理合作机制”（编号：14fxky34）成果之一

注解：

① 《中华人民共和国海洋环境保护法》第54条。

② 《中华人民共和国海洋环境保护法》第69条。

③ 贾茹浅析《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的颁布意义[J]法制博览 2014-10

④ 祁冬梅邹和平李慧颖国际跨边界水域环境资源合作管理经验及对我国的启示[J]国土资源情报 2011-12

参考文献：

[1] 王秀卫南海低敏感领域合作机制初探[J]河南财经政法大学学报2013

[2] 傅崐成International Law of The Sea[J]厦门：厦门大学出版社 2009-12.

[3] 刘惠荣海洋法视角下的北极法律问题研究[M]中国政法大学出版社 2012-1-1

[4] 蒋严墨西哥湾溢油事故的启示[R]上海打捞局 2011-3

[5] 张相君防范突发性海上石油污染的国际法律制度研究[J]中国石油大学学报 2011 -8.