赵　青



地方政府转型研究

赵青

自从党的十八大以来，地方政府简政放权，还市场、社会以活力。政府无所不能的观念已经遭到挑战，政府不是全能的政府，而是正从治理的政府转向服务型政府。与中央政府从政策上宏观统筹全国不同，地方政府的主要职责是搞好基础设施建设与提供公共服务，搞好民生经济。但同时也应看到，我国中央政府与地方政府财权、事权不对等问题尚未解决，地方政府财政收入在减少，要办的事情却很多，事情办起来也是力不从心。在当今市场经济条件下，看到政府“有权也不可任性”，地方政府需更多关注公共服务的提供和与民生有关的职能的履行，逐步向服务型政府转变。同时应正确处理好中央与地方的关系，尽快实现财权事权统一，使地方政府无后顾之忧的回到它们应该的位置，即公共服务的提供者。

地方政府；服务型政府；公共服务

一、地方政府转型的必要性

我国是一个包含多层级政府的国家，中央政府以下还有省、市、县、乡镇各级政府。与中央政府相比，地方政府更贴近民众，了解民众最需要的是什么。中央政府和地方政府的关系就像委托人和代理人的关系。但地方政府作为理性的代理人，占据着信息方面的优势。中央政府为了加强管理，节约交易成本，就选择了以经济增长作为主要考核标准[1]，使得地方政府一味追求经济的增长，而不是经济的发展，并且忽视与老百姓最密切相关的民生问题。地方政府只考虑自己本地的经济利益，形成了多年来的“上有对策，下有政策”局面。如今，地方政府以牺牲环境和民众的利益换来了经济的快速增长，也是时候补偿亏欠环境与民众了。

二、地方政府职能转变

我国政府职能有四个：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。随着市场经济的深入发展，政府职能越来越偏向于提供社会管理和公共服务，要致力于解决广大人民群众最关心的问题，如环保、医疗、养老、社会保障等。政府职能的转变也带来了地方政府的转型。

我国地方政府转型经历了两次大的转变。第一次是从改革开放前的政治统治型政府转向了改革开放后的经济建设型政府；第二次转型我们正在经历，即从市场发育期的经济建设型政府向市场成熟期的公共服务型政府转变。公共服务型政府是指在科学发展观的指导下，坚持经济社会全面发展,科学定位政府角色，以公共服务职能为主导，推动市场经济的完善，致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。

地方政府的社会管理职能是指政府需要制定相应的社会规范和政策，去协调社会利益关系，规范社会组织，维护正常的社会秩序，使经济、社会与自然协调发展，创造良好的社会氛围与安定的社会秩序[2]。目前市场经济发展过程中出现的新情况、新问题呼唤社会管理职能的改变。我国地方政府在实行社会管理职能时，手段单一且多以行政手段为主，采取简单粗暴地以罚代管、以罚代法手段，行政人员易于执法不当，从而导致政府与公民的冲突。社会管理政策不公平现象凸显，集中表现在城乡、地区间享有的公共服务、教育等方面的差别对待。

政府的公共服务职能包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众参与政治、经济、文化等社会生活提供保障和创造条件。[3]纵观这几个方面，不论是近几年大学生的就业难，还是农村公共设施建设的落后，亦或是社会保障事业的发展都需要地方政府做出很大努力解决。

在社会管理中，地方政府应简政放权于各类社会组织，加强政府与社会的合作，更大限度的发挥市场的作用，使得效率最大化。市场经济是法治经济，地方政府应从行政控制型体制转向依法行政型体制，同时实现立法和执法的公正，惩治违法违纪行为[4]。在促进社会公平方面，地方政府也在做出努力。如高考中各项加分项的逐步取消，鼓励“就近入学”，都在减少寻租的空间。

在公共服务方面，国家频出政策。如养老金“双轨制”；要求学校增加足球课，促进足球事业发展；“创客”的出现，鼓励毕业生进行创业创新。

地方政府还应积极发挥第三部门在提供公共服务协同方面的作用，注意培养社会的自治能力。如今出现的BOT、BOOT、BOO等形式都是由企业先垫资承担政府的基础建设，这样一来不仅减轻了地方政府的财政负担，也提高了生产效率。像我国的环卫事业，目前经营方式有承包制和BOT两种[5]，已经形成了市场化的局面，提高了竞争力。

三、财权事权统一亟待解决

地方政府要想顺利完成由治理的政府向服务型政府华丽的转身，关键在于中央政府与地方政府财权、事权的对等。让地方政府有足够的时间、金钱去搞好本地方的公共服务与社会管理。优化配置公共服务的事权与财权是进行公共服务体制建设的前提和基础。其关键是正确界定政府与市场的职能，合理划分中央与地方各级政府间的事权与财权，做到事权财权相配套，责权利相统一。[6]目前，我国各级政府间的事权与财权配置不合理，事权财权不相称。进而造成事权层层下移，财权层层上收，基层政府财政困难以及公共服务投入严重不足的局面。实行分税制和“营改增”以来，地方政府税收不断减少，不得不依赖中央政府的转移支付，财政收入不足，只得依靠政府信用来发行地方债务进行招商引资和基础建设，忽视了公共服务和社会管理职能。

针对这一问题，中央应收回司法、社保、教育、医疗(包括全民医疗保险)、生态环境、食品安全等方面的事权，这样一来，不但解决了地方政府事务过多，财力很难支撑的问题，也会提高这些领域的管理质量[7]。以司法为例，司法权收归中央可以消除地方政法委对司法审判的行政干预，这对减少我国的冤假错案非常关键。再者，地方法院法官质量不高，很多没有接受过严格的、专业的法律训练，司法权的收回也可以改善这一现象。

四、“互联网+”促进地方政府转型

去年三月份召开的博鳌亚洲论坛上，“互联网+”成为一个热词，互联网与医疗、交通、社保的结合，已经在我国部分省份得到应用，如腾讯与河南省、重庆市、上海市政府合作打造“智慧城市”，把一系列政府的服务与微信相结合，减少了市民办理业务需要的时间，提高了办事效率；接入阿里巴巴支付宝移动客户端的政务服务体系今年四月份在上海、广州、杭州、厦门等东部沿海城市以及山西全省上线。通过建立统一的政务网络，整合原本割裂在不同部门的数据，并加以分析，互联网与政府的结合有利于提高地方政府的行政能力和行政逃命度，减少寻租空间，使得政府为居民提供更便捷、有效的服务，促进地方政府转型。

五、结论

通过上文的分析，我们知道我国地方政府正在经历向公共服务型政府转型的阵痛期，在这一过程中，原有的利益格局势必会遭到强烈的震动，带来利益的重新分配。但无论怎样，我们的政府始终是为人民服务的政府，转型的最大受益者是老百姓。在这一过程中，中央政府应发挥其统筹全局的作用，主动承担一些事务，减轻地方政府负担，并借助其最高行政机关的权力促进地方政府的转型。(作者单位：西北大学公共管理学院)

[1]官永彬(2012).财权分权体制下地方政府转型的内在逻辑[J].重庆师范大学学报.3:62-7

[2]李洁芳:地方政府《社会管理模式创新初探》,《浙江社会科学》,2006年第3期。

[3]李爽等(2015).加强我国地方政府社会管理职能对策研究[J].商业经济.1:

[4]马建斌(2008).政府转型视域下公共服务型地方政府构建[J].现代管理科学.2:78-79

[5]我国环境卫生行业研究(2013).20130416.20150502，http://www.zdlh.cn/article/2301.html

[6]宋立等:《各级政府公共服务事权财权配置》,北京,中国计划出版社2005年版,第32一34页。

[7]地方政府职能转变(2013).2013-12-22.2015-4-28,http://forum.home.news.cn/thread/130028863/1.html

赵青(1991-)，女，汉族，河南商丘人，管理学硕士，西北大学公共管理学院，研究方向：地方政府研究。