肖杨

[摘 要]2009年，中共中央办公厅下发的《电子文件管理暂行办法》，明确了电子文件管理的国家要求，创建了中央层面的协调机制，标志着我国电子文件管理国家战略已经幵始从思路的酝醜阶段迈入了实施的起步阶段。根据电子文件自身的这些特性、文件的运动规律和电子时代特有的风险，为了提高我国数字档案集中管理的质量与水平，借鉴其他国家先进经验，结合我国具体情况，从解决现存问题出发，以制度建设为重心，构建我国数字档案集中管理体系。

[关键词]电子政务；数字档案；集中管理

[中图分类号]G270.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）05 — 0094 — 02

一、完善管理机制与体制

数字档案集中管理活动一般都是牵扯到多个部门，涉及到若干行业的电子文件完整的生命周期，经历了很长一段时间后，其组织、制度和方法都面临着融合和集成的要求。最难的部分是权责分配问题，由哪些机构的哪些工作人员从事哪些电子文件的管理工作，以确保有效地履行职责，这就是体制和机制需要解决的核心问题，也是关系着数字档案集中管理成败与否的关键所在。

（一）优化数字档案行政管理网络

目前，我国数字档案集中管理在前进道路上遇到的最大障碍就是分段管理和多头领导的传统档案管理体制。实现数字档案全程管理，在体制上要求优化国家文件管理行政网络。

第一，建立跨部门的协调机制。该机制所要解决的核心任务是统一认识，贯彻国家意志，厘清监管职责，使监管一致，推行整体思维，强有力地推动我国数字档案管理工作的发展。

第二，要对档案行政管理部门的职能进行拓展。这项举措主要是解决档案主管部门自身的职责定位问题，拓展方向就是由后端向全程辐射，由文件管理向政府信息资源管理辖射，以夯实数字档案长久保存的体制保障。

（二）优化档案管理基层单位组织体系

我国基层单位档案管理组织体系的建设已经取得较为显著的成效，主要差距来自文件管理和档案管理之间的差异性，这是宏观上文档分家的管理体制造成的，也是我国基层单位数字档案管理组织体系应着力改进的地方。鉴于基层单位数字档案管理组织体系的重要性，无论是国际标准还是各国政策、法规，都将建立完善基层单位数字档案管理组织体系，明确管理责任作为重点之一，这些规定也是我国优化基层单位数字档案管理组织体系的杠杆。

第一，实施所有载体档案的统一管理。虽然数字档案管理组织的构成比传统档案管理稍微复杂一点，但也没必要专门为其作出规定，而应将电子环境作为统一规定的大背景。

第二，明确数字档案管理的负责人，加强问责制。我国数字档案形成单位的负责人应该和传统纸质档案管理的负责人一致，为了保证数字档案管理工作的实际成效，可以考虑配合行政问责等制度的实施与探索，慢慢地将数字档案集中管理的相关工作纳入到问责制的范围之内。

第三，重组数字档案管理牵头部门。数字档案形成单位应着力建设“集中—分散”协同式组织结构，即设立一个由信息技术人员、档案管理人员，业务管理人员等多方面力量组成或合并而成的集中管理部门，对数字档案集中管理进行统筹规划和设计系统，并且承担起来一部分比较具体的档案管理工作，比如档案资料的收集、整理以及保管等工作，这样的集中管理部门即为数字档案管理牵头部

门，而其他形成数字档案的部门及其成员在该部门的集中领导和指导下，承担其他具体的档案管理活动等。

（三）优化档案馆网的设置

档案馆网的设置是个历久弥新的问题，关系到数字档案的最终流向，国家的控制力要加强，就必须先要加强对相关档案信息资源的控制力度，而要达到这些基本要求需要付出的努力更多。

第一，将国家档案行政主管部门的主导权牢牢掌握在手中。如今的状况是，很多部门内部档案馆室的成立，档案行政管理机构并没有做出相关的审批手续，尤其是在《中华人民共和国行政许可法》实施后，国家数字档案管理机构应给予特别的关注，争取国家档案行政主管部门对档案馆的设置与审批拥有明确的主导权。

第二，要通过制度创新和技术支撑，实现国家对其所属信息资源的掌控。国家控制不一定要通过绝对的物理集中保管来实现，对于数字档案而言，有些专业性档案对其形成软硬件的依赖性更强，国家档案馆未必能完全担负得起长久保存职责，而若要加强国家控制力，就可以变通一下方法：如通过更新制度、签订相关协议等方法，给予相关部门和某些大型国有企事业单位档案馆以国家档案馆的相应地位；也可以在数字档案管理中践行资产理念，着眼于“国家所有的档案资产的控制”，进一步明确属于国家所有的数字档案集中并长久保存的要求，实施国家重要档案资产的登记制度，并逐步推进档案资产的核查和审计工作。

东三，要强化在信息资源管理和服务方面档案馆的中心地位。为专业人才、专业知识、专业技能集中的地方，其为档案形成单位提供的服务也将更加广泛和实用，而建立起相当于中转站性质的电子文件中心，则为档案馆进行统一维护、长久保存已归档的电子文件提供了可能性。

（四）完善合作机制

尽管我国档案协作组织的形式较多，但是一方面跨地区、跨行业、跨领域的合作不多，另一方面协作组织的交流往往限于组织机构内部，交流多而共享少，这些情况导致合作的成效不明显。今后，不仅应通过合作加深了解，还应借助合作更多地开展实质性的研究工作，在更广地范围内提供知识、经验、技能的共享。随着计算机技术、网络技术的日益普及，每一个形成数字信息的领域都将面临字信息资源的长期保存问题，可以说在这个道路上，数字出版机构、教育机构、图书馆、博物馆、行业数据中心等都是同路人，世界范围内上述领域的广泛合作已经卓有成效，《空间数据与信息移交系统开放档案信息系统参考模型》、可信数字仓储等都是应用广泛的跨领域合作成果。我国在数字档案集中管理与长久保存方面的跨领域合作关系还不是很多，因此，档案部门可以凭借自身的各方面优势，与其他领域跨部门合作，充分发挥联动效益。

国家对于地方各级政府或部门行动的支持以及对地方资源的调配，是中央和地方跨层级合作的主要表现。为了在全国范围内制定相关政策，建设标准体系，健全法律法规等，可以通过整合全国各部门的有关力量，研究分析数字档案集中管理的流程、特点以及方式方法等，用委托或者合作等方式来进行，从而提供基础支撑。

二、完善管理标准体系

数字档案的集中管理首先需要科学化的管理，而科学管理则离不开标准化体系的支持，换言之，也就是说如果要让数字档案集中管理标准化发展进展良好，是需要有一个完备有效的、科学可靠的数字档案管理标准体系来作为基本支撑。标准是科学的前提，也是数字档案管理工作中高效规范的保障，在世界范围内，档案学界的专家学者们也都几乎共同选择了必须首先加强与数字档案管理相关的标准化建设。当然，不可忽略的是，数字档案管理标准也是一项基础工作，是其他相关活动有效开展的基础。许多国家成功的数字档案管理经验告诉我们，由于缺乏标准，而浪费了最重要的数字档案信息资源的例子比比皆是，因为滞后和失范的后果基本上就是失控，这些教训将给我国的信息化建设带来极大的威胁。数字档案管理系统标准化的建设特点，应该充分展示出适应于中国具体国情的集中管理体制，当然也是发挥集中管理优势的一个重要途径。

（一）有序推进标准体系建设

数字档案标准体系的建设是一个比较巨大的系统工程，在这个过程中，需要制定和修改的数字档案相关标准很多，但是资源的限制又决定了数字档案管理标准体系建设的复杂性和长期性，因而在建设过程中必须准确界定数字档案标准化的阶段，确定各阶段目标，区分不同标准的轻重缓急，分阶段按步骤进行。综合现有发展情况和已有资源，我国数字档案管理标准体系的建设可以分为三个阶段：第一，起步阶段，主要工作是制定出一些基础性的标准体系；第二，发展阶段，重点工作是充实并扩展第一阶段的标准体系；第三，维护阶段，主要工作就是修订更新己经制定出来的标准体系。

（二）优化标准体系维户机制

伴随着科学技术的不断发展，数字档案的标准系统会不断发生变化，比如档案格式标准和元数据标准，都需要不断地修改，其中一些标准需要进行审查，有些将被取消，并需要建立一个新的标准。因此，标准体系的建设不是一步到位的，需要逐步建立和完善数字档案管理系统标准体系的长期工作机制，建立一个有效的标准维护组织，协调和管理各种因素，以确保可持续发展的标准数字档案管理系统，在一个较长时期内发挥活力并达到优化效果。标准制定主体对于标准质量有着深远的影响，为了提高整体质量符合质量标准，就必须特别釆用严格的要求来对待标准体系的制定机构，并且必须将标准主体的准入机制与制定机构建立起来。

三、完善相关法律法规

综合国内外数字档案管理相关标准体系的内容，可以看出，欧美等地区和国家政府非常重视数字档案管理，先后出台了一系列法律法规、政策和指导文件，从法律上确立了标准的地位。我国数字档案管理标准体系建设同样需要以强有力的相关法律法规以及相配套的若干政策作为基础和依据，只有巩固了相关政策性配套建设的基础，才能保障我国数字档案管理标准建设工作的有序、健康发展。由此，我国应当加快信息资源法律体系的建设，特别是与数字档案集中管理有关的那些法律法规的建设工作，必须要充分发挥出他们的宏观指导作用，从而进一步创建出以国家标准为基础，充分发挥行业标准在数字档案管理活动中作用的国家数字档案管理标准体系。

第一，调整立法体系结构与规划。立法规划的指导思想是有利于经济建设的原则，实事求是的原则以及保密和利用统一的原则。信息保密安全法律是一个法规体系，而不是一部单独的法律或法规。对已有的法律法规应该进行一次系统的整理，可以修改、完善、增加甚至废止某些陈旧的法规，使这套法规体系更加合理完善，并且统一标准，从而加强部门规章之间的协调性和相通性。

第二，更新信息保密法律。随着国家的发展，国内阶级成分的取消，党和政府现在的主要任务是经济建设和创建和谐社会，因此我国原有的保密法与安全法已经严重滞后，并且抑制了公民信息自由权利的拥有以及民主政治的推进。所以，我们应该修改和增删现有的保密法及其有关规章，例如推广保密信息的种类，增加对隐私权的立法等。

第三，制定政务资源共享立法。该立法应当是专门针对政务部门间共享信息的立法，其目的在于明确政务资源共享的组织领导机制，规范政务资源共享的方法和程序，促进业务协同和联合监管，促进政务资源的跨部门交换共享，最大限度地增强政府工作的效能。实时、准确、规范应该是政府资源共享所应遵循的原则，该立法也应规定出政府部门有主动共享部门政务资源，不得恶意阻烧或怠于履行共享的义务。〔责任编辑：谭 蕊〕