根据中央要求，全省农村土地承包经营权确权登记颁证作为国家第二批整省推进试点单位，2015年全面铺开，2017年基本结束。按照省委省政府安排部署，为切实做好整省推进试点工作，在认真总结去年试点经验基础上，制定如下工作方案。

一、总体要求

按照农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的要求，以建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度为目标，以农村集体土地所有权确权为基础，以现有承包台账、合同、证书为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，建立涉及土地承包权经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，实施土地承包经营信息化管理，更好地服务于现代农业。

二、基本原则

（一）坚持依法依规的原则。必须严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。要依照法律法规政策基本精神，结合当地实际研究制定农村土地确权相关政策，妥善解决遇到的问题。

（二）坚持尊重历史的原则。原则上维护农户现有的承包面积，对原有的承包关系不做调整，也不改变根据原承包面积确定的惠农政策数量和相关责任义务。对已纳入二轮承包或享受粮食直补的权属存在争议的承包地，按照国家、省有关法律法规和政策规定执行。

（三）坚持民主协商的原则。农村土地确权工作要充分依靠农民群众，清查、确权、登记的每一个环节必须实行民主协商，重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，坚决杜绝暗箱操作，强行推动。实测结果要公示，接受群众监督。未经公示确认，不得作为确权登记颁证的依据。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。

（四）坚持确权确地为主的原则。农村土地确权工作要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。确实存在困难不能确地到户的，可以考虑采取确权不确地、收益按股分红，切实保障农民土地承包权益。开展确权确股不确地的村组，要以当地政府文件上报省农村土地确权工作领导小组，说明缘由，经同意后方可开展。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。

（五）坚持因地制宜的原则。在维护农民群众利益的基础上，按照“一村一策”或“一事一议”的办法解决。要根据实际拾遗补漏，完善登记工作，登记簿未建立健全的要建立健全，承包地块、面积、合同、证书未落实到户的要落实到户，承包地块空间位置不明确的要予以明确，遗留问题未解决的要妥善解决。

（六）坚持确保稳定的原则。保持农村稳定是农村土地确权工作的底线。工作中要坚决落实“两不变、三严禁、四不登记”的规定，即原有土地承包关系不变，承包合同起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地、严禁借机乱收费、严禁弄虚作假，做到权属不清的不登记、集中矛盾不解决的不登记、没有开展家庭承包的不登记、改变土地用途的不登记。要坚持男女平等基本国策，切实维护农村妇女土地权益。

三、试点范围

2015年～2017年全省农村土地确权工作试点范围是：以乡镇为基本推进单位，以国土“二调”农村集体耕地面积为基础，2015年完成本县（市、区）农村集体耕地面积的30%，2016年完成本县（市、区）农村集体耕地面积的40%，2017年完成本县（市、区）农村集体耕地面积的30%。

四、主要内容

（一）开展清查摸底。对家庭承包地和其他方式承包的耕地都开展清查摸底。重点对土地承包方案、承包台账、承包合同、承包证书等相关原始档案资料进行清查整理。摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、权属性质的原始记载；摸清农户家庭承包状况，对承包方代表、家庭成员以及权属变动等信息，进行收集、整理、核对。

（二）查清承包地块面积和空间位置。在摸底调查的基础上，以第二次全国土地调查成果和林业森林资源档案、林相图、二类调查成果以及1985年全国农业区划草原调查成果为参考，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，因地制宜开展实测，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置。实测结果经乡（镇）、村公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包权经营权的依据。

（三）建立健全登记簿。县级人民政府农村土地承包管理部门要按照省农村土地确权工作领导小组印发的《吉林省农村土地承包权经营权证试点管理办法（试行））》（吉农确权字〔2014〕2号）有关要求，建立健全土地承包权经营权登记簿，并按《管理办法》有关规定进行农村土地承包权和经营权的变更、注销登记。已建立登记簿的，要结合试点工作进一步健全，充实完善承包地块的面积、四至、地类和空间位置。未建立的，要在现有土地承包合同、证书的基础上，结合经依法确认的承包地块、面积和空间位置等登记信息，抓紧建立。根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包权经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按省有关规定颁发证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。对具备颁证条件的，经县级以上人民政府同意，可以开展颁证工作。按照不动产统一登记的原则，进一步探索完善土地承包权经营权登记簿。农村土地承包管理部门可以根据国土资源部门提供的基本农田有关信息，将基本农田落实到户并标注到土地承包权证书和经营权证书上。

（四）实施土地承包经营信息化管理。按照国家统一部署，建立全省统一的省、市、县互联互通的农村土地确权信息数据库和业务管理系统，搭建共享应用平台，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。加强对涉密资料和数据的管理，切实按照有关法律法规要求做好安全保密工作。做好确权登记颁证信息与不动产登记信息平台衔接，促进信息共享。

（五）做好确权登记颁证相关资料归档。要按照《农业部、国家档案局关于印发<农村土地承包经营权登记颁证档案管理办法>的通知》（农经发〔2014〕12号）和档案行政管理部门的具体要求，做好农村土地确权工作文件材料的收集、整理工作。农村土地确权工作档案由土地承包权经营权登记机关负责收集和集中保管，并依法按时移交同级国家综合档案馆；不具备保管条件的，可提前移交。农村土地确权工作过程中形成的数据信息、电子文件等，需依照档案相关标准整理后向同级国家综合档案馆移交（备份）。

五、工作步骤

根据2014试点经验，2015年～2017年度农村土地确权工作均按下列步骤和时间进行。

（一）准备阶段（2月末结束）。

1.总结经验。各地要及时总结上一年度试点工作经验，借鉴其他地方好的做法和成功经验，根据试点梳理查找出和发现的矛盾问题，有针对性地明确相关配套政策措施，科学制定工作方案，提高工作效率和质量。

2.宣传发动。各市（州）、长白山开发区、县（市、区）党委政府对农村土地确权工作进行安排部署，提出工作要求。省、市、县、乡、村各级都要分级组织开展试点工作相关人员法律政策、档案管理、清查方法、测量技术等方面的培训。以村组为单位组织开展宣传动员，让农民了解登记试点工作的目的、内容和相关政策精神。

（二）清查实测阶段（3月～6月）。

3.调查摸底。以第二次全国土地调查成果和林业森林资源档案、林相图、二类调查成果以及1985年全国农业区划草原调查成果为参考，以二轮延包合同、台账等档案资料为依据，以集体经济组织为单位，对人口、土地承包档案资料、土地承包经营现状、合同签订、证书发放、土地承包中存在的矛盾等方面情况进行调查摸底。

4.梳理问题。要把调查摸底的土地承包关系、地块数量、面积、空间位置等相关情况与承包农户沟通，将排查出的问题进行梳理分类，建立土地承包问题清册，认真研究解决办法和措施，引导当事人通过协商、调解、信访、仲裁或诉讼等渠道化解土地承包纠纷，妥善处理可能影响登记工作顺利开展的突出问题。

5.清查实测。因地制宜地综合运用GPS—RTK、航测等技术手段，运用科学的实测方法，传统工具与现代工具相结合，逐户逐地块开展实测，做到实测结果准确。

（三）完善确认阶段（7月～10月）。

6.补充完善。清查实测结果公示按照先部门后农民的程序进行确认，对经有关部门和农民确认后的清查实测结果进行公示，对有异议的问题进行核实确认，对缺失的有关资料进行补充完善。经过一次或几次核实确认和补充完善，直至公示无异议。

7.确认登记。实测后的地块、面积、空间位置要由农户在实测登记表上签字确认。实测结果要经乡（镇）、村公示确认无异议后，制作承包地块位置平面图。对存在争议近期难以化解的，暂按现状划定争议区，查清争议区的位置、面积、争议原因，并登记造册，记录在案，待争议化解后再进行确认和登记。

（四）登记建档阶段（11月）。

8.开展承包权和经营权初始登记。按照省农村土地确权工作领导小组印发的《吉林省农村土地承包权经营权证试点管理办法（试行））》（吉农确权字〔2014〕2号）有关要求，重新建立土地台账，编制土地承包权和经营权登记簿，开展土地承包权和经营权初始登记。对依法整理复垦开发新增加的农村集体土地要单独备案登记。按照档案行政管理部门和档案整理相关工作标准要求，对实测前已形成的土地台账、农村土地承包经营权登记簿、二轮延包合同等及农村土地承包经营权登记工作中形成的不同内容、不同载体、记录承包地确权工作整个过程的全部文件材料开展立卷归档工作。

9.建立农村土地承包权经营权登记信息数据库。及时将土地承包原始档案以及确认登记后形成的各类档案资料录入计算机，建立信息数据库，并做好信息安全维护。

（五）总结验收阶段（12月）。

10.总结上报。农村土地承包经营权确权登记颁证任务完成后，原则上由县级负责自查，地市级负责核查，省级负责组织验收，建立并执行农村土地确权工作情况报告、监督检查和成果验收制度。各地要认真总结试点经验、做法及解决问题的有效措施，并将试点工作总结于当年12月20日前上报省农村土地确权工作领导小组办公室。

六、基本要求

（一）加强组织领导。各级党委政府要高度重视农村土地确权工作，提高思想认识，完善组织机构，细化工作措施，明确责任任务，落实工作经费，确保事有人干，钱有人出，责有人负。按照省里统一部署，各地党委政府全面负责，县乡两级为主的工作模式，搞好部门沟通协调配合，充分调动群众参与积极性，共同推进农村土地确权工作。

（二）明确部门责任。各有关部门要积极配合，切实履行好职责。农业部门负责农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的日常工作，加强政策指导，完善具体操作规程，强化农村土地确权工作的管理，协调有关部门做好农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。国土资源部门负责免费提供最新的土地调查和农村集体土地所有权确权登记等成果，并配合做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产登记工作的有效衔接。档案行政管理部门要加强对农村土地承包经营权确权登记颁证档案的收集、整理、保管等工作的监督、指导、检查和验收。林业部门要及时免费提供森林资源档案、林相图、二类调查成果以及农民侵占林地情况。畜牧部门要及时提供草原资源档案和近年来农民侵占、蚕食草原的情况，配合农业部门做好耕地清查实测工作。信访部门要全力做好上访群众的接待工作，实行专人负责，妥善处理上访案件。各级人民调解组织要加大排查力度，及时化解土地承包经营纠纷。其他相关部门要按照本部门的职责分工，积极参与此项工作，共同维护好农民的合法权益和农村社会稳定。

（三）落实工作经费。农村土地确权试点工作不得向农民收取费用。按照中央要求，农村土地确权工作经费纳入当地财政预算予以保障。省财政依据各地吉林省国土“二调”农村集体耕地面积核定补助经费，每亩补助10元。中央财政补助经费按国家规定执行。

（四）加强检查指导。各级农村土地确权工作领导小组要对各个阶段的工作情况进行督促检查，及时做好情况调度，适时进行情况通报，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题。各地每月度末要书面向省农村土地确权工作领导小组办公室报送一次情况，试点中遇到的重大问题随时报告。

（五）加强信访维稳。要坚持问题导向，及时发现梳理各种矛盾纠纷和农民诉求，做到心中有数，有的放矢，提高工作主动性。要畅通农民信访渠道，深入试点乡村，主动了解农民诉求，变上访为下访。要落实信访责任制，明确专人负责，把矛盾和问题化解在萌芽状态，做到小事不出村，大事不出县，严禁越级到省进京上访。要建立重大、群体性、突发性事件应急预案，做好风险防控，防患于未然，确保农村和谐稳定。

（省农村土地确权办 供稿）