张宏品 陶乃江

摘要：基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地，又被称为“保命田”。其关系着国计民生、国家粮食安全与社会稳定。我国开启基本农田保护工作已经将近30年，但基本农田保护问题依然不少，数量在减少、总体质量在下降。2013年，云南省再次启动基本农田划定工作，本人参与了大姚县基本农田划定。在工作实践中，深刻意识到新形势下，基本农田保护工作任重道远。本文通过对大姚县基本农田保护现状的分析，探讨新形势下，基本农田保护的对策措施，以期对新一轮基本农田保护提供参考和借鉴。

关键词：基本农田；挑战；保护对策

中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）26-0084-02

一、大姚县耕地保护现状

1.数量：2011年土地利用现状变更调查，大姚县国土面积4031.23平方千米（403123.04公顷，合6046845.6亩），其中农用地面积373180.19公顷（占92.57%）、建设用地11315.33公顷（占2.81%）、未利用地18627.52公顷（占4.62%）。耕地保有量为38619.41公顷，占农用地的10.35%。与过去10年相比，大姚县耕地减少了将近10000亩。

2.质量：在大姚县所有耕地中（如图1），按照耕地坡度分级，坡度小于2度的耕地只有3788.8公顷（占10%），41%的耕地坡度在15～25度，坡度大于25度的耕地占21%。大姚县耕地质量不高，大部分耕地不适合机械化耕作，21%的耕地坡度在25度以上，土地生态压力非常大。

根据大姚县2000年和2010年耕地农业生产效益比较来看（表1 引自“大姚县耕地质量现状调查及对策研究”），大姚县耕地农业经济效益在下降，反映出该县耕地地力在下降以及耕地的抗风险能力不高。

3.本次基本农田调整分析：本次基本农田划定，按以下原则进行，将现行规划中以下土地调出：低等别、质量较差、田面坡度大、严重沙化不宜农作的耕地；损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复的耕地；现状基本农田中的非耕地；零星破碎、区位偏僻、不易管理、生态脆弱地区、水土流失严重地区；本轮规划需占用的基本农田等。

此次调查共调出65个图斑，合计面积40.86公顷。其中主要包括地质灾害安置用地58376.98平方米、违法查处后不能复垦而必须调出的用地316517平方米、因规划错误此次加以修正的用地33737.3平方米（图2）。在调出的土地中，原本属于基本农田因违法用地而不能再复垦为耕地的有31.6517公顷，占本次调出基本农田比例的77%。由此可以看出，违法占用基本农田是导致基本农田减少的主要原因。

综上，得出如下结论：（1）与上一轮规划相比，大姚县耕地数量及基本农田数量都在减少。（2）基本农田被占用，耕地质量总体在下降，耕地平均经济效益在下降，农业生产条件在不断恶化。（3）上一轮基本农田保护区划定存在将劣质地划入的现象，这从本次调出的地质灾害毁损地就可看出。另外，还存在划错的现象，把本来就已经不是耕地的土地划入了基本农田。（4）基本农田被违法占用的较多。

由此看出，基本农田保护工作还存在诸多漏洞，从前期的划定工作到后期的管理，从法制建设到管理力度都需要提升和完善。随着社会经济的发展，现在，基本农田保护又将面临新挑战。

二、新形势下，大姚县基本农田保护面临挑战

1.地方政府面临巨大的土地供需矛盾。大姚县新一轮土地利用总体规划，到2020年，耕地保有量29864.0公顷，基本农田25510.0公顷，2015年实际规划目标为26885.46公顷。按照楚雄州下达的指标：到2020年，基本农田保有量依然为26885.46公顷。按照这个指标，未来5年，大姚县经济建设可利用地非常紧张。

面对经济建设对土地的巨大需求与控得严格的耕地指标，耕地保护正面临着前所未有的挑战。

2.随着城镇化的发展，进城务工比耕种土地经济收益高，农民从事农业生产积极性更低。随着大量农业人口的流转，农民对耕地的依附程度降低，一家一户的基本农田保护将更难落实。

3.农村人口和劳动力大量减少，农地规模经营已成为农村发展不可逆转的潮流。农民在实施规模化经营的同时，追求农业比较效益的最大化，选择在基本农田里植树、发展果蔬花卉、建设专门的养殖小区、农业观光园、农家乐等项目，很有可能改变耕地用途。

4.随着农地入市，在经济利益驱使下，难免不会出现农民集体也以地生财，占用耕地搞建设，违法违规用地现象可能增多。

三、对策与建议

1.制定基本农田保护的优先优惠政策。国家可将政府贷款、资源保护工程、农业科技攻关项目、农田水利建设、土地整理、农业综合开发等建设工程优先安排在基本农田保护区，使基本农田利用条件改善。

2.提高基本农田保护区划定的科学性。（1）科学分解下达各地基本农田保护指标，在全国、全省范围内进行统一协调，根据自然条件和社会经济结构，确定各地应该保护的数量，使基本农田保护与产业结构发展相协调。（2）严格遵循“从实际出发，利于发展和高产、稳产农田要优先划入”的原则，确保划出的保护区合理、科学、方便利用、易于保护。（3）采用先进技术和科学方法划定基本农田保护区，对基本农田实地落实地块，对保护区内调出和补划进行实地核实，对保护区的区位进行空间分析，使基本农田保护区规划与城镇规划相协调，使经济建设与基本农田保护相协调。

3.运用经济手段激励，提高农民保护耕地的积极性。（1）设立全国基本农田保护基金。基本农田保护工作重点是严格控制占用和加强建设，两者都必须有稳定的大量资金来源，各地征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费等并不能满足基本农田保护和建设的巨大资金需求，只有建立全国统一的基本农田保护基金，才能加大基本农田保护与建设的力度。（2）实行农业补贴。建立基本农田专项补贴机制，在农业生产资料、农产品价格方面以市场价格和政策向基本农田倾斜，平衡因管制带来的发展机会不平等，提高农民投入的积极性。还可以利用补贴的间接作用，通过生产费用、资金、课税条款、银行信贷政策等进行管理，提高社会对基本农田投入的积极性。

4.加快农村土地制度改革创新，建立适应农村生产力发展的土地管理制度，建立农村土地承包经营权流转新机制。土地具有社会性和经济性，当务之急是要理清农地产权，锁定承包权，使农地承包经营权市场灵活起来，才能提高农地的经济效益。

5.健全基本农田保护法规体系。法律法规是规范基本农田保护权责利关系的标准。加强土地法制建设，规范基本农田保护的责、权、利，以法律的形式保护基本农田所有者、使用者的经济利益；协调基本农田保护规划与其他规划的关系。

6.建立基本农田动态监管检查机制。建立省、市、县、乡、村五级基本农田动态监测网，利用航测、卫星遥感技术进行动态监测，及时掌握辖区内基本农田面积、利用条件、质量要素、责任落实的变化情况，登记并逐级上报；建立定期检查和专项检查机制，加强监督力度。

7.将基本农田保护工作纳入地方政府的考核机制，完善责任追究制度，加大打击土地违法行为力度。一方面，把基本农田保护工作落实情况作为考核各级政府政绩的一项指标，建立基本农田保护长效考核机制。另一方面，按照属地管理、分级负责、层层签订目标责任书的原则，将追究问责对象扩充到村一级，发挥区、乡镇街道、村三级监督职能，实行逐级报告、责任追究和每月通报等制度，综合运用法律、行政、经济手段和必要的警示、训诫、问责等措施。

參考文献：

[1]温宏亮.论我国基本农田保护的现状及存在的问题[J].魅力中国，2010，（5）.

[2]肖立.基本农田保护中的若干问题与对策[J].经济工作，2005，（8）.

[3]张凤荣.基本农田保护新思维[J].专家在说，2009，（7）.

[4]大姚县耕地质量现状调查及对策研究[Z].大姚县农业技术推广服务中心，2011.