操世元　王葳

摘要： 乡镇政府作为基层区域治理的元单位，其治理成效关系到中国广大农村地区的社会稳定和发展。自乡镇一级政权建立以来，在塑造新型的地方利益、权力格局的同时也产生了严重的乡村对立问题，关于乡镇体制的发展方向有多种观点，就目前形势来看，乡镇体制依然需要在宏观政治框架内进行改革，但这种改革应是全局性的顶层设计。从当前分权改革“强镇扩权”的试点来看，乡镇政府在矛盾基层化解、全面建成小康社会和推进新型城镇化建设中扮演着重要的角色，从“县-乡-村”的视角出发，乡镇体制改革的重点应集中在人员机构精简、事权清晰、财权与事权匹配以及乡镇人事权改革， 这四方面必须同步推进，才能实现公平和效率的均衡，进而完成“服务型政府”的转型目标。

Abstract： The township government is the matrical regional governance unit， its governance effect is related to social stability and development of China's vast rural areas. Since the township level regime was founded， the new pattern of local interests and power are shaped， as well as the serious problems of village opposite are also generated. There are many views for the development direction of villages and towns system. In the context of the situation， the villages and towns system still need to be reformed within the macro political framework. This kind of reform should be at the top of overall design. From the view of the current decentralization reform of "power expansion of strong town"， the township government plays an important role in resolving contradictions in the grassroots， building well-off society in the all-round way and promoting the construction of the new urbanization. From the view of "county-township-village"， the villages and towns reform should focus on streamlining personnel organization， clearing voice， matching finance and property rights and reforming villages and towns staffs. The four aspects must be synchronized advanced to realize the balance of fairness and efficiency so as to complete the transformation target of "service-oriented government".

关键词： 强镇扩权；乡镇体制；改革；乡村社会

Key words： power expansion of strong town；township system；reform；rural society

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）06-0001-04

1 已有研究回顾

中国是一个封建社会异常漫长的国家，但是无论朝代更替，制度体系却表现出少有的稳定，乡村社会自治状态一直到清朝末年才被打破。在20世纪的“现代国家政权建设”中，基于政权的更迭和完善，我国乡镇行政管理模式频繁变动，前后经历四次大的变化，即清末至民国时期推行的“乡镇自治”和中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一制”人民公社、“乡政村治”二元治理体制[1]。

从国家—社会层面看，现行体制下乡镇政府作为国家政权体系的“神经末梢”，既是贯彻落实国家意志的政策执行者，又是争取社会支持获取政治合法性的资源汲取者，其嵌入乡村社会的程度以及同基层社会融洽程度一直是各界关注的焦点。从1998年开始，为了精简机构和人员，减轻财政负担和农民负担，各地根据国务院规定开展了大规模的乡镇撤并工作。有学者指出，当前大规模的撤并过程更是一种行政区划的调整[2]，乡镇数量的减少并不能根本解决乡镇体制不顺、机构臃肿、负债庞大、行政效率低下、公共产品供给严重不足等问题，如果乡镇改革不从体制障碍和结构性失衡入手，所谓的撤乡并镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等措施更多的是治标而非治本之策[3]。为此诸多学者从体制重构的角度切入，提出乡镇体制改革的新论点即乡镇去留问题，并形成了或尖锐对立，或互相补充的观点，譬如撤销论、虚化论、半自治论、强化论等。相信随着乡村社会组织载体的自我完善以及自治能力的提升，异于“乡政村治”的治理模式能够付诸现实，但是乡镇去留问题涉及国家宪政体制和农村社会发展稳定，鉴于当前阶段农村发展不平衡，以及国家与社会力量悬殊，尤其是尚未找到运行更好的替代机制等因素，目前对该问题的探讨更大程度上仅仅为学界提供了一种前瞻性的视角，乡镇建制仍有继续发挥制度作用的现实必要性[5]，当前的改革仍应在已有制度框架内进行。

2 “强镇扩权”背景下乡镇政府角色的再定位

乡镇政府作为基层区域治理的元单位，其治理成效关系到中国广大农村地区的社会稳定和发展。为探索行政管理创新和降低行政成本，2014年强镇扩权的一系列试点工作在各个省份相继展开，为了实现借“扩权”之手段达到“强镇”之目的，62个市、县和两个省（安徽、江苏）相继开展新型城镇化试点工作，进一步扩大中心镇经济社会管理权限。

在新时期，乡镇一级政府的地位和作用逐渐凸显，“强镇扩权”的改革尝试是对乡镇政府角色的重新定位。

首先，乡镇政府是基层矛盾的化解者。改革开放取得巨大成就的同时，中国社会也进入矛盾凸显期，处于承上启下的关键阶段。乡村社会中存在的矛盾琐碎而繁杂，在严峻的挑战面前，乡镇政府作为与广大乡村社会直接联系的一级政府，其化解矛盾的职能亟需强化。其次，乡镇政府是全面建设成小康社会的推动者。2020年是实现全面建成小康社会宏伟目标的时间点，但是城乡发展的不均衡以及城乡居民收入差距过大是实现该目标的最后“一公里”。乡镇政府作为区域发展的核心领导者，适当扩权以增强镇域经济实力和发展活力，增加农村居民收入水平是实现这一目标的关键。最后，乡镇政府是新型城镇化的主导者。“十二五”规划明确提出 “促进大中小城市与小城镇协调发展”和“有重点地发展小城镇”的目标，作为实现新型城镇化重要一环的小城镇建设离不开乡镇政府职能的发挥。新型城镇化需要产业、人才和资金三要素，但是地域及其它自然条件的差异，使得乡镇政府需要适度的权力空间因地制宜寻找产业支撑，制定科学合理的人才引进政策，以及协调的县乡财政关系。

3 “县-乡-村”关系中传统乡镇体制的弊端

3.1 县乡关系——过度依赖

作为行政层级最底端的乡镇政府与乡村社会互动最为频繁，在处理社会公共事务过程中最应该体现“服务型”政府角色，但事实不尽如人意。现实中，基层政府在财政、业务、人事方面对上级政府的依赖造成了其“对上负责”而非“对下服务”的执政心态。

从县乡财政关系来看，1983年以后乡镇政权和乡镇财政逐步建立，但是乡镇财政并没有按照“一级政府，一级财政”的原则被赋予独立的财政权，县乡间的财政制度一直是包干制、分享制和分税制的混合物，2003年开始普遍推行的“乡财县管”更是进一步减少了乡镇财政的自主决策空间，直至2005年农村税费改革取消了乡镇政府财政收入中的农业三税和自筹、统筹部分，乡镇财政更加衰弱，一些中西部欠发达地区乡镇甚至只能依靠转移支付维持运转。

从县乡业务关系来看，上世纪90年代以来多次开展地行政体制改革不但没能改变乡镇政府机构臃肿、人员沉冗的面相，却使得县乡间条块分割的管理权限向县级集中。通过简政放权，县级政府先后将一些不具有执法权的服务部门如文化站、农机站、兽医站、林业站、卫生院、教育站、中小学下放乡政府管理，而拥有执行权的财政、工商、公安、税务、法院、土地、城建、广播电线电视站、电管所、交通管理所和水利等部门却由上级业务部门控制，在2005年国家推行的乡镇综合体制改革中又将原属乡镇政府直接管辖的林业站、计划生育站、畜牧兽医站、农机站、教育站等事业单位上收县级政府，其行政执法职能由县级主管部门行使，现有乡镇政府只拥有农村土地承包管理、农民负担监督管理和农村集体资产财务管理这几项有名无实的行政执法权[6]。

从乡镇人事安排来看，虽然《地方组织法》规定乡镇长由乡镇人民代表大会产生，乡镇长的人选由乡镇人民代表大会主席团或人大代表十人以上联合提名，但现实中“政党提名[7]”非正式制度在发挥着决定作用，一般是经由县（市）委常委会议研究决定，由县（市）委组织部行文交乡镇党委，建议人大主席团通过。在具体选举过程中，乡镇长的正职一般是等额选举，即使是副职的差额也非常有限，除了上级指定的人选，其他候选人基本上都是陪选，民主选举并未得到真正贯彻，这种人事关联暗示了县乡间的“堡垒”格局。

3.2 乡镇自身——制度异化

中国广袤的农村大地被划分为一个个的乡镇，乡镇政府作为国家政权的最终代言人与农民进行直接面对面的交流，并开展各项管理和服务活动。在基层政权建设过程中，乡镇党委、人大和政府逐渐构成乡镇的基本权力架构，乡镇人大虽然作为地方国家权力机关有机构设置，但是通常由乡镇党委书记或副书记任人大主席的交叉任职的人事安排使得其多流于形式。其次，乡镇政府作为上级政府各项指标和任务的最终承担者，乡镇财权与事权分配失衡，尤其农村税费改革之后，乡镇政府“权小、责大、能弱”的尴尬地位更加突出。然而，官员仕途的晋升和政绩有着相互促进的辩证关系，乡镇领导在乡镇政府整体效能中的核心作用又决定了乡镇政府的“公司化”思维，乡镇政府在行为上类似于公司，以GDP为营业额，以财税收入为利润[8]。在此支配下，日常行政管理职能和上级的政策不再成为乡镇政府的关注点，上级的政策被变通执行或选择性执行，各种应当连续的行政管理和政策执行被置换为一阵一阵的“运动”[9]。

3.3 乡村关系——职能越位

“乡政村治”是对乡村关系的清晰界定，乡镇政府主持所辖范围内的行政性事务，村民自治组织进行权力范围内的自我管理，根据法律规定，二者之间的关系不再是行政隶属关系，而是一种“指导-协助”关系。但实践中，自村社格局解体并建立乡镇一级政权以来，国家权力一直对乡村进行着强有力的控制，突出表现为村内“两委”关系不畅和村级自治组织行政化严重。

在农村，党支部（党委）和村民自治组织（村委）是乡村公共空间的两个权力主体，二者构成了村庄内部公共事务管理的“二元权力结构”。农村党建工作是我国执政党的一项重要议题，出于政权和社会稳定的考虑有其必要性，但是村党委和村委间的职能不清以及村党委的越界将不利于“村治”的实现。乡镇党委与村党委是一种明确的上下级间的领导和被领导关系，乡镇党委和政府控制村民自治的一个重要途径就是通过村党支部的领导。由于农村权力结构和利益结构间的不匹配，乡镇政府更容易自上而下侵犯村级治权[10]，有学者通过调查也发现，在一般情况下乡政有干预村治之力，而村组织则缺乏制衡和监督乡政权力的途径和制度。

村民自治组织的“自治”性不足，当前村委会没有摆脱与乡镇政府的行政隶属关系，实际仍受乡镇政府的领导[11]，趋向于“准行政”组织的发展态势。《村民委员会组织法》规定的乡镇人民政府和村民委员会的关系都是从宏观层面进行的模糊界定，乡镇政府和村委会间并未从根本上理清。在实践中，乡镇政府为顺利完成行政性管理工作，多数并不愿意放弃对村委会的控制，尤其是对村干部选举权的控制，这导致部分村干部将乡镇政府看成自己的领导和负责对象，将协助乡镇政府开展工作视为“听上级指示”开展工作，忽视村民意愿，甚至相背离[12]。

4 “强镇扩权”背景下乡镇体制改革的思路

4.1 乡镇体制改革的价值目标——公平和效率

对政府来说，改革与问题共存，只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的政治形态①。改革开放以来“放权让利”的强大激励效应给地方政府的执政理念带来巨大冲击，地方政府普遍由“全能型”向“利益驱动型”转变，乡镇政府的“越位、错位和缺位”更造成了严重的乡村对立，公共行政的公平和效率出现失衡。根据党的文件②，乡镇作为最基层的一级政府组织，其职能定位的重心应放在公共服务和社会管理上，这也是建设服务型政府的内在要求。在市场经济日益完善和推行依法治国的今天，乡镇政府应及时调整行政理念，彻底抛弃旧的“治民”观念和“为民做主”的观念，确立为民服务和“人民做主”的理念[13]；实现从“利益驱动型”向“服务型”的转变，清晰界定自己的职能边界，均衡权力和责任，做到权力运用的制度化和法制化。唯有如此，才能从“公司化”思维的怪圈中走出，确立新的思维方式，承担起“公共信托人”的角色，通过强化公共服务和社会管理实现乡镇社会的繁荣和稳定。

4.2 改革的手段及方式——统一领导，分类改革

乡镇作为区域治理的元单位，因地理位置、文化背景、资源禀赋、市场发育等因素呈现出不同的面貌，在推进体制改革的过程中，应根据各地的实际情况，坚持“统一领导，分类改革”的原则进行，切不可搞“一刀切”式的整体推进，允许有先有后，先进带落后。目前开展的强镇扩权试点是全国遴选出来的带有特色的镇，但是互相比较又会发现各具特点，可将其分为农业镇、资源镇和工商业镇三大类，针对不同的类别在改革过程中就会有不同的改革侧重点，尽最大程度降低乡镇体制的管理成本。

4.3 改革的内容

4.3.1 机构改革

以往的机构改革呈现出“一统就死，一放就乱”的循环怪圈，一方面是因为权力和职能的纵向划分没有一个明确可操作的制度化方案，中央想收就收，想放就放，另一方面源于我国没有地方自治的传统[14]。随着中央简政放权的推进，地方政府尤其是乡镇政府将担负越来越多的公共服务和社会管理工作，部门间职能交叉、政出多门、协调不顺等问题使得计划经济体制下按行业和产品分门类设置专业管理部门的组织结构已经不再适合，地方分权的改革以及地方自治的发展态势要求乡镇政府必须秉持“大部制”的改革原则进行组织结构的重塑，这不仅体现为政府的“瘦身”，还包括部门职能的重新划分。乡镇政府面对的当地居民平均在5-10万人，传统的专业经济部门如“七站”承担的事务可交由经济实体承担，乡镇政府设置综合经济管理部门从事间接管理，职能相近和业务交叉的部门可合并设置“大部门”，比如咸安政改的“三办一所③”、百色市试点乡镇的“一办三中心④”，这样既能精简机构人员，又能防止责任的推诿和扯皮，有利于“服务型”政府的实现。

4.3.2 事权

在现有的“央地”关系运作逻辑下，地方政府面临的最大问题就是缺乏充分的法定事权[15]，具体到乡镇一级政府表现的更为充分，事权的界定不清导致乡镇政府最终承担了科层体制层层下达的各类指标和任务，乡镇政府一直忙于应付而无暇处理带有本地方特色并受到地方居民期待的公共事务。为此，随着经济社会管理权限下放到“强镇”，镇与县的事权分配必须通过明文法的形式予以明确规定，使得各层级的政府都能发挥出体制的作用。

在乡村关系上，乡镇政府应在理顺县、乡关系的基础上，依照法律规定行使自己的职权，属于乡村自治范畴的事项做到依法指导，创造社会管理和基层自治良性互动的格局。各地在改革过程中具体手段虽有差异，但必须遵循以下几条原则，其一，乡镇政府必须充分尊重村民自治机构的自治权，不得指派、撤销村委会成员[16]，其二，在大部制下全面转变政府职能，强化其在乡村社会中的社会管理和公共服务职能。

4.3.3 财权

乡镇政府财力不足导致日常管理工作的乏力，“乡财县管”的财政管理模式只着眼于“节流”而忽视“开源”，更加剧了乡镇政府事权和财权的分化程度，弱化了乡镇政府的治理能力[17]。而经济社会管理权限的下放意味着乡镇政府有更大的决策自主权，这种财权的上收和事权的下放之间的矛盾如果不解决，乡镇政府就难以完成向“服务型”目标的转变。激活乡镇财政的活力属于乡镇体制改革成败的关键一环，应主要从三方面作出努力：第一，清晰界定中央和地方以及地方各层级政府的事权，使得乡镇政府有依据拒绝履行上级政府下放的各种超职责范围的摊派任务，减少不必要的支出项；第二，调整县乡财政收入的结构分配，根据乡镇政府的具体事权确定相匹配的财权，加快全国公共财政体系的建立，丰富和完善转移支付制度；第三，乡镇政府处理的事务具有地域封闭性的特点，惠及对象是当地居民，在财政支出事项上要完善民主制度建设，以当地需求为财政决策导向。总之，乡镇政府作为一级组织体，作为未来小城市的乡镇在体制改革过程中要逐渐树立起“开源、节流、合理支出”的财政理念。

4.3.4 人事权

乡镇政府成员存在两种身份，首先是受“经济人”理性支配的公民，其次才是受“公共人”理性支配的公务员。乡镇公务员的职务升迁受到县委和县政府的绝对控制⑤，在人格化行政和集中的权威制度下，乡镇干部的的仕途道路夹杂着复杂的因素，既包括政绩、年龄、能力、教育水平等客观要素，更渗透着私人交情和利益联盟，个人经济理性占据优势。由此，在“县-乡”人事过程中，一个可以观察到的事实是，围绕着县乡党政领导人所建立起来的私人庇护关系和利益派别异常活跃[18]。

由于“党管干部”的人事原则和“行政首长负责制”的制度安排，上述现象在现有制度下很难解决，但是可以进行民主化的改进，部分乡镇公职可进行“公选”，尤其是涉及农村公共服务方面的职位，这样一方面扩大了当地居民、村庄农民的诉求表达渠道，另一方面也给乡镇“一元化”的权力结构进行某种程度的平衡。

注释：

①彼得斯G著.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：5。

②党的十六大以来，政府职能被明确为“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”。

③三办一所：党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡镇财政所。

④ 办三中心：党政综合办公室、社会服务中心、产业服务中心、政策法律服务中心。

⑤在现实中，县委的人事权含金量极高，乡镇的主要官员如乡镇党委书记、副书记、纪委书记、党委委员，乡镇长、副乡镇长，乡镇人大主席、乡镇人民武装部部长、工会主席，以及其他相当于正副乡（科）级的干部；乡镇政府在政府组织内部具有一定的人事任免权，如办公室正副主任、干事、助理，团委书记、副书记，妇联主席、副主席及相当职务；乡镇直属单位（垂直管理的除外）的所有领导班子成员由县委委托乡镇党委进行管理；乡镇其他人事任免权由乡镇党委决定。

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