仇学彤

摘 要： 十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。其中，坚持依法行政，建设法治政府，应该是核心任务。在各层级政府中，市县政府的具体行政行为直接面对广大民众，能否严格执法对依法治国战略的实施至关重要。

关键词：基层 政府 行政 探讨 依法

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）07-0326-01

一、依法行政的基本前提：完善执法体系

十一届三中全会以来，我国进行了多轮行政管理体制改革，但随着改革开放的深入，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，面对经济新常态，现行的行政管理体制仍难以适应市场经济发展的要求，政府的机构设置和权责配置，与国家治理体系和治理能力现代化的要求存在较大差距。在中央和省级政府取消下放一批行政审批项目的同时，县市政府也要相应取消一批行政审批项目，以建设职能科学、权责法定的有限政府为目标，对承接的和有法律依据拟保留的审批项目，要合理确定项目执行主体，明确项目许可范围与权限，规范项目许可程序，实现公开透明，消除权力设租寻租的空间，简化办事手续，提高办事效率。

二、依法行政的基本要求：树立法治思维

法治思维要求在具体行政行为中摈弃政治思维。政治思维是一种侧重于从政治立场、政治利益、政治视野、政治博弈、政治方式出发对世界的观察与思考。在我国，由于人们习惯的是政治解决，也相信政治解决是快速有效的解决方式，认为法律解决方式是费时费力的方式，也是靠不住的。

坚持依法行政，对执法者来说，不需要、也没有必要超越法律的规范、精神、原则去考虑“大局”。作为“大局”是制定法律的政治家们所应当考虑的，正是在这个意义上讲，“立法”是政治活动。而现实中的“大局”往往会成为权力者手中的魔棒，可以根据利益需要而任意变化和诠释，其结果必然是所有法律制裁均不会起到一般威胁作用，反而强化了对权势依附，导致法律和司法权威的进一步衰减。

法治思维要求决策公开透明，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”③在市县政府中，行政主官常常过度集权，同时因事实上的对上负责，讲求政治正确，趋向于快速决策、小范围决策，决策程序形式化、随意性问题突出，造成权力腐败，导致重大决策失误。

三、依法行政的基本障碍：人治行为习惯

1.决策中的人治行为习惯

现实生活中，一直存在的“上有政策、下有对策”现象，广为民众不满，主要针对市县政府一级，造成这种问题的根本原因在于，人治的思维和行为习惯。市县政府通常以发文件、作指示的方式实施行政管理，这其中人治特征非常突出，不少规定和要求违反法规和上级政策。中央不能对市县一级直接监督，民众也无法广泛有效地参与决策并实施监督。

2.执行中的人治行为习惯

由于历史的和现实制度的原因，行政行为表现出浓厚的人治色彩。人治的一个重要特征就是按照上级的指示办事，行政权的实际行使常常“唯长官意志”，上级通过开会、发文件布置工作，下级就遵照执行。在行政系统外部，以党代政比较突出，不时出现权力的权威超越法律的权威，个人指示取代法律、干涉法律，正所谓“这法那法，不如领导的看法”，因而时常出现组织的决定、个人的指令超越法律现象，个人的意见代替组织的决定。虽然现实中按领导个人的指示和讲话行事是常态，但在依法行政的背景下，需要考虑领导的要求是否基于法规，是否体现组织的意志，否则下级和下属在执行时，就会出现越权行为，甚至违法行为。有时候，领导个人作出决定或者以组织名义作出决定，由于决定超出权责范围、甚至可能有违法倾向，要求下级和下属执行，就导致无所适从。因畏惧权力的权威，下级和下属常常“敢怒而不敢言”，被迫为之。这种行政行为，不仅会导致行政乱作为，而且会增加下级和下属的工作负担和压力，本属职责范围内的工作难以有效完成，不能积极主动地适应和满足群众的要求，无法实现全心全意为人民服务。这种现象在不同地区和部门，都不同程度、较为普遍地存在。

四、依法行政的基本保障：强化执法监督

对市县政府而言，要实现依法行政必须解决两个基本问题。

1.进一步推进信息公开、透明执法

《决定》要求，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。市县政府应当以部门权力清单公示为契机，进一步扩大政务信息公开的范围，规范公开的程序，更加便于社会各方监督。宪法规定，人民当家做主的机关是各级人民代表大会，政府由人大选举产生，应接受人大监督。人大对政府部门违法、失职和滥用权力行为公开进行质询问责，是对之最好最有效的监督。对部门间职责不清、争议较大的重要事项，不能由领导个人说了算，不能进行“暗箱操作”。可由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调解决，避免争权诿责现象发生。

2.进一步扩大公民有效政治参与

法治的实施必须与民主制度的建设相适应。依法行政的有效实施，依靠行政体系内部的监督，无论是横向监督还是纵向监督，都不可能从根本上解决问题。十八届三中全会实现国家管理理念转向治理理念，推动多元主体参与治理，这需要政府与民众充分合作，因此，这就需要在行政执法过程中进一步推进民众参与，只有当社会不同群体的利益诉求得到充分有效的表达，他们的利益才能在执法过程中得到尊重和维护，权力得到制约、权利得到保障，才能落到实处。民众参与包括参与决策、参与管理和参与监督，民众参与管理、监督在内容上、形式上、程序上大有可为。以广泛多层制度化协商民主建设，推进民众深入有效政治参与。我们不能期望所有民众都能参与监督，但在此过程中，作为各阶层利益代表的人大代表、政协委员，通过积极参与基层民主协商，能够更好发挥议政监督作用。

参考文献

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].中国法学，2014，06：5-19.

[2]张卫平.法治思维与政治思维[J].浙江社会科学，2013，12：144-148+160.

[3]姜明安.论中国特色宪政[J].学术界，2014，02：5-18+305.