许 小 玲



生存压力与行动理性：民办社会工作机构策略行为研究*

许 小 玲

摘要：近年来，民办社会工作机构获得了迅速发展。民办社会工作机构在呈现总量上升的繁荣景象的同时，面临的是发展中的步履艰难，而生存压力是机构争资跑项、厉行节约和服务递送中投机化策略的动因。这些策略行为是机构在生存压力下的理性之举，有些虽不具有合法性和正当性，但短期内可以有效应对资源匮乏的现实，而长远看，也使机构呈现出性质变异和目标置换的倾向。要想使民办社会工作机构的发展实践不沦为“乌托邦”式的理想情境，还有许多工作要做。其中，制度化建设是根本。

关键词：民办社会工作机构；生存压力；行动理性；生存策略；资源

随着中国社会发展和福利转型、政府机构改革与职能转变、社会工作教育及专业化推进，中国社会工作机构特别是民办社会工作机构(以下简称民办社工机构)获得了迅速发展。截至2015年底，全国培育发展的民办社工机构已达3522家，其中广东超过780家，数量位居全国第一。①这些机构在各地呈现出“百花齐放、百家争鸣”的格局，对于起步阶段的中国社会工作行业来说是一件好事。按照“分类控制”的观点②，基于需方市场推动成立的民办社工机构可以提供社会发展所需的公共物品，还能吸纳就业，因此在解决和预防社会问题上被寄予厚望，成为适度普惠型社会福利新的提供载体。与此同时，政府购买服务实践的推进也让人们看到社会组织存在广阔的发展空间，福利提供中平等伙伴关系的形成指日可待。那么，现实真的如此乐观吗？诸多研究、报道及笔者亲身经历所呈现的场景是：民办社工机构总量不断上升的表面繁荣掩盖了其生存上的种种困境和发展中的步履艰难。在这种困难重重的环境中，很多民办社工机构仍然能够存活下来。它们凭借的是什么？放弃了抑或保留了什么？带着这些问题，本文在以定性研究方法收集资料③、以内容分析法分析资料的基础上，以动态资源理论为视角，紧紧围绕“做了什么”以及“怎么做”揭示民办社工机构的生存策略及其给机构发展带来的影响。对这些问题深入细致地研究不仅关系到民办社工机构在整个福利服务供给中的地位与作用，更关系到社会工作未来的良性发展。

一、生存压力：民办社工机构策略行为的动因

组织的行动能力与它的资源动员能力关系密切。在其他条件相对稳定的情况下，组织获得的资源数量多少决定了它行动能力的大小。④政府主导成立的或事业单位转制的官办社工机构诞生于政府母体或脱胎于政府，与政府有着千丝万缕的联系，因此发展中容易获得政府的支持，而纯粹意义的民办社工机构则遇到了许多无法回避的生存压力。

1.有机构而无服务

笔者调查发现，很多民办社工机构已经在民政部门登记注册，在社会工作人才建设试点推进和地方社会组织培育项目的支持下，部分机构在初期还得到了提供办公场地、减免水电费、房租等方面的优惠。从组织结构看，它们都是治理严谨、秉承社会工作专业理念的机构。这可以从悬于墙上的组织架构图、服务项目、机构宗旨等象征性的文本中得到证明。然而很多机构很少开展专业服务甚至从未开展过服务，导致民办社工机构多半成为“有机构而无服务”的空架子。WHX社会工作服务社就是其中之一。该社成立于2010年4月，是在当地民政局推动下由高校社工专业的老师兴办起来的。机构名义上有社工及督导9人，均是高校老师，可实际上能坚持工作的仅理事长一人，该专业的一名本科生和一名研究生临时帮助做一些工作。理事长自己道出了目前机构半死不活的境况：“就拿我来说吧，我的职业是老师，平时还要做机构里的事，毕竟精力有限，也想脱身出来，招一个专职的人，全身心投入进来。但是没项目没经费，谁愿意来呢。一开始系里很多老师还很热情，参与活动或者当督导，可你做这么多，学校一点都不承认的。你科研做不好、文章发不出来，评职称的时候还是一样，慢慢就没人愿意做了。”可见，政府支持成立的社工机构后续发展困难重重，机构人员的双重身份使之无法全身心投入到机构的运营中，一定程度上影响了机构的发展，而缺少经费成为阻碍机构开展服务的重要原因。

2.“挨饿”与“青黄不接”

与上述“有机构而无服务”的“空壳机构”相比，能够承接政府服务项目购买的机构显然要幸运得多，其生存状况也应该好很多，因为至少能够通过服务践行机构的宗旨，通过提供专业服务向政府证明其价值所在，有利于其后续获得更多支持。但是调研发现，很多民办社工机构都存在“挨饿”的生存窘态，温饱是它们期待的最好结果。MS社会工作服务社负责人在接受访谈时说：“我自己有工作，不从机构拿一分钱，那些督导也几乎不拿钱，最多是每月报销20元的通讯费，所有经费都投入到项目中，除了人工工资外，一个项目做完，经费也用得干干净净，有的项目做完还亏本。因为政府购买服务，在初期往往认为钱都是用来买服务的。但是项目需要有人去做，聘社工就要发工资。有时候一段时间没项目，聘用的专职社工的工资还是要发的。不能说没项目就不要这些人。”可见，购买服务项目中存在管理费比例偏低的情况，影响着机构项目运作和总体资金的使用。政府购买服务固然是好事，但是政府购买资金经常迟迟不到位，导致机构陷入“青黄不接”的窘境。这与政府的拨款程序有很大关系。通常购买合同正式审批后，政府先拨付部分项目经费，余下经费要等项目评估合格后分期拨付。即使是项目评估完成后，经费还要经历多个层级部门最后才能到达机构。在这样一个耗时极长的拨款过程中，许多项目很容易陷入“断粮”的困境。

3.社工的守候与离开

专业性是社工机构存在的价值和意义，也是其安身立命之根本，而人才的专业性则是服务专业性的前提保证。虽然人员的专业性并不能与专业能力和专业技术相等同，但从人力资源的角度考虑，员工素质和认同是考核非营利组织的重要指标之一。⑤从调查来看，很多机构的社工都经历了从热情高涨到热情消退、再到迷茫的心理历程，他们在坚守还是离开中徘徊。HM社工服务中心的一名社工在访谈中说：“我本科读的社工，当时被调剂还有抵触情绪，后来有了热情，工作后就想把学的东西都用出来。例如，我在开展活动的过程中发现了很多需求，就写项目计划书，如空巢老人、独居老人的项目，可是机构没有经费，外展支援项目审批很难，觉得自己做的都是无用功。现在社工的认知度还是很低的，工资也低，福利就更谈不上了，流失率很高，尤其是像我这样的男生做社工的更少。很多时候自己都迷茫，不知道要不要坚持下去。”可以看出，较低的工资待遇、较低的社会认同和不理想的发展环境使很多社工难以继续坚守。虽然从大环境来看，自2009年10月之后，一系列政策⑥的出台旨在鼓励相关职能部门通过购买方式引导民办社工机构参与福利供给，鼓励社工专业教师依托专业资源创办社工机构，但政策的极力倡导并没有使更多的社工专业人才流向社会组织，很多社会组织仍面临人才缺乏的困境。

综上所述，民办社工机构生存中的种种困境是机构生存压力的表象，造成这些困境的根本原因在于机构的资源匮乏。事实上，中国社工机构发展初期，鱼龙混杂，“公”与“私”差别明显。这种差别使民办社工机构比官办机构生存之路更加坎坷，正如很多民办机构负责人所说的那样：“出身不同的机构根本就不在同一条起跑线上。”毋庸置疑，政府购买服务是支持社工机构发展的重要举措，但是否购买服务、购买何种服务、购买多少服务等完全依赖于政府的态度。因此，资源之困成为阻碍民办社工机构生存发展的核心，也成为机构策略行为的动因。

二、开源节流：资源匮乏下民办社工机构的策略行为

在资源依赖理论看来，面对环境约束，作为行动主体的组织会主动采取战略对环境进行管理，减少环境的制约。民办社工机构亦是如此。应对资源之困，民办社工机构可以通过正式及非正式手段增加机构的资源总量。前者依托正式的规章制度和程序获得资源，如通过正常程序申请中央和地方各种项目；后者则是在正式的规章制度之外借助非正式渠道获得资源。笔者通过访谈发现，机构通过正式手段获得资源改变困境的实践并不理想。JR社工服务社理事长指出：“现在政府购买大多是委托而非招标，表面上程序很规范，实际上却不是那样。就是参与中央项目的申请也不完全是看机构服务的质量，还要靠和上面的关系，他们的推荐意见很重要。”通过正式手段解决机构资源之困的效果不理想，这为一些非正式手段提供了用武之地。民办社工机构解决资源之困的策略行为主要体现在开源节流上。关键的问题在于如何“开源”和“节流”。

1.争资跑项

在缺乏制度性资金供给的情况下，无论市场、社会和政府哪种渠道，只要能获得资金就是最重要和最现实的，“找钱”而非“服务”成为民办社工机构运作的主要内容之一。民办社工机构是在政府购买下迅速成长起来的，因此，设法从相关政府部门获得购买项目就成为“开源”中的重要策略。

第一，把私人关系当作资源加以使用。争资跑项中重点在于“争”与“跑”。从实践看，机构的资源总量很大程度上与机构负责人“争”与“跑”的能力有关。在政府购买尚未规范化和制度化的条件下，政府对社工机构购买服务很多时候带有偶然性，能否获得政府资金，更多依赖的是机构的运作能力以及机构负责人与政府官员的私人关系，并非完全在于服务质量。当问及机构项目获得的方式时，JR社工服务社理事长的解释是：“多是以委托形式进行的，在本地做学龄前服务的机构不多，达不到招投标要求的量，而且不熟的机构他们也不放心。”HM社工服务中心总干事的表述也类似，“开始没有统一，都是委托，去年(2013年)才有招标。其实招投标也不完全透明，通过之前的接触还是能打听到信息的”。可以看出，在机构发展不成熟的情况下，招投标制度只是一个摆设，真正的程序公平难以做到。很多机构负责人认为，就算通过招投标也很难达到择优筛选的效果。因为在实际操作中，作为购买方的政府和作为承接方的社工机构大都更关注彼此的熟悉与信任关系而将竞标视为“走过场”。政府所关心的是招投标过程的表面合法化以及竞标前购买方和承接方是否能够达成彼此的信任。换句话说，购买方对承接机构是否感到放心是政府关心的重点。因为这在一定程度上可以降低其日后合作的风险。对于机构负责人而言，他们不仅要关注政府购买中的“明”规则，更要关注“暗”规则。委托和招投标是以官僚制逻辑呈现出的标准化的“明”规则。“暗”规则是与制度化规定相悖的非正式规则。⑦让这些“暗”规则发挥作用成为许多民办社工机构负责人的看家本事。为了让购买方的政府了解信任社工机构，为其长远合作打下基础，机构通常的策略是迎合政府的需求，包括配合政府的需要搞活动，无偿为街道社区或者关键领导做一些工作，在服务过程中建立一种混合性的关系，等等。这种混合性关系的运作并不是一般的赤裸裸的利益交换，而是含有“情”和“义”的成分⑧，为民办社工机构获得资金和项目提供了更多的机遇。

第二，以万变应不变。地方政府在购买社工服务时往往规定了具体的购买项目，这些项目涉及不同的领域，而民办社工机构在成立时大都有明确而擅长的领域。为了能在政府购买中分得“一块蛋糕”，这些社工机构只能以自身的“万变”来应对政府的“不变”，即不断扩大、调整机构的服务人群和领域。HM社工服务中心总干事说：“你的服务领域未必就是政府认为重要的，为了拿到更多资源，只能跟着政府不断调整范围，这也是为了机构的生存。”“机构最起码要先拿到项目活下来，这比什么都重要，没项目还谈什么价值、使命，一点意义都没有。”机构的目标与使命是NGO的灵魂，也是NGO管理者决策过程中最重要的影响因素。⑨但是，在生存危机面前，民办社工机构只能选择拓展服务领域。这种拓展，一方面是机构在运作过程中发展的体现，另一方面也是机构在资源这一指挥棒引导下运行的真实反映。

2.厉行节约

如前文所述，民办社工机构面对紧张的资源，通过正式和非正式手段尽力“开源”。但是，“开源”的主动权并不完全掌握在机构手中，而且“开源”短期内也不能很快实现，因此，“节流”成为机构应对资源之困的另一重要举措。

第一，在行政管理上节约。民办社工机构的资金使用分为三部分：一是日常行政经费，二是人员工资，三是具体服务费用。在各地政府委托的项目中，各项经费所占比例不尽相同，并未形成统一规范的标准。在访谈的民办社工机构中，其日常管理费一般控制在10%以内，包括日常运行中的办公费、水电费等。当资源成为机构发展无法逾越的障碍时，设法节约办公经费也是现实中能想到的办法之一。如HR社工服务中心总干事所述，“社工平时出去办个事，都是坐公交或地铁，就是赶时间也很少打车，因为打车报不了。除去人员工资能用到办公的管理费少之甚少”。MS社工服务社社工的表述更为直接，“你看这有个空调吧，可是我们很少开，平时上班都不敢用，一般都用风扇，太费电了”。此外，节约还体现在办公用品方面，如很多机构认为上级部门给他们布置填写的表格太多，浪费纸张。

第二，在人员使用上节约。克雷默和格罗斯曼⑩的研究表明，为了在资金有限的情况下保证生存，NGO采取了雇佣能在一定程度上胜任工作的低酬兼职人员的策略来降低成本，如机构工作人员的兼职化。调查中，很多机构负责人或总干事身兼数职，他们在机构中既是总干事、负责人，又是行政工作人员，在机构外还有本职工作。高校老师成立的机构多半如此。此外，为了节省开支，很多机构都没有专职会计，多是志愿者临时帮忙。在调查的12家民办社工机构中设有专职会计的仅3家，占总数的1/4。对于为何没有专职财务这一问题，民办社工机构的理由较为一致，经费不足是其重要原因。HY社工服务社理事长说：“我们服务社财务倚靠Y区，由区财务室会计兼我们机构和区社工协会的会计，否则我们自己肯定是请不起，没经费，有经费也得先请社工。”SYC社工服务中心的副理事长给出这样的解释，“不可能单独请一个财务人员，给钱少了，人家不愿意干，给多了，机构又承担不了”。对于提供专业服务的机构而言，人力作为组织系统中的重要资源，它的素质有时甚至比财务状况更为重要。

3.服务递送中的投机化

除采取既合乎机构宗旨、又符合服务契约的合法策略外，机构在承接政府购买服务中还使用了一些可能违背机构宗旨或者服务契约的投机化策略。

三、行动理性：对民办社工机构策略行为的反思与未来展望

生存压力给民办社工机构的发展带来重重困难。作为开放系统中的行动主体，民办社工机构通过争资跑项来“开源”，通过厉行节约和服务递送投机化来“节流”。这些应对策略短期内缓解了民办社工机构的资源之困，但这些策略行为对其长远发展也将产生巨大的负面影响。

1.名实分离：机构理性选择的不利影响

不可否认，中国社工机构的发展空间在不断扩大，但这个空间到底有多大，最终还要看政府的思路与想法。在这种情形下，社工机构的自主性不得不受到影响，这是机构与政府非对等互动关系的必然结果。当社工机构的资源主要依赖政府时，政府在资源分配、选择组织和要求机构提供何种服务上就行使着绝对的权力，而社工机构如果必须提供政府资助的、完全由政府定义的服务，那么二者根本无法形成所谓的“合作关系”，社工机构充其量只是政府的“代理人”。社工机构的策略行为是经过深思熟虑做出的理性选择。

短期来看，机构的策略行为保证了它的生存，但从长远来看，这些策略的使用也使机构不知不觉中出现了性质变异和目标置换的倾向，是一种“头痛医头，脚痛医脚”的权宜之策。机构私人关系在招投标过程中的使用不利于机构间公平竞争氛围的形成，反而恶化了社会组织的生态环境。以万变应不变则建构出机构“无所不能”的形象，一定程度上也模糊了它的专业性。此外，节约固然是好事，可是人力资源上的过度节约有可能带来服务质量的下降。服务中的数字游戏虽然保证了契约的履行，但是牺牲了部分专业性，在政府政绩需要的强烈约束下，本应以服务对象利益为根本目标的机构不得不做出改变来迎合政府，尽量满足政府考核的需要而非服务对象的需要，机构开展的专业服务逐渐走向非专业化和表面化。这些负面影响最终导致机构形式上的名实相符与实质上的名实分离。

2.制度化建设：机构未来发展的动力所在

鉴于上述分析，展望民办社工机构的未来发展，必须正视其现状，不可操之过急地盲目追求发展速度。发达国家社工机构快速规模化发展一定程度上受惠于比较健全的法律制度、发达的公民社会和稳定的宪政体制。在中国，要想使民办社工机构的发展实践不沦为“乌托邦”式的理想情境，还有许多工作要做。其中，制度化建设是根本。

第一，培育扶持，增强社工机构服务能力。社工机构生存困境的破除首要是克服其先天能力的不足，练好“内功”。在机构服务能力增强的过程中，作为引导者的政府必须采取合理的扶持政策，为机构增强能力创造条件。一是在社工机构培育上，政府要实行量和质相结合的政绩评估标准，防止一边倒，不能“重数量而轻质量”。除了培育社工机构外，地方政府还应把更多精力和财力放在机构脱壳后的能力建设上。二是政府应转变观念，接受市场竞争优胜劣汰的规则。不能抱着自己培育出的机构能力不行又不让市场淘汰的观念，一味投入资金给予支持。在社工机构发展初期，需要足够的量，这样才能创造竞争的可能，而竞争是机构在市场经济生存中必须面对的事实。

第二，优化环境，统筹立法监督管理体系。社工机构生存困境的破除除了要克服先天能力不足外，还需要从顶层设计和制度层面优化社工机构生存和发展的外在环境，从税收、监督管理等方面进行相关体系建设。一是完善税收优惠政策，激励社会力量参与，形成社会资金的导入机制。作为税收政策制定者的政府，应加快税收调整政策，完善企业社会责任税收优惠制度，从而实现企业社会责任税收优惠制度规范与价值的统一、法律效果与社会效果的统一。还应完善社会服务组织的税收减免政策，重点是在减少“无资源的优惠政策”方面。所谓“无资源的优惠政策”是指设立了相关优惠政策，但政策制定部门不直接控制优惠性资源，没有实施优惠政策的能力。二是完善监督机制。要从根本上改变政府购买中的权力寻租，就必须真正实现政府职能转换。同时，地方直接管理部门要合理配备人力，形成社会参与、政府监督、媒体监督合力监管模式和良性退出机制。

第三，强化市场，规范完善政府购买行为。当前，社工机构的主要资金来源于政府购买，而完善的政府购买体系由买方的政府、卖方的社工机构和公平有序的竞争环境组成。前文所述的增强社工机构能力和营造良好的发展环境已涉及卖方和竞争环境，那么，还需要从作为买方的政府入手，加强市场建设。一是从买方看，应当制定合理的采购方式和程序，将竞争机制引入政府购买过程中，通过公平、公开和自由的竞争方式，选择最有效率的机构作为社会公共服务的提供商。购买内容、目标以及社会组织的准入资质等方面均应完全透明、公开。二是政府部门应加强自身能力建设。就政府购买服务的目的、理念等达成共识，着力培养其作为服务监督方的合同管理能力，促使政府成为一个精明的买家。三是政府在机构履行服务合同的过程中，应给予机构足够的信任，理解中国社工机构尚处于起步阶段的客观现实，不急功近利，不急于求成。

注释

责任编辑：海玉

Survival Pressure and Action Rationality: Research on the Strategic Behavior of the Private Social Work Institution

XuXiaoling

Abstract:Recent years, social work institutions in China have obtained rapid development. The study finds: private social work institutions show survival hardship under the surface of prosperity for rising quantity. The survival oppression is the reason of strategy behavior, including applying the special funds to obtain financial resources, reducing human capital to save resources and using speculative strategy in the service delivery. This strategic behavior of the institution is the result of the rational choice of the organization. Although some of these survival strategies are not legitimate, it can effectively deal with resources difficulties in the short term. In the long run, these strategies also make the institutions show characteristics variation and goal displacement. In order to make the development of the private social work institution not degenerate into the ideal situation, there are still lots of work to do. Above all, the institutional construction is the basis.

Key words:private social work institution; survival pressure; action rationality; survival strategy; resource

中图分类号：C916.2

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2016)03-0061-06

作者简介：许小玲，女，合肥工业大学马克思主义学院、社会与民生工程研究所副教授，社会学博士(合肥230009)。

*基金项目：教育部重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”(10JZD0033)的子课题“适度普惠型社会福利中社会工作机构发展与创新研究”(2012JYZS0015)；江苏高校哲学社会科学重点项目“江苏民生为本的社会建设与社会管理战略、体系与政策研究”(2010ZDAXM011)。

收稿日期：2015-10-22

【社会现象与社会问题研究】