陈超

摘 要：失地农民随着城市化的发展而出现，而现有的以货币安置为主要手段的征地安置方式却忽视了农民的就业问题。而显性失业因为容易被察觉到而得到关注，失地农民的隐性失业以“伪装”的形式事实存在着而不被察觉到。本文简要综述了西方隐性失业理论，结合描述了失地农民群体存在的隐性失业现象，分析了它的特点和消极影响以及造成失地农民隐性失业的原因，从政府责任、经济发展和人力资本理论的角度提出解决失地农民隐性失业的可行性建议。

关键词：失地农民；隐性失业；就业；社会保障

1936年英国经济学家琼·罗宾逊提出的隐性失业（Disguised Unemployment）的概念，隐性失业原指工人在经济危机期间为避免失业而被迫接受一些技能和经验得不到充分发挥的工作，劳动力处于不饱和使用状态，从而造成劳动力浪费。当然，隐性失业的内涵和适用范围也在不断拓展。西方经济学研究者对农村隐性失业根本原因的分析，最具代表性的是二元结构说。1954年，美国经济学家刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中，直接用“隐性失业”来描述发展中国家传统农业活动中那些边际生产率为零的过剩劳动力，探讨了二元结构下的农业产业工人失业问题。因为隐性失业同样意味着劳动力利用不足，是劳动力资源不可挽回的浪费，会给个人福利和社会福利带来消极影响。一个工作岗位本来只要一个人，实际上却有两个人甚至更多，即“僧多粥少”，因此又叫“不充分就业”或“就业不足”。本文所指的隐性失业，是相对于完全失业而言，指劳动力供给超过了在一定生产技术条件下生产资料或市场对劳动力的需求而产生的低效或负效就业现象。失地农民隐性失业的本质：普遍性，劳动力过剩，就业困难。

一、失地农民隐性失业的现状

失地农民，从字面上理解就是失去土地的农民。农民失去的原因有很多。本文的失地农民主要是指在城市化前景下，因工业发展和城市建设的需要而被政府征收土地的农民。改革开放之后，伴随着城市经济的发展，城市不断向农村扩张以满足城市各方面的发展，于是，我国失地农民相继出现。失地农民的出现是城市发展的直接结果，导致了失地农民生活方式和身份的改变。由于土地具有有生产资料的性质，“农民”具有职业的属性，因此失去土地的农民面临着失业的问题。而失业有显性失业和隐性失业之分，显性失业因为容易被识别而得到社会关注，隐性失业却得到不关注，因而隐性失业者的利益得不到保障。

（一）失地农民隐性失业普遍且数量庞大

城市建设的需要政府征用了农民部分或全部的土地，由于征地安置政策、社会保障政策的不完善以及失地农民自身素质偏低的原因，失地农民很难转移到非农部门就业，留在农村成为剩余劳动力。因为我国农村大多采取传统家庭联合经营方式从事农业生产，所以农村剩余劳动力一般不会直接脱离农业生产岗位，而是与家庭其他成员分担有限的工作，这部分农业从业人员的边际产量很低甚至为零，这部分农业劳动力的减少并不会导致农业产量的下降。这种现象就是失地农民隐性失业的典型表现。对于土地全部被征收而不得不选择在非农部门就业的失地农民也存在隐性失业的问题，虽然政府或开发商会安置部分农民进工厂或企业就业，就业的稳定性在很大程度上依赖于企业经营的状况和农民的适应能力，一旦企业经营不善就可能面临着失业。他们只能以兼职、打零工的方式获取收入。虽然失地农民隐性失业的数量没有权威统计，但从相关的统计中我们同样可以估计到情况的普遍性。如四川省劳动和社会保障厅的调查，在全省历年征地已得到就业安置的43万人中，到2003年底处于失业状态的人数为24.5万人，占征地时已得到就业安置人数的57.0%。[1]另外，典型调查资料显示，截止到2004年，北京市丰台区某乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19.0%；朝阳区某乡已就业的4693人中，从事绿化、卫生保洁、治安联防工作的有1819人，约占全部已就业人员的四成，远超过当地的实际需要。[2]由此可见，放大到全国范围隐性失业现象相当普遍且人数众多。另据《2014年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，农村居住人口为7.7亿，其中农业劳动力约有6亿，这就意味着，中国农村目前有2.7亿是滞留农村、束缚田间地头的低效劳动力，处于隐性失业状态。

（二）失地农民隐性失业的消极影响

从西方经济学理论上，隐性失业同样是就业不充分的一种形式，是社会福利不能最大化的一种现象。同时，隐性失业是一种没有效率的公平，因而也不是真正意义上的公平，不是市场竞争法则下的现代公平。失地农民群体存在着如此大规模的隐性失业现象，是一个群体利益被忽视、规则不公平的社会现象，是社会潜在的危机。由于征地安置政策不完善以及缺乏必要的社会保障制度，农民几乎承担了隐性失业的全部后果，城镇职工隐性失业的后果则是由职工、企业和国家分担的，这也是国有企业负担重、困难多、效益低的重要原因。[3]并且由于隐性失业是伪装的就业，不易引起社会的重视，隐性失业的农民的利益得不到保障。劳动力得不得充分发挥，一方面是对人力资源的浪费，另一方面成为社会的不稳定因素。不少失地农民分得补偿款后终日无所事事、游手好闲，又不懂得如何对补偿款进行管理和投资，最终染上了赌博、吸毒等不良嗜好。

二、失地农民隐性失业的成因

（一）征地安置

在计划经济时代，征地主体以政府和国有企业为主，我国1953年出台并修订的《国家建设征用土地办法》中明确规定了就业安置办法，征地单位必须负责被征地农民的就业问题，改革开放后随着市场经济的迅速发展，征地规模膨胀，征地主体多元，失地农民数量庞大，已经很难将农民安排进企业，即使有安排就业，工作条件和薪酬待遇也比较差，且一旦企业经营管理不善又不得不面临失业，劳动权益得不到保障。征地单位倾向于一次性给予农民征地补偿款的货币安置。“隐性失业”的实际上是安置就业和保障就业制度安排中政府责任缺位和开发商不负责任的产物。

（二）农民就业观念

农民在征地拆迁后往往能一次性得到一笔可观的征地补偿款，而在这些失地农民中，尤其是青年人不思进取现象比较突出，不愿意参加政府组织的免费就业培训，自主创业的动力和意识不足，总希望能够不劳而获，经常盼着村集体分红或者本村有新征地。长此以往，补偿款容易被坐吃山空。主动求职就业的愿望也比较被动，面对工作较为辛苦、工资水平不高的工作往往不屑一顾，高不成低不就。征地农民一般都生活在城市的郊区，大部分失地农民受城市高收入人群以及现代城市生活方式、消费观念影响比较大，择业观念以城市就业人群的就业岗位为标准，预期再就业收入普遍偏髙，对收入低而又较为艰苦的行业，相当部分失地农民宁愿选择闲赋在家，暂时待业。

（三）失地农民人力资本不足

我国近几年来才全面普及九年义务教育，且农民的教育水平普遍比较落后，失地农民总体受教育水平不高，长期从事农业劳动，就业技能单一，对于政府组织的职业技能培训，很多失地农民去上课通常只为了领取培训奖励金，都不大关也培训内容，人力资本严重不足，实现职业转换有很大的障碍。失地农民文化素质低下、就业技能缺乏，在失地后进行再就业往往往只能滞留于低级产业，但是他们对职业培训的认识不重视，难以获得很好的效果。

三、解决失地农民隐性失业的建议

失地农民隐性失业问题的解决，是系统而复杂的工程，必须调动政府、社会和个人的力量，统筹城乡经济发展，与时俱进地进行制度创新，采取针对性措施解决。

（一）积极发挥政府的主导作用

失地农民的生产和就业保障制度的缺失都是政府征地和责任缺失的结果，因此政府有义务帮助失地农民解决就业问题。政府是公共资源和公共权力的拥有者，因此需要在解决就业问题中发挥主导作用。在征地安置上，政府和开发商应充分考虑地区产业的发展和农民的需要，开创多种形式的安置模式，引导进入本地区的企业优先解决被征地农民的就业，预留一定比例土地给农民自主开发就业。此外，设立政府就业保障基金，主要依靠政府的财政资金转移支付筹集，用于失地农民就业培训费用补贴，以及失地农民创业扶持等方面的就业保障工作。

（二）促进第三产业发展，增加就业岗位

失地农民隐性失业问题的解决必须依靠经济的发展，必须调整产业结构，大力推动第三产业快速发展，从而促使就业岗位增加。以现代服务业为主第三产业覆盖范围广，形式多样，对于解决农村隐性失业具有重要的意义，第三产业一般来说劳动密集程度较高，对劳动者整体素质要求相对较低，投资成本低，更加适合在现阶段农村劳动力群体的特点，对于解决农村就业的意义更大。解决好中小企业的融资问题，经验表明，不管在经济景气还是衰退时期，中小企业都是新的就业机会的主要提供者。这类企业的发展，有利于其吸收劳动者就业功能的发挥。

（三）建立以市场为导向的职业培训体系

在人力资本理论中，职业培训是实现人力资本开发的重要方法，是提高失地农民知识水平和劳动技能最有效途径。在失地农民职业培训中，当前，失地农民职业培训多以政企、校企合作的订单式培训为主，应充分发挥职业技术学校和就业培训中心的公共资源优势，开展面向市场、面向企业的多种培训，采取远程教育、长期教育、短期培训、专题讲座等灵活多样的培训方式。同时，民间资本、行业协会等也应积极参与失地农民的职业培训，鼓励建立失地农民职业培训基地，从根本上满足失地农民多层次充实的需要，保障失地农民人力资本的持续提高。（作者单位：广州大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 王作安，中国城市近郊失地农民生存问题研究[M].经济科学出版社2007年版。

[2] 王晓君.略论我国失地农民就业及非农生产技能培训[J].职教论坛，2007，（11）：32-34

[3] 查瑞传、穆光宗，我国“隐性失业”现象透析[J]，前线，2000（12）：57-60

[4] 斯蒂格利茨，经济学（第二版）[M]，北京：中国人民大学出版社，2000.