申彩虹（保定市委党校，河北保定071000）



强化政府职能保障土地流转合法有序高效——保定市山区县农村土地流转状况的调查

申彩虹
（保定市委党校，河北保定071000）

摘要：我国工业化、城镇化、信息化和农业现代化进程的不断加快，为农村土地流转和农业适度规模经营创造了条件。保定市山区县农村土地流转的实践具有一定的代表性，反应出当前农村土地流转的特点及存在的问题。进一步强化政府职能，积极探索农村土地流转的有效形式，规范管理服务机制，加大宣传力度，落实配套保障，是保障农村土地流转合法有序高效的客观要求。

关键词：农村土地流转；合法；高效

随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化进程的不断加快，我国农业生产技术装备水平不断提高，农业规模化发展的趋势显见，农村土地经营权流转明显加快。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业以及农民脱贫致富并最终同全国人民一道实现全面小康的必由之路。保定市作为农业大市，农村土地制度改革也取得了重要突破。2014年保定市开展了土地承包经营权确权登记颁证试点，土地承包经营权流转141.9万亩，占耕地面积的13.5%。①马誉峰.保定市2015年政府工作报告[N].保定日报，2015-02-05（1）.全市已培育44个现代农业示范园区，培育发展了一大批专业大户、家庭农场、农民股份合作社。2015年保定市政府工作报告中明确指出，要“推进农村产权制度改革，稳步开展土地承包经营权确权登记，引导和规范土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营，培育壮大各类新型农业经营主体。”②同①.深化农村土地制度改革，推进土地流转方式创新，增强农村发展活力，已成为政府工作的重要组成部分。

保定市辖区内的阜平、涞水、涞源、曲阳、唐县、易县、顺平、满城区等八个山区县（区）位于太行山北部东麓，除满城区外，其他七个县都属于国家燕山太行山集中连片特困地区县。截至2014年底，西部山区县（区）人均生产总值比全市水平低42%，人均财政收入比全市水平低49.3%，全市138.1万贫困人口中的88.3%分布在这八个山区县（区）③同①.。这些地区自然条件差，土地资源稀缺，农业生产基础薄弱，产业化水平低，贫困原因复杂。山区县成为政府实施县域腾飞战略的薄弱之翼，也是扶贫攻坚的重要战场。为破解山区县发展的瓶颈，探索此类地区农村经济发展、农民脱贫致富实现小康的有效途径，本课题组赴多县实地考察，走访当地政府部门、龙头企业、承包大户和农户，深入田间地头，对山区县农村土地流转状况进行了较为深入的调研分析。

一、保定市山区县农村土地流转的现状

保定市西部八个山区县（区）总面积12 606平方公里，占全市面积的57%；总人口324万，占全市人口的28.8%；耕地面积304万亩，占全市耕地面积的30.6%，人均耕地不足一亩，且分布严重不均衡，如阜平县人均耕地只有0.04亩，远低于全市人均耕地水平。近几年来，山区县（区）积极探索推进土地流转，发展现代农业，促进规模经营，取得了一定成效。据不完全统计，目前山区八县（区）完成土地流转面积超过70万亩，基本统计见表1。

深入分析山区县（区）农村土地流转现状，主要有以下几个特点：

从流转土地用途看，经济作物种植面积大于粮食作物面积。各县流转的土地基本上都能按照流转合同的要求，将土地用于农业生产，未改变土地使用性质。各县（区）流转土地主要用于粮食种植、设施蔬菜、特色种植、林果业等，还有一部分用于发展畜禽养殖、水产养殖等。据统计，用于种植经济作物流转土地面积占到全部流转土地面积的六成以上。

从流转土地去向看，以流向专业合作社、种植大户、家庭农场、规模企业为主，此类流转土地面积占全部流转面积的半数以上。土地流转期限相对较长，除一些早期签订的流转合同期限较短外，近两年土地流转期限大多以第二轮土地承包期限为约，有的流转期限长达30年。土地集约程度的提高，为山区县发展设施农业注入了活力，实现了农村劳动力的有效转移，增加了农民土地租赁收入。

从流转土地价格看，呈现逐年上涨的趋势。据调查，当前各县（区）土地流转价格在500～1500 元/亩。流转土地计价方式有两种：一种是实物计价方式，即以当年或连续两年平均小麦或玉米市场价格为计价基础定价；另一种是现金计价方式，计价依据是在转出户土地经营净收入基础上，综合土地位置、土地级差等因素来确定。随着粮价的上涨，土地流转价格也呈现逐年上涨的趋势。

从流转方式看，土地流转以转包和出租为主。据调查，山区八县（区）70多万亩流转土地中，大部分以转包和出租形式流转，互换、转让形式很少。土地入股的方式主要出现在山地综合开发的土地流转中。

通过调查可以看到，农村土地流转对发展现代农业、提高农业生产效率、加快农村劳动力转移、提高农民收入、实现脱贫致富发挥了重要作用。一是促进了土地的规模化经营，提高了农业生产效率。通过流转，原来单家独户分散经营的土地实现了集中连片，用于发展规模经营，降低了生产和管理成本，提升了农业经济效益。二是充分发挥土地的资源效益，提高了土地利用率。据调查，2011年以来，山区县（区）土地利用率提高了近30%。三是促进了农村劳动力转移，增加了农民收入。农民除土地租金收入，还可以外出务工，收入有了显著增加。四是促进了农业产业结构调整。一批拥有现代农业经营理念、高科技种植技术的农业企业经营成效显著，种植大户、农民专业合作社的示范带动作用明显增强，农业产业结构调整步伐进一步加快，出现了一批“互联网+”的现代农业经营模式，推动了传统农业向生态高效农业的转变。

二、山区县农村土地流转中存在的问题

保定市西部山区各县抓住历史机遇，深入探索实践，积累了宝贵的经验，农村土地流转工作取得了明显成效。但也应看到，在农村土地流转实践中还面临着一些困难和不容忽视的问题。

一是土地流转程序、内容、行为等规范性有待提高。大多数农户之间的土地流转书面合同内容过于简单，不完整、不规范，合同缺乏对流转土地的用途、双方权利义务与责任等方面具体明确的规定，容易造成遗留问题或产生纠纷。统一规范、具有法律效力的书面合同少，合同订立环节缺乏科学管理，有的甚至没有书面合同，只是口头协议。

二是农村土地流转方式亟需完善。山区县（区）土地流转虽经历了一定时间的实践，形成了一些具体的流转方式，如出租、转包、互换、转让、土地入股等方式，但从总体来看，以出租、转包方式进行流转的超过流转总面积的七成，互换和转让的较少，以股份制方式转让的大多还在探索实践中，流转方式亟待进一步完善。

三是土地流转市场机制、监管机制尚不完善。主要表现在：土地流转市场尚未形成，缺乏中介服务；管理机构有待进一步健全完善。目前，土地流转主要依靠自发进行和政府推动，而且农村基层政府在机构规格、人员编制和工作经费等方面受多种因素制约，难以高效开展工作，土地流转管理处于真空状态，影响了土地流转的规模和效益。

表1　保定市山区县（区）土地流转面积统计单位：万亩

四是资金紧张，阻碍了土地大规模、高效率流转。山区县（区）大多都是贫困县，农业自身积累不足，财政、金融支持力度有限。加之金融部门贷款条件高、额度低、限期短，不能及时有效地解决流转大户资金困难的问题。目前，易县、涞水县正在积极探索对土地流转创新的奖补政策，其他各县（区）还没有针对土地流转的财政奖补政策。

三、强化政府职能，保障土地流转合法有序高效

为了更好地贯彻落实中央、省、市各级政府的相关政策，加快推进农村土地经营权流转，促进农业适度规模经营，必须强化政府特别是基层乡镇政府土地流转管理和服务的基本职能，加强制度建设，健全土地经营权流转市场机制，科学制定土地流转程序，规范管理，积极探索多种有效的土地流转形式，确保土地流转依法有序，加快现代农业发展。

（一）积极探索农村土地流转的有效形式

在进一步完善出租、转包、互换、转让等流转方式的同时，积极探索股份制方式。在调研中我们看到，阜平县以山地综合开发经营为契机，对农村土地以股份制形式进行流转做了有益尝试。阜平县采用“政府+龙头企业+合作社（村委会）+农户”四位一体模式，农户将土地承包经营权流转给村委会，村委会以土地入股，引进农业开发公司，实施合作开发。农业开发公司对荒山进行高标准整治，县委、县政府给予政策扶持，规划实施十万亩高效生态农业园区开发项目。第一批四个试点村已完成荒山土地流转34 000亩，完成荒山整治16 700亩，新增耕地8 000亩。山地综合开发，进一步盘活了山地资源，四个试点村实现人均新增耕地3亩左右，为农民带来人均2 000多元的土地出租收益。按照协议，农民与农业开发公司以5:5的比例进行利润分成，仅分红一项未来人均可增收1.2万元，再加上务工、林下种养经济、生态旅游等多方面收益，人均总收入可达2万元左右，可保证荒山开发覆盖区7万农民与全国同步实现小康。①阜平县委办.阜平县山地综合开发经营机制的探索与实践。由阜平山地综合开发实践来看，股份制方式能够调动农户参与土地流转的积极性，收益分配所采用的底金加分红的方式，既保证了农户在流转时获得土地转让收入，同时分红方式将农户和经营企业结为利益共同体，实现了利益共享。

（二）规范农村土地流转管理服务机制

健全管理机构，加强规范管理，建立市场化机制，促进农村土地流转。一是建立机构，保障办公条件。在乡镇设立农经机构、充实农经人员，保证必要的经费，使乡镇农村土地流转服务中心充分发挥职能，确保土地流转工作有专人负责。二是抓好农村土地流转交易信息平台建设，建立流转土地信息库。在村、镇设信息员，负责收集、上报土地流转信息，与政府相关部门共同构成土地流转信息服务体系，利用网络统一发布土地供求信息，逐步实现农村集体土地全县统一政策、统一调控、统一监管，规范土地有序流转。三是积极引导农民签订统一规范的流转合同。规范基层组织参与土地流转的行为，切实加强土地流转规范管理，维护农民的合法权益。四是要建立健全土地流入方经营能力资格审查和评估准入机制，完善土地流转合同中止和终止后土地修复退还机制，切实保障转出土地农户的土地权益；建立风险防范机制，增强流转主体抵御风险能力。

（三）加大土地流转宣传力度

土地流转是促进农业产业化发展、增加农民收入的关键举措，要把转变思想放在首位，提高农民对土地流转的认识，采取多种形式宣传党的十八届三中全会、五中全会和中央农村工作会议精神及中央、省、市土地流转政策，将土地流转工作与转变农业发展方式、实现农村全面小康目标相结合，让农民了解政策、消除疑虑，推进土地流转。通过学习宣传，统一思想认识，让群众了解土地流转的大势，配合、支持土地流转工作，推动农村土地依法、自愿、有偿流转，增强落实政策、执行法律的主动性和自觉性，从而推动土地流转的规范化。

（四）加强土地流转配套保障

一是稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作。农村土地承包经营权确权颁证工作，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础工作，现已在部分乡镇开展试点，要按照市、县（区）政府有关规定要求，切实加强领导，落实主体责任，科学制定方案，稳步推进确权登记颁证工作。二是健全社会保障体系，特别是完善农民流转土地后的社会保障等政策。三是加大财政对农业基础设施建设的投入，改善交通、水利、电力等农业生产条件，为农业规模化经营打牢基础，以利于土地流转。四是统一各县（区）制定优惠的土地流转奖补政策，逐步提高财政奖补额度，扩大奖补种类和范围，降低门槛，按照流转规模大小制定奖补标准，探索阶梯式奖补模式。金融部门要制定专项信贷政策，为土地流转企业提供更加便捷高效的信贷支持，加快土地流转进程。

总之，保定市山区县农村土地流转历经了自发流转阶段、产业化初步发展阶段，现在已进入政府扶持快速发展阶段。近几年来，为鼓励农村土地流转经营，保定市各级党委、政府出台了一系列政策，对加快土地流转提出了明确要求，鼓励扶持引导一大批优质企业、专业合作社和致富能手流转土地，向集约化、规模化、专业化经营模式发展，进一步提升了农村土地的综合效益，为农村经济结构调整和传统农业转型升级提供了新动力。2016年是“十三五”规划的开局之年，各级政府部门应进一步强化职责，着力做好宣传工作，指导各地深入推进农村土地有序流转，推动适度规模经营健康发展；建立农村承包地流入方资格审查、项目审核和风险保障金制度，健全土地流转市场运行规范；依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县、乡、村三级服务和管理网络；健全家庭农场管理服务制度，促进家庭农场健康发展；通过进一步明晰农村土地产权关系，加大力度盘活闲置土地资源，着力在产业扶贫、精准扶贫上下大功夫，为山区县脱贫致富、全面建成小康社会奠定坚实基础。

参考文献：

［1］马誉峰.保定市2015年政府工作报告［N］.保定日报，2015-02-05（1）.

［2］邹海燕.关于农村土地流转的现状与思考［J］.农民致富之友，2012（12）.

［3］雷显华.河南省农村土地流转的做法及成效［J］.湖北教育学院学报，2012（3）.

［4］刘波.对农村土地流转的几点思考［J］.中国经营报，2009（2）.

Strengthening the Functions of the Government and to Guarantee the Legitimate,Orderly and Efficient Land Circulation——Rural Land Circulation Condition Investigation in Baoding Mountainous Area

SHEN Cai-hong
(Baoding Municipal Party Committee Party School,Hebei Baoding 071000,China)

Abstract：China's industrialization,urbanization,modernization and agricultural information system becomes more and more perfect，it creates the conditions to rural land circulation and agriculture moderate scale management.The practice of the rural land circulation in Baoding mountainous area reflects the characteristics and existing problems of the current rural land circulation.It proves measures which strengthen the functions of the government to explore an effective form of rural land circulation,standardize the management service system,increase the propaganda and implement policy,which are the objective requirements to guarantee rural land circulation legitimate,orderly and efficient.

Key words:rural land circulation;legitimate;effective

中图分类号：F301

文献标志码：A

作者简介：申彩虹（1966-），女，河北清苑人，教授，研究方向为农业经济管理。

基金项目：2015年河北省党校系统社科课题。主持人：申彩虹；课题组成员：杨敏，田茹，段晓峰。

收稿日期：2015－11－12

文章编号：1673-2022（2016）01-0001-04