童正容，刘　江

(阳光学院人文社会科学系，福建 福州 350003)



新媒体环境下政府应对公共危机的策略

童正容，刘江

(阳光学院人文社会科学系，福建 福州 350003)

[摘 要]转型时期的中国,各种矛盾错综复杂,社会风险剧增,公民意识觉醒,政府与公民之间的信息鸿沟、政府网络舆情监督意识的薄弱、媒体的炒作等导致公共危机频发。以微博、微信等为代表的新媒体具有不同于大众媒体的传播特性,在公共危机爆发时,利用得当则能使危机顺利化解,反之则导致危机升级甚至难以控制。新媒体环境的复杂性给政府的危机应对带来极大挑战,政府应积极主动地适应新媒体环境,充分发挥新媒体的积极作用,转变危机管理理念,注重危机预警体系的建立,增强法律供给,完善沟通体系,提高危机应对能力。

[关键词]新媒体;公共危机;风险社会;危机管理

随着全面深化改革工作的推进，各种矛盾和社会失调现象激增，我国进入了乌尔里希·贝克所说的“风险社会”。贝克在其著作《风险社会》中指出：“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到一个我们前所未知的程度。”[1]社会风险的剧增，不可避免地引起公共危机事件频繁发生。所谓公共危机，“是来自社会运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机，或者说是这样一种紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产及环境造成危险和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对”[2]。21世纪以来，我国进入了风险高发期，公共危机频发。典型的如：2003年的“非典”事件、孙志刚事件，2007年的华南虎事件，2008年的“三鹿”奶粉事件，2009年的躲猫猫事件，2012年的什邡事件、启东事件，2014年的昆明火车站恐怖袭击事件、西安幼儿园喂食儿童处方药病毒灵事件，2015年漳州古雷“PX”项目爆炸事件等。在公民向政府“发难”的众多公共危机事件中，仔细观察不难发现新媒体的身影。通过新媒体，事件的影响范围在极短时间内急速扩大，受到全国乃至全世界的关注，给政府应对危机带来了巨大的压力和严峻的挑战。传统“捂盖子”的危机应对方式已经不再适合日趋变化的社会环境，政府创新危机管理方式刻不容缓。

一、 新媒体的界定及其传播特性

(一)概念界定

“新媒体”这一概念的提出可以追溯到1967年的美国，当时CBS(美国哥伦比亚广播电视网)技术研究所所长P·戈尔德马克在其商品开发计划中首次提出了“新媒体”这一概念。两年后，美国传播政策总统特别委员会主席E·罗斯托在向尼克松总统提交的报告书中，也多处使用了“新媒体”一词。从此，“新媒体”这一概念迅速流行于美国并拓展到全世界[3]。

目前，学术界对于“新媒体”概念内涵和外延的界定尚未形成定论。美国杂志《连线》认为，新媒体是指“所有人对所有人的传播”。曼诺维奇(2002)认为，新媒体将不再是任何一种特殊意义的媒体，而不过是一种与传统媒体形式不相关的一组数字信息，但这些信息可以根据需要以相应的媒体形式展示出来[4]。一般来说，只要跟计算机技术相关的媒体形态均属于新媒体。在我国，不同学者对于“新媒体”也有着不同的看法。熊澄宇(2003)认为，新媒体是“在计算机信息处理技术基础之上出现和影响的媒体形态，包括在线的网络媒体和离线的其他数字媒体形式”，且“新媒体是一个不断变化的概念”，他同时还提出“新媒体既是一种超越了电视媒体的广度，又超过了印刷媒体的深度的媒体，而且由于其高度的互动性、个人性和感知方式的多样性，它具备了从前任何媒体都不具备的力度”[5]。蒋宏和徐剑(2006)则从内涵和外延两个方面对新媒体进行了界定，他们认为：“就内涵而言，新媒体是指20世纪后期在世界科学技术发生巨大进步的背景下，在社会信息传播领域出现的建立在数字技术基础上的能使传播信息大大扩展、传播速度大大加快、传播方式大大丰富的，与传统媒体迥然相异的新型媒体；就外延而言，新媒体包括了光纤电缆通信网、有线电视网、图文电视、电子计算机通信网、大型电脑数据库通信系统、卫星直播电视系统、互联网、手机短信、多媒体信息的互动平台、多媒体技术广播网等。”[6]该定义对新媒体的所有类型进行了概括，但是随着科学技术的发展，新媒体的类型还会不断扩大。

对于新媒体的概念至今还没有统一的定论，这主要是由新媒体的“新”所决定的。“新”是一个相对的范畴，在不同的时代拥有不同的内涵。综上所述，本文认为，新媒体是建立在数字信息及时传递基础上，以微博、微信、博客等平台为表现形式，实现所有人对所有人传播的一种不同于传统媒体的媒体形式，且信息传播过程中具备主体草根化、信息发布方式多样化、传播过程具备互动性、传播过程难以控制的特点。

(二)新媒体的传播特性

1.舆论传播主体草根化。媒体具有草根化的趋势，具体表现在两个方面。一方面，新媒体传播主体的数量飞速增长。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%，其中，手机网民规模达5.57亿，较2013年底增加5672万人，网民中使用手机上网人群占比由2013年的81.0%提升至85.8%[7]。另一方面，在新媒体中，公众作为传统的信息被动接受者的角色发生了改变。人们不再是信息的被动接受者，通过新媒体，任何人都可以成为信息的发布者、传播者、诠释者乃至篡改者。同时，新媒体时代信息的发布不再需要严密的逻辑、优美的文字、高超的技术，每个人都可以拥有自己的微博、微信、博客和网站，每个人都可以是记者。信息发布的“零门槛”极大提高了人们对信息传播的积极性，新媒体已成为公众表达意见、传播信息的重要手段，人们利用电脑、手机参与事件的评论并表达个人观点，渐渐成为一种日常生活习惯。

2.信息发布方式多样化。新媒体时代，信息发布方式也发生了转变。传统的纸质传播媒体主要通过图像和文字来传播信息；广播通过声音来传播信息；电视则通过动态图像和声音来传播信息。以网络和手机为代表的新媒体，信息的发布、传播过程不再局限于声音、图像这类单一的媒介，可以依托自身的优势，将文字、声音、视频等多种形式传播媒介进行整合，混合发布。新媒体不仅融合了所有传统媒体的功能，在此基础上还增加了其它新功能，如评论、转发、点赞及保存等。多样化的信息发布方式极大地丰富了新媒体的内容，也使新媒体具有更强的吸引力。

3.信息传播的即时性。在传统信息传播模式中，由于受多方面条件的限制，信息从发生到发布都需要经过特定的流程，包括采集、选取、制作、编辑直至最后的审核发布等，即使号称“现场直播”的节目报道也需要经过大致相似的流程，时间或长或短，这就导致传统的信息发布具有滞后性的特点。新媒体时代，信息发布不受上级主管的限制，不需要专业的编辑，即写即发，信息发布时间可以无限趋近于零。同时，公众也可以即时获取信息，尤其是手机媒体的方便携带性使公众可以随时随地获取最新信息。

4.传播过程的互动性。同传统媒体相比，新媒体传播最大的优势就是其拥有互动交流的功能。传统媒体互动性弱，媒体及政府在信息传播中处于绝对的领导地位，掌控舆论的话语权。新媒体的出现使得信息的传播者和接受者之间的界限变得模糊，公众成了“话语权”的掌控者。公众可以跟踪热点话题，通过QQ群聊天，论坛发帖回帖，发微博、微信、博客并对其进行评论、转发、点赞、关注等方式进行互动交流，公众能够最大限度地参与到信息的传播过程中去，并影响信息传播的路径和结果。

5.舆论传播结果的难控性。新媒体时代，大众可以随时随地进行信息的共享和交流，信息传播具备即时性和共享性，但这也会导致新媒体传播难以被控制。首先，我国庞大的网民基数必然带来海量信息，从而导致新媒体信息传播量庞大繁杂；其次，新媒体传播速度快，类似“病毒”的传播方式可以使信息在极短的时间里快速传播，在最短时间里获得大量关注，产生巨大影响；最后，新媒体传播信息可能失真。在新媒体传播过程中，受信息传播者自身素质及水平等的限制，且不同的人即使对同一事件也有不同的看法，在信息的传播过程中，有意或无意地对信息进行篡改，造成真实的信息和篡改的信息相互混杂，扰乱信息接受者的判断。新媒体在舆论传播过程中真假难辨的现象，可能误导大众的政策判断，给政府的公共危机管理带来严重的困扰。

新媒体具备的优势特征使其在社会领域中占据着越来越重要的地位，但新媒体的发展也对政府的危机应对能力提出了更高要求。有效地应对危机是新媒体的责任之一，也是政府加强自身建设的有效手段。

二、 新媒体环境下我国公共危机频发的原因

正如乌尔里希·贝克所形容的那样，转轨时期的中国正处在一个危机四伏的“风险社会”，由于“社会成员能够以不同的方式占有和分配资源、财富，不同利益主体在追求自身利益的经济选择过程中，必然出现利益的差异，出现阶层的分化”[8]，各种潜在的矛盾纷纷浮出水面，相互碰撞、互相摩擦，给社会带来了诸多风险和挑战，各种危机频繁发生。改革开放三十年多年来，我国经济建设取得了令人瞩目的成就，但与此同时，现行的体制滞后于高速发展的经济，带来了不少社会问题，如贫富差距过大、社会保障缺失、城乡差别加剧、贪污腐败丛生、就业困难、房价过高、就医困难、环境污染严重等。这些社会问题无时无刻不影响着我们的日常生活，成为公共危机爆发的导火线，而新媒体的介入往往使危机难以控制。

(一)政府与公民存在信息鸿沟，民意表达渠道不畅

现阶段，政府和公民间的信息鸿沟是我国公共危机频发的原因之一。政府作为传统的“强势”群体，垄断着包括信息在内的大多数公共资源。政府既是公共服务这场“球赛”的“参赛者”，同时也是“裁判”。作为既得利益者，政府在制定公共政策、做出重大决定时难免向“己方”倾斜，而身为“弱势群体”的公民往往在不知不觉间受到损害，公民无法获知某些公共政策及决定的真实信息。政府部门常常以“国家机密”或者其他冠冕堂皇的理由为名，行信息垄断之实。政府和公民信息的不对称，造成双方博弈中作为信息“掌控者”的政府往往利用其自身的优势地位进行信息垄断，而处于弱势方的大众由于信息的缺乏处于被动地位。典型的如漳州古雷的PX项目，项目从厦门搬迁落户到古雷，当时政府及媒体自始至终避谈PX二字，而是代之以“古雷重大石化项目”之称，对于PX是否有毒以及是否会造成环境污染等问题尽量避谈，直至爆炸发生，民众对于PX项目始终没有获得可观、真实、准确的信息认知。

政府和人民群众的沟通也存在问题。政府和民众的沟通往往是单向沟通，即政府向民众发布信息，而民众表达诉求的渠道有限且效果不尽如人意，表达的意愿往往不被政府所重视或者干脆忽视，真正意义上的双向沟通少之又少。因此，当民众的正当利益受到损害、通过合法渠道申诉却得不到回复时，为了发泄自身的不满，公民只能通过其他“非法”的方式维护自身的权益，公共危机往往也因此产生。

(二)公民意识觉醒，打破了沉默的螺旋

德国著名政治学家伊丽莎白·诺艾尔-诺依曼(1974)提出的“沉默的螺旋理论”表明，社会少数派越不敢表达自己的观点，就越不受社会关注，形成一种螺旋形下降的现象，理论同时假设人有一种与生俱来的对被孤立的恐惧，而且知道什么观点可以导致被主流群体孤立[9]。在传统媒体中，话语权掌握在媒体手中，大众只是被动的信息接受者，无法发出自己的声音，因此，人们在判断什么是公众观点时，经常通过媒体来判断，这就造成一旦其观点与主流媒体不同，由于舆论的话语权被主流媒体所掌控，只有符合主流媒体观点才得到传播，大众因缺乏发出声音的渠道，公民往往会产生被孤立的错觉，最终对不同的观点保持沉默。

进入21世纪，随着经济的快速发展，民众物质生活水平有了显著的提高，中产阶级力量不断壮大，参政议政的热情也不断高涨，公民意识开始觉醒，然而由于客观条件的限制，目前还无法做到也不能做到如古代雅典城邦那样的“民主”，此时，人们依然只能“沉默”。互联网的发展、新媒体的出现则在一定程度上打破了这种“沉默”。民众在公共危机中不再“沉默”，公民权利意识、身份意识、责任意识等不断加强，越来越多的公民走向前台，通过新媒体发出自己的声音，表达自己的看法，阐明自己的立场。孤立的错觉被纠正，沉默的螺旋被打破。

(三)政府网络舆情监督意识薄弱

目前，我国网络舆情监督处在一个比较薄弱的阶段，没有明确的互联网舆论监督立法。立法的缺失给政府对微博和微信等为代表的新媒体的管理带来不少困难。当然，网络的匿名性、及时性，信息量庞大、种类繁多，也给政府的监管带来困难。另一方面，政府网络舆情监督意识还比较薄弱，没有意识到网络舆情监测的重要性，总是在危机发展到不可收拾的地步时才开始处理，而不是从源头上预防公共危机的发生。不完善的舆情监督机制使得政府无法在庞大的信息海洋中及时发现有价值的消息，给政府的决策提供依据。

(四)媒体炒作，激化公共危机主体双方的矛盾

不可否认，目前网络上有一些媒体和个人通过互联网炒作、绑架民意来获取利益。不少媒体为了吸引眼球、获取关注度，仅提供大量片面化、零碎化甚至是虚假的信息，歪曲事实的真相，误导网民的认知。如2014年12月的“医生手术时合影”事件，由于媒体未在调查清楚事实真相之前进行片面报道和误导，将原本紧张的医患关系再次推入舆论漩涡。很多公共危机正是由于媒体和个人的炒作，使得小问题演变成大问题，给政府危机处理带来巨大的压力，激化了民众和政府的矛盾，损害了政府形象，降低了政府公信力，也使事件向不可预测的方向发展。

三、新媒体环境下政府应对公共危机的策略

(一)树立危机防范意识，建立危机预警体系

“凡事预则立，不预则废”，树立危机防范意识，建立危机预警体系，有利于推动公共危机的圆满解决。新媒体时代，由于信息的即时性及病毒式传播等特点，导致公共危机在极短的时间内急速扩散，易造成巨大的危害。但这并不意味着政府是无能为力的，政府也可充分利用新媒体建立危机预警体系。

建立舆情监测网络。舆情监测网络的建立是一项耗时长、奏效慢但却极具价值的工作。新媒体由于传播迅速、覆盖面广，影响力大，应成为政府舆论监测的重点。政府相关部门可以通过智能软件等各种技术对关键词进行锁定，收集、分析、研判网络舆论，及时跟踪发现隐藏的舆情，寻找根源，发现工作盲点、弱点和难点，找准公共危机的爆发点，及时制定出应对措施。

制定公共危机预案。公共危机预案是政府对公共危机可能发生的各种情况做出预测的前提下，为应对公共危机做出的各种准备。在公共危机爆发时，政府可以根据预案及时对人力、物力和财力进行调配。

利用新媒体加强对公共危机预防的宣传教育。利用新媒体本身具有覆盖面广、影响力大的特点，对公民进行公共危机预防宣传教育的效果将大大加强。通过宣传教育，公民可在公共危机爆发的第一时间做出理性的正确选择，极大降低公共危机所带来的危害。

(二)转变危机管理理念，重塑政府形象

纵观近年发生的公共危机，不难发现凡是危机涉及到政府部门，民众常常站在政府对立面，通过发帖、灌水、加精、置顶、转发等方式对政府进行一边倒的批判。究其原因，主要是部分政府官员在危机爆发之初缺乏足够的重视，采取回避、遮掩的态度，这种态度和处理方式往往引起民众的极大不满，远大于危机本身。同时也反映了地方政府对新媒体缺乏正确的认知，对解决问题的方式缺乏科学的研究。因此，政府尤其是各级地方政府必须转变观念，要充分认识新媒体作为综合性战略平台的地位和作用，以战略眼光和发展的视野重新审视和定位新媒体，树立以疏导为主的危机管理理念，有效利用新媒体各种平台，在危机发生时，为公众舆论指明正确的方向，把握舆论引导的主动权，改善与民众的关系，重塑政府形象。

(三)增强法律供给，完善新媒体运行的法律体系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“要加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”[10]这就要求我们必须用法治的思维实现依法办网、依法上网、依法管网，推动网络空间法治化。

迄今为止，我国先后制定了一系列法律法规作为依法治网的依据，如《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网电子公告服务管理规定》《计算机信息系统国际联网保密管理规定》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》以及2015年4月公布的《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》等法律法规，对于治理网络谣言、网络诈骗、信息泄露、淫秽信息等乱象起到了积极作用，在一定程度上促进了互联网空间的健康发展。

另一方面，现行法律法规也存在着诸多问题。首先，从覆盖范围来说，目前的法律法规所涉及的范围主要是在互联网领域，对以手机为依托的新媒体规定较少。2014年8月7日，网信办发布《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》，又称“微信十条”，被认为是在新媒体领域立法的一大突破。其次，新媒体规范的层级较低，权威性较低和认同感不足。目前我国关于新媒体的法律文件大多还停留在地方法规和部门规章层面，缺乏一套相对完整的、权威的、高层次的新媒体法律文件。最后，现行法律法规中有不少内容相互交叉，法律衔接方面也存在断层、立法碎片化现象，这为政府对新媒体进行监管带来了不小的困难。因此，梳理现有新媒体的法律法规，制定一套相对完整的、权威的、高层次的新媒体基本法刻不容缓。

(四)建立健全沟通体系

完善沟通渠道建设对协调各种利益关系、化解各种矛盾、拓宽利益表达渠道具有重要的作用。目前，我国已建立了一套相对比较完善的正式沟通渠道，如人民代表大会制度、信访举报制度、听证会制度、政协制度等。正式沟通渠道因其自身依附于组织建立，随着组织规模的不断发展、社会环境的急速变化，且由于各种规章制度的限制，已不能满足民众利益表达的需要。现存的非正式沟通渠道虽然在一定程度上可以弥补正式沟通渠道的不足，但往往缺乏有效监督，容易引起利益勾结，影响政府的正常运作。完善沟通体系建设要从以下三个方面着手：

第一，疏通原有的沟通体系，即消除原有沟通体系中的阻碍，保证信息沟通及时顺畅。首先，要加强信息的收集力度。目前，信息收集的覆盖面较窄，许多民众受制于各种因素不敢向政府表达诉求。政府及官员应改变工作作风，深入群众，服务群众，主动询问关心民众诉求，从中获取事实真相。其次，要疏通传播渠道。目前我国组织结构层级较多，职能部门存在相互交叉推诿现象。信息在传递过程中，难免发生丢失。因此，必须削减信息传递层次，明确政府部门权责划分，确保信息传递的真实性和有效性。最后，必须及时进行信息反馈，规定明确的信息反馈时间，让公民知晓其诉求被政府了解、关注、解决的进度。

第二，政府可通过新媒体建立起新的沟通体系。由于具备即时性、虚拟性、交互性等优势，新媒体可以实现政府和民众零距离沟通，拉近决策者和民众的心理距离，增进民众对政府的信任，这是传统的正式沟通渠道无法比拟的。西欧国家要求政府官员每日浏览微博一小时，目前我国建立的市长、省长信箱、政务微博以及政府微信公众号等都是很好的沟通尝试。政府对新媒体的重视和运用，体现了政府以人为本的管理理念，也是时代发展的趋势。

第三，及时提供权威消息，满足公众的知情权。“首因效应”普遍存在于人们的认知实践中，因此，政府在公共危机爆发的第一时间提供最具准确性及权威性的信息，满足公众的知情权，取得社会舆论的主导权，对为后续危机的圆满解决赢得先机和时间具有举足轻重的作用。如果刻意遮掩甚至隐瞒信息，将失去信息发布的主动权、丧失信源权威，之后要引导社会舆论就难上加难。政府可以利用新媒体的优势，在第一时间把信息真实地传递给公众，发挥舆论传播的“首因效应”，积极有效地实施舆论引导，防止猜测性和歪曲性报道的传播，不给谣言和流言滋生的空间。

(五)关注意见“领袖”，进行正确引导

一般来说，意见领袖有三种类型：事件的见证者、信息的广播者以及意见的发表者，对三类不同的意见领袖应采取不同的应对方法。对于事件见证者，应要求其在信息的发布过程中，在保证信息真实性的同时确保自身立场的中立；信息的广播者作为“广播源”，应要求其在信息的传播过程中不随意篡改信息，确保信息的如实传播；意见的发表者往往都具有较强的专业背景和较高的社会影响力，是引导舆论风向的关键人物，这就要求他们具有较强的社会责任心和正义感。政府应关注并注重发挥“意见领袖”的作用，增强舆论引导的权威性和影响力，抢占舆论阵地的制高点。

可以说，新媒体对于政府公共危机管理而言是一把双刃剑。利用好新媒体，可以促进政府与公众的有效沟通，提高政府的舆论引导力及权威性，顺利化解危机；反之，如果不正确认识及利用新媒体，大量的负面报道会迅速破坏民众对政府的信任感，致使危机越演越烈，后果难以预料。因此，各级政府及官员要善用新媒体，提高危机应对能力。

参考文献：

[1]乌尔里希·贝克.风险社会[M].南京:译林出版社，2004.

[2]斯亚平.公共危机管理体系研究[M].北京:知识产权出版社，2007.

[3]徐晓日，李天恩.新媒体对中国公众参与的影响研究[J].电子政务.2014，(08):19-26.

[4]陈刚.新媒体与广告[M].北京:中国轻工业出版社，2002.[5]熊澄宇，廖奕文.新媒体——伊拉克战争中的达摩克利斯之剑[J].中国记者，2003,(5)：56-57.

[6]蒋宏，徐剑.新媒体导论[M].上海:上海交通大学出版社，2006.

[7]中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].( 2015-02-03) [2016-03-02].http://news.mydrivers.com/1/381/381898.htm.

[8]陈维达.中国模式:利益结构调整与宏观经济调控[J].当代财经，2011，(07):5-13.

[9]Elisabeth Noelle-Neumann.The spiral of silence a theory of public opinion.[J].Journal of Communication，1974，(24):43-51.

[10]新华网.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].(2014-10-28) [2016-03-02].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.

(责任编辑：杨成平)

The Strategies of Government’s Response to Public Crisis under the New Media Environment

TONG Zheng-rong,LIU Jiang

(Department of Humanities and Social Sciences,Yango College,Fuzhou 350003,China)

Key words:new media;public crisis;risk society;crisis management

Abstract:During the period of transformation,China is facing all kinds of complicated contradictions.Public crises occur frequently due to the increasing social risk,the awakening of civic consciousness,the information gap between government and citizens,government lacking supervision on network public opinion,and media hype.As the representative of the new media,micro-blog and wechat have different propagation feature from the mass media.When public crisis strikes,we could resolve it successfully if we properly utilize them.Otherwise,the crisis will deteriorate and become out of control.The complexity of the new media environment brings great challenges to government’s response to the crisis,so government should adapt itself to the new media environment,give full play to the role of new media,change the concept of crisis management,focus on the establishment of crisis early warning system,enhance legal support,improve communication system,and improve crisis response capabilities.

* 收稿日期：2016-03-28

* 基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“基于公众关切的政府回应能力提升研究”(13YJC630091)。

作者简介：童正容(1980-)，女，四川宜宾人，讲师，硕士。研究方向：公共政策与社会心理。

[中图分类号]D630.8

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4940(2016)03-0020-08