张美春 王寅生/江苏省东台市委农村工作办公室

规范土地流转 推进农村发展
——东台市梁垛镇殷乐村规范土地流转管理调查

张美春 王寅生/江苏省东台市委农村工作办公室

东台市梁垛镇殷乐村现有8个村民小组，1151个农户，3531人，耕地面积5500亩，其中承包耕地4660亩。自2012年以来，不断推进土地流转，发展规模经营。截至2015年底，先后培植种田大户11户，流转土地6批，共流转土地2375.46亩，占承包耕地54.8%，加上集体渗溢土地180.54亩，租赁土地面积达到2556亩，全部用于发展新型农业经营项目，农民可支配收入年均增加3成以上，集体经营收入累计增加31万元。东台市梁垛镇殷乐村规范土地流转管理的做法，是十分有益的探索。

一、土地流转操作程序

1.流转方案民主确定。每年年初，首先由村两委会一班人在充分考虑本村新型农业经营项目发展定位的客观可能性，抗御市场风险的能力和农民对土地依赖程度的基础上，研究形成本年度土地流转的初步方案再提交村民代表会议通过。

2.村民事先授权委托。村民事先授权委托是尊重农民意愿的充分体现。每年年初或适当的时候，通过会议、广播、家访等多种形式向承包户宣传通过土地流转将会解决部分农户缺力耕种或者无力耕种的问题，将会增加农民的可支配总收入，将会提高农民的物质文化生活质量，从而让农民理解支持，自愿流转。

3.租赁合同须经鉴证。租赁合同须经鉴证是村级组织强化土地经营管理工作的内在要求。殷乐村四年多来与土地规模经营者所签订的11份土地租赁合同，都主动送交镇农经部门严格审查，加盖“东台市梁垛镇农村经营管理服务中心（后更名为农村经营管理站）”公章和鉴证人印章。从合同的洽谈、签订，到合同的履行，都得到了镇农经部门的监督与支持，也使殷乐村的土地经营管理工作提前步入规范化。

4.成果公示总结提高。殷乐村始终重视土地流转工作成效的总结利用，每年都将土地租赁合同的履行情况及时公示在村务公开栏内，同时召开一两次村民代表会议，请代表们畅所欲言，总结当年土地租赁合同履行过程中的经验教训，研究制定下一年度完善土地租赁合同，规范土地租赁行为的方法及措施。

二、土地流转管理措施

1.严格审查承租人资格。土地租赁规模经营的项目承租人必须具备以下资格条件：一是具有初中以上文化程度；二是曾多年从事农业生产经营；三是具有一门或几门专业技能；四是有相当的经济实力支撑；五是具有较高的诚信度。

2.合理确定土地租赁的基本要素和保障事项。从优化要素配置，化解风险角度考虑，殷乐村重点规范了以下五个方面：

合同期限。在鼓励规模经营者放心投入，努力提高土地集约化经营程度，同时也考虑在镇村土地利用总体规划分步实施的前提下，确定土地租赁期限大部为5～10年。

经营规模。规模经营是今后农业生产经营的大趋势，但规模效益与规模风险往往是并存的。近年来，他们在控制大户经营规模上坚持做到小心谨慎，掌握在100—300亩之间，既基本满足了经营大户的需要，又能有效防范规模风险。

租金支付方式。刚开始，由于没有经验，在洽谈租金支付方式上迁就于经营大户，确定合同一订几年，租金半年一交，后来他们觉得应改为一年一交，这样遇有较大自然灾害大户招架困难时，可以有半年的缓冲时间，工作才不至于被动，于是经与经营大户协商，部分租赁合同已补充协议改成了年初一次性交足全年。

租金标准递增。为了切实维护出地农户的利益，殷乐村经与经营大户磋商，在土地租赁合同中载明了“每年每亩租金1000元，一定五年不变，如市场行情发生变化，每五年后视市场物价变化（主要以平均粮价考虑）予以调整土地租金。”的条款。部分租赁合同通过追加补充协议的形式也同样达到了租金标准递增的效果。

租赁土地保证金。约束经营大户做到四条：一是按约定经营项目实施；二是不破坏土地；三是不得中途退出；四是按约定时间原状交回耕地。每亩收取租赁土地保证金100～300元。

3.强化资金管理。经营大户所交纳的土地租金和租赁保证金，及时如数送交东台农行梁垛分理处专户储存，同时接受镇农经站监督管理。发给出地农户的土地租金坚持做到及时足额，公开透明，张榜公布，农户确认、领款、签章。确认属于集体渗溢土地收入的部分按规定及时从结算账户足额转入村集体收入账户，接受群众监督。

三、土地流转存在问题

1.土地租赁期限存在过长的现象。

部分租赁合同签定到2028年，既不便于新时期农村土地资源的高效利用，也不便于农村土地利用总体规划的分段实施。

2.土地租金标准存在过死的现象。租金标准一定几年，让承租者放心投入，安心经营，前投后赚，具有经营积极性，这本无可非议。但每几年进行一次调整，能更好保护出地农户和承租方两个积极性，有效地保障农村的发展与稳定，确有必要。

3.土地租金交付方式存在按季交纳的现象。这种交纳方式有三个不利：一是潜在短期经营行为；二是存有便于单方中止合同隐患；三是出租方失去了遇有特殊情况处理的回旋时间。

4.土地租赁保证金存在未收取和收取标准偏低的现象。刚开始的两年内有一个种大棚西瓜的老板，交了一年租金，长了一年西瓜后跑了，由于没有收取保证金，拿他没办法。保证金标准偏低吃不住老板，最好以每亩200-500元的标准为宜。如标准偏高，经营老板不乐意，可以在合同上载明“按商定标准给予利息补偿”的附加条款。

四、完善土地流转的对策建议

1.强化土地流转项目科学决策。确定项目主要把握四条：一是项目的合法性。坚持做到红线不碰，违规不搞。二是项目的可行性。包括土地利用总体规划、新农村建设要求、客观条件、农民土地流转愿望等。三是项目的稳定性。主要看项目实施的周期及连续性、经营老板的经营理念及人品、经营老板的实际投入及相对比例、经营老板的经济实力等。四是项目的可辐射性。要求项目的落户不仅要给出地农户带来直接的经济实惠，还要能够吸引农户进项目实施单位打工和影响带动周边农户效仿经营，从而提高农民的开拓经营水平。

2.建立土地流转三套台账。一是项目引进意向信息台账。通过媒体获取、信息查询、能人介绍、多方接触等途径，收集有价值的新型农业项目信息，充实库存，适时利用。二是土地流转近期意向信息台账。对本村组农户的主要劳力就业现状及未来趋势进行预测，或者走访农户帮助谋划，形成农户通过另谋它业减少对土地依赖的意向，并列出自愿流出土地的空间位置、面积大小及时间表。三是土地流转项目运行台账。重点掌握项目运行的进度、质量、遇到的问题及处理方法与效果等情况，促进土地流转健康运行。

3.合理运用土地流转租金杠杆。

土地租金是连接出地农户与规模经营大户的利益纽带，作为土地家庭承包发包方的村经济合作社（或者村民委员会），应当很好地运用土地租金这个杠杆，着重从两个方面入手：一是租金标准的确定。包括初期租金标准的确定和租金标准调整机制的建立，其中租金调整机制的建立是土地流转管理工作的重点，也是农村基层干部的责任。二是租金的收取与分配。租金收取强调的是及时、足额；租金分配强调的是首先必须保证对出地农户的兑现，这是出地农户授权流转对村级组织的信任与希望，同时也是村级组织作为土地承包与流转管理方所应承担的责任。

4.落实土地流转跟踪服务。宣传引导：向规模经营大户及时宣传国家的相关法律政策，促使他们的经营行为不偏离正确的轨道。提供信息：关心大户的经营，热心提供新品种、新模式、深加工、高效低耗等方面的信息，促使他们赢得更多的经营效益，为大户考虑上浮租金标准打下基础。矛盾化解：大户的经营活动处在与出地农户及周边农户接触的环境里，不可能不出现这样那样的矛盾，村组干部应注意观察，第一时间到现场帮助化解矛盾，努力给大户营造宽松的经营环境。政策扶持：及时向规模经营大户提供各级财政扶持政策，帮助他们做好申报工作，争取各级立项批准。同时做好财政奖补项目实施的跟踪服务和检查监督，确保项目顺利通过验收，更好地促进大户的发展。项目储备：一是按照可持续发展的理念，按照新农村建设蓝图构想，通过网络媒体、拜访专家、朋友能人介绍等途径，及时获取并建立有价值的新项目信息库；二是注重现有好项目的续延。凡是能体现新型农业发展特色、能给农民带来更多实惠、能为新农村建设增光添彩的项目都不应轻易放弃。□