张玉庆 张亚平/江苏省农业委员会

江苏农民合作社规范化建设新观察

张玉庆 张亚平/江苏省农业委员会

江苏省农民合作社规范化建设推进会7月底在启东召开

近年来，江苏省贯彻落实中央与省委、省政府关于引导和推进农民合作社规范发展的要求有力有序，合作社规范化建设起步良好，并已初见成效。但合作社发展仍然存在基数大、总数多、辅导人员不足、质量参差不齐等问题，规范化建设任务依然艰巨。

一、江苏农民合作社规范化建设新进展

江苏省坚持把推动农民合作社发展作为构建新型农业经营体系、发展现代农业的重要举措，积极实施农民合作社规范化建设工程，推动农民合作社转型升级、提质增效。截至2016年6月，全省农民合作社总数7.26万家，入社农户比例76.4%。总计创建国家示范社539家、省级示范社1207家，其中国家示范社数量位居全国第一。江苏省农民合作社规范发展取得了积极的成效，概括来讲，体现在五个方面：

制度健全。列入全省优先扶持名录的合作社和各级示范社普遍建立了“三会”制度与成员个人账户。有的合作社还建立了生产操作规程、档案管理台账、财务管理制度等，通过建章立制规范组织行为。高邮市阳光特种水产专业合作社根据发展实际，经全体成员讨论同意，连续8年对章程进行了修改，并及时到工商部门变更登记。

运行规范。全省列入政府优先扶持名录的规范化农民合作社10943家，每年召开成员（代表）大会的形式讨论决定合作社重大事项。获得财政支持项目的合作社与领办主体普遍做到了财务、管理、经营、项目“四个”分开。超过5000家农民合作社使用了财务管理软件，实现财务管理电算化、社务管理信息化。

机制灵活。一部分农民合作社突破“生产在家、服务在社”的传统合作模式，采取分段承包、规模经营的方式，在统与分的层面寻求最佳结合点。有的合作社成员采取生产资料入股，通过让渡部分或全部经营权，建立“保底收益+浮动分红”的利益联结机制。有的合作社一次性让利成员，除提取公积金、公益金用于合作社运行和发展外，盈余返还成员，让农户安安心心地把产品交给合作社加工销售。

效益明显。全省4500多家合作社获得注册商标，7300多家合作社通过农产品质量认证，近6000家合作社创办了加工实体，农民合作社经营效益明显提升。宜兴市坤兴养猪专业合作社成立就确立了品牌兴社战略，通过品牌宣传包装提升产品附加值，合作社生产的“坤兴”牌商品猪销售价格比一般农户养殖的生猪高出0.6元/公斤，帮助农民增收60元/头。

分配合理。农民合作社与成员建立共同利益联结机制，在生产、加工、销售等各个环节对成员进行让利，或者采取二次分配的方式，将更多的可分配盈余返还给成员。对为成员提供技术、信息、购销等服务，经成员大会决定，可以支付一定的报酬，兼顾管理者与一般农户，农产品生产与资本投入等多个方面的利益。据不完全统计，2015年全省可分配盈余达到123.9亿元。

二、江苏农民合作社规范化建设新举措

在推进农民合作社规范发展过程中，江苏省创造性地开展了一系列工作，重点打造了“五个体系”：

建立推动规范发展的政策保障体系。江苏省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于推进农民专业合作社规范发展的意见》，省农委出台了《关于推进农民合作社规范发展的实施意见》，13个大市以及大部分县市区也都相继出台了规范发展的政策文件。省财政、省农委安排专项资金1.8亿元扶持农民合作社示范社加强服务成员能力建设。设立新型农业经营主体融资风险补偿基金，与农行江苏分行、邮储银行江苏分行等5家银行合作，为包括农民合作社在内的新型农业经营主体担保贷款，基金总额达到1.85亿元，累计发放贷款超过17亿元。扬州市江都区、广陵区出台了设施农用地和农业生产附属设施用地具体的操作细则，重点解决规范示范效应较好的合作社用地问题。

建立推动规范发展的示范引导体系。

开展“五好”农民专业合作社示范社建设行动，建立省市县三级联创机制，省里每年培育500家省级示范社，市县培育一批市县级示范社，示范带动全省农民合作社规范运行。省农委、省老促会联合编印了《江苏农民专业合作社案例评析》，为全省推进农民合作社规范化建设提供参考。盐城市开展百家农民合作社提升行动，强化拓展合作社市场开拓、科技植入、品牌引领、一二三产融合发展等功能。兴化市182名农经人员分产业挂钩培育一个县级示范社，金坛区对评上国家、省、市、县级示范社分别给予10、8、5、3万元奖励。

建立推动规范发展的人才支撑体系。

实施优秀农民合作社理事长、辅导员“双育工程”，利用职业农民培训资源，积极打造农民合作社辅导员、理事长两支人才队伍。每年举办农民合作社重点乡镇辅导员培训班，组织60名合作社理事长、辅导员赴台培训，支持市县开展多种类型的业务培训，累计培训合作社各类人才10万人次，着力打造农民合作社人才高地。兴化市开展持证专业证书农业劳动力培训，推荐1292名合作社理事长及业务骨干免费参加中专学历教育，计划三年达到每社3人以上拥有中专以上学历。

建立推动规范发展的动态监测体系。

省农委每年定期发布列入政府优先扶持名录，作为申报财政项目、享受政策扶持的基本前提，引导农民合作社按照规范化建设标准，逐项争创达标，发挥名录对规范化建设的导向作用。建立示范社动态监测机制，省里每2年开展一次示范社监测“回头看”活动，对示范社进行再评价，优胜劣汰、有退有进。2014年，省农委对首批859家省级“五好”农民专业合作社示范社进行了筛选，重新确认712家产权明晰、运行规范、实力较强、效益较好的示范社，并在《新华日报》上进行了公示。开展农民合作社年度报告公示工作，省农委将每年的4月份定为农民专业合作社年度报告公示服务月，提出按照“依法监管、规范有序、应报尽报”的原则，做好农民专业合作社年度报告公示工作，2015年江苏省年度报告率71.3%。连云港市委农工办、工商局联合向每个合作社发放一封公开信，明确年度报告公示工作的意义、要求、方法、步骤和不参加公示的后果，做到合作社个个清楚、理事长人人明白。

建立推动规范发展的制度创新体系。

积极推动农民合作社创新发展，以创新的思路、创新的举措解决制约合作社规范发展的问题。大力发展“苏合”农产品销售合作联社，引导合作社抱团到城市开设直营店，开展农产品直供直销，拓宽农产品销售渠道，解决农产品销售难的问题。目前，全省“苏合”联社发展到78家，基本实现县域全覆盖，开设直销门店257个，年销售农产品总额超过30亿元。与苏宁易购合作，开设了苏宁易购·江苏农民合作社优质产品旗舰店，搭建全省农民合作社线上线下整体营销平台，首批入驻旗舰店的农民合作社达到42家，上线销售产品超过70个。评选出2015年度全省“十家农民合作社十个畅销产品品牌”、“十家电商农民合作社十个网络畅销产品品牌”，编印“双十”品牌宣传画册，并在新华日报开展了专版宣传。探索开展农民合作社综合社试点，支持村集体经济组织领办农民合作社，开展科技、技术、金融、信息、保险等综合服务，拓展农民合作社服务功能，江苏省综合社试点单位达到35家。常熟市探索开展农民合作社党建工作，建立农民合作社党组织129个，发挥党员成员带动合作社规范发展的先锋模范作用；兴化市组建了种植业、林牧业、渔业3个行业党总支，指导助推合作社规范发展。

三、江苏农民合作社规范化建设新特点

纵观江苏省农民合作社规范化建设推进工作，在继承中追求创新，在创新中彰显特色，突出表现出“四性”显著特点：

突出工作的导向性。坚持把推进农民合作社规范发展作为“重中之重”工作来抓，建立工作考核导向机制，将规范化建设任务由虚变实、落到实处。省委、省政府提出列入名录的农民合作社成员建账率100%，示范社财务管理软件使用率100%的“双百”目标。高邮市、洪泽县将推进农民合作社规范化建设，培育农民合作社示范社列入乡镇考核指标，年初有部署，年终有检查，年终有考核。

突出工作的针对性。重点抓好“成员账户”与“民主管理”两个关键环节，避免乱拳出击，通过两个支撑点撬动农民合作社规范发展。严格执行农民专业合作社财务会计制度，推广使用财务管理软件，建立个人成员账户，依法开展盈余返还。启东市寅阳等镇建立农民专业合作社代理服务部，为合作社提供财务核算等专业代理服务。金坛市成立了农民专业合作社服务中心，由全市部分退休农经人员采取“自愿加入、微偿服务”的方式，辅导帮助合作社建账理财。完善民主制度，推动民主理事和民主监督，徐州市宏发农产品专业合作社聘请本村退休老干部、老党员、老教师“三老”人员监督合作社运行，确保合作社管理的民主性。

突出工作的操作性。制定详细的规范化建设工作操作规程，将规范化建设进行具体量化，可见可感可操作。高淳区制定了有登记、有场所、有财务、有制度、有民主、有服务、有品牌、有效益、有声誉、有档案“十有”标准。苏州市根据农民合作社规范发展实际，分别制定了农产品产销专业合作社、劳务合作社、土地股份合作社和农机专业合作社共四个类别的《苏州市合作社规范化建设标准》。徐州市提出了“一对外、两公开、四上墙、八建档”的规范化建设“土标准”。

突出工作的现代性。优化农民合作社规范化建设工作氛围和工作方式，采取现代化的设施设备，提高规范化管理工作效率。江苏建立了覆盖全省市县辅导员的工作QQ群、理事长交流群，利用互联网平台讨论规范化工作，开展规范化网上调研，听取规范化工作建议，部署规范化推进措施。有的市县还建立了农民合作社微信公众号，宣传普及合作理念、法律法规，以及规范化建设工作要求。高邮市阳光特种水产专业合作社针对成员常年跑市场，经常不在家的情况，通过微信、QQ等平台，召开成员大会，进行民主决策，实现了“信息多跑路、成员少跑腿、民主得保证”。

四、江苏农民合作社规范化建设新问题

当前，江苏省农民合作社规范化建设正在有序推进，但受特定历史时期发展方式的制约以及探索新兴事物曲折定律的影响，农民合作社规范发展也还存在不少问题，出现了“五个倾向”：“挂牌社”、“空壳社”，产权归属不明晰，内部管理不民主、财务管理不规范，生产经营“合而不作”，利益分配企业化。合作社不规范的原因，既有合作社自身的因素，也有合作社之外的因素。

就合作社内部而言，既有理事长、普通成员意识的主观原因，亦有发展实力弱等阶段性特征的客观原因。就合作社外部而言，既有行政推动的因素，也有市场竞争的“功利主义”成分，但归根到底还是利益导向的问题。

从合作社发展的阶段性看，江苏省农业仍然属于小规模生产，农户生产经营规模较小，经济实力不强，在“小农”基础上组建的农民合作社，不同程度存在缺带头人、缺资金、缺技术、缺市场等问题，没有实力聘请专业会计，依法开展独立核算；没有精力为成员提供农产品精深加工、产品市场开拓等服务；核心成员文化水平普遍不高，也没有能力和意识按照法律法规要求依法办社管社。

从合作社的参与主体看，成员异质性较强，作为领办人或核心成员，在生产经营规模、人力资本、销售渠道及资金实力方面优势明显，往往决定着合作社的生存与兴旺，他们在普通成员不愿出资的情况下，还要承受着资本投入的市场风险，一味地强调民主、平等、利益共享，让渡自己的利益，既不可取也不可行。也有的带头人为了自身利益，从一开始就没有考虑按照合作社原则去规范运行。普通农户由于生产规模小、合作成本高，合作收益有限，合作积极性不高，大都存在“搭便车”的心理，参与合作社只是为了享受服务，很少参与合作社管理，有利则合、无利则散，具有明显的“利益驱使”特征。

从合作社的内部运行机制看，约束激励机制不健全。在产权机制方面，公共积累的产权不清而成为公共资源，新加入农户对已有的公共资源拥有同样的使用权，影响了现有成员的投资积极性。简单的入退社自由原则，造成大量共有产权模糊。在决策机制方面，全体成员共同决策，效率低而成本高，委托代理行为同样难监督，普通农户与核心成员地位的不对等，加剧了民主性的丧失，合作社虽然成立了“三会”组织，制定了各种规章制度，建立了利益分配机制，但执行起来很不规范。在剩余索取权分配方面，僵化的惠顾返还原则对资本报酬的排斥强化了合作社的资金约束。

从合作社的外部环境看，前几年的合作社发展热潮，催生了大批的农民合作社，有的地方政府为了政绩需要，出现了下任务、压指标的现象，大量农户在不情愿、不知情的情况下“被入社”。政府指导力量跟不上，大部分县市负责合作社指导工作的只有1—2人，乡镇多为兼职人员，难以为辖区内合作社提供有效服务。工商登记形式审查，无法甄别“真”、“假”合作社，无法将合作社与其他经营主体分离，在缺乏市场退出机制的情况下，合作社“只生不死”，造成基数大、数量多。合作社生存空间受到挤压，表现出更多的“逐利性”，与合作社的发展初衷不一致。

从合作社法律政策角度看，政府政策偏好诱导，催生大量翻牌、挂牌、空壳社，披着合作社外衣争取好处，其必然不会与农户形成利益共同体。税务登记没有“农民专业合作社”类型，纳税系统没有专门的合作社报表格式，合作社不得不做企业、合作社两套账。政府对合作社有条件的扶持，造成合作社为了享受国家扶持，编制虚假报表和信息，甚至不规范的合作社反而承担财政扶持项目，影响了合作社规范化建设的积极性，出现了“逆淘汰”现象。法律对合作社规范化建设都是原则性的规定，缺乏必要的强制手段和处罚措施，过低的入社门槛，给借合作社名义谋取私利的情况提供了方便。

五、江苏农民合作社规范化建设新思路

从2016年开始，江苏省启动实施全省农民合作社规范化建设整体推进县行动，重点对合作社设立登记、组织运行、财务管理、经营服务、档案管理等方面加以规范。计划通过3-5年的努力，合作社规范发展长效机制普遍建立，示范社培育创建制度普遍健全，全省合作社年度报告公示率稳定在70%以上，列入政府优先扶持的名录合作社、县级以上示范社数量均稳定在1万家以上，农户入社比重达到80%，合作社规范化建设整体水平明显提升，合作社服务成员效果明显增强，合作社综合实力明显增强。整体推进县行动以县域为单位，分期、分批、分类实施，循序渐进推进。南京市高淳区等16个县（市、区）为2016年首批整体推进县，计划至2018年实现整体推进县全覆盖。整体推进县以名录社为率先规范建设对象，逐年逐个乡镇分批推进，计划至2020年实现合作社全覆盖。重点措施主要有“五化”：

分类辅导精准化。逐乡逐村组织开展农民合作社专项摸底调查，按照当年新成立社、异常经营名录社、年度报告公示社、政府优先扶持名录社、县级以上示范社的分类，建立乡镇为基础、县级为核心的农民合作社综合管理信息系统，实行分级、分类辅导。对新成立社，要开展领办人任前培训辅导，宣讲法规政策，指导章程制定。对异常经营名录社，禁止列入政府优先扶持名录、参与示范社评定等，严格限制享受各项优惠政策；连续两年经营异常的，劝其注销。对进行年度报告公示而未列入政府优先扶持名录或未评定为示范社的合作社，应指导完善规章制度，规范组织运行，提升运行质量。对规模较小且有意愿的同类型合作社，鼓励实施兼并重组，发挥强社带小社效应。对政府优先扶持名录社，应指导优化内部运行机制，密切利益联结关系，不断拓展服务功能。对示范社，应指导树立现代经营理念，打造自主品牌，不断提档升级。

专业服务代理化。因地因社建立农民合作社代理服务机制，大力推广专业委托代理和合作社合作代理服务。委托服务以会计代理为核心，为委托合作社提供财务核算、会计电算化、成员资产量化、帮助拟定盈余分配方案等服务，有条件的可以扩大项目编报、档案管理、业务培训、产品销售等服务内容。鼓励乡镇（或县域）成立农民合作社专业代理服务机构，聘请会计等各类专业资格人员，开展专业代理服务。支持具有实力的合作社，尤其是“苏合”销售合作联社，拓展服务功能，为成员合作社及其他合作社提供联合合作代理服务。

典型示范引领化。按照省农委《关于加强农业专业合作社示范社建设的通知》要求，全面建立国家、省、市、县四级示范社创建制度，完善示范社分级申报评定与动态监测机制，实现有进有出、分级递进、比例合理的县、市、省、国家级示范社创建格局。重点支持农民合作社提升生产、加工、销售能力建设，大力支持组建以家庭农场为主要成员的合作社，积极支持产业特色鲜明、组织规模较大、综合实力较强的合作社跨区域开展联合与合作。实施“苏合”品牌培育工程，加快“苏合”销售合作联社转型，严格“苏合”字号管理授权使用，加大合作社产品线上线下整体营销支持力度，建设运营好省级网络与实体旗舰店。巩固扩大合作社综合社试点，稳妥开展合作社内部信用合作试点，提升生产、加工、销售、信贷、保险、信息、科技等综合服务能力。

财务管理电算化。加大农民合作社财务管理电算化推广普及力度，将使用省统一开发的财务管理软件作为列入政府优先扶持名录的合作社与评定各级示范社的必要条件，2016年底名录社与示范社财务管理软件使用率达到100%。开展内部信用合作试点的合作社，必须使用省统一开发的农民合作社内部信用合作财务管理软件，统一会计科目和凭证。

管理服务信息化。按照统一软件开发、分级建立使用、信息互联共享的要求，加快全省农民合作社信息化管理平台建设，政府优先扶持的名录社与各级示范社率先纳入管理信息系统，逐步实现合作社基本信息、财务报表、成员账户、财政项目申报等事项管理信息化。各级农经部门要建好用好管理信息平台，做好合作社数据采集统计分析、名录社调整充实完善、合作社项目申报管理、示范社申报监测评定等工作。□