李建平/江苏省财政厅副厅长

全力做好扶持村级集体经济发展试点工作

李建平/江苏省财政厅副厅长

江苏2011年起开展支持村级集体经济发展试点，财政资金杠杆作用、造血成效、综合效益都比较明显，财政部、国务院农村综合改革工作小组办公室对江苏的试点工作非常重视，多次听取江苏工作汇报，及时对试点工作进行指导，在总结试点经验的基础上，决定从今年起在全国13个省份开展试点，并将江苏列为试点省份之一，主要任务是，探索多种类型的新型集体经济实现形式，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的村级集体经济发展新机制。

一、江苏试点工作的总体安排

根据“十三五”扶贫规划，江苏将财政部的试点任务与扶持省定经济薄弱村发展相结合，2016年将有省定经济薄弱村的县全部纳入试点范围。其中，参加财政部试点的县（市、区）通过竞争立项方式，已确定12个县（市、区）、360个村（174个省定经济薄弱村）；参加省级试点的共30个县（市、区）、259个省定经济薄弱村。

参加财政部试点的县（市、区）实施方案已经通过省里审定，参加省级试点的县（市、区）也要按要求制定实施方案，报省备查。对扶持村级集体经济发展试点，省以上财政2016年安排6亿元，其中超过4亿元用于扶持省定经济薄弱村，对开展土地股份合作试点村每村补助200万元，其他类型的试点村，苏中和苏北地区每村补助60万元，苏南地区每村补助50万元。省里已经转发了财政部《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，指导意见明确了试点指导思想、基本原则、具体措施和配套政策要求，各试点县（市、区）要认识学习，抓好落实，争取开好头、起好步。

二、准确把握扶持重点，积极探索集体经济发展路径

根据财政部的要求，各地要根据乡村的资源资产状况和区位条件，探索四种实现形式：

一是以资源有效利用为主要内容的实现形式。鼓励村集体流转或利用村集体机动地、荒地、耕地和村庄整治、宅基地复垦等节余的土地及其他可利用的集体所有资源，发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业。重点支持村集体领办的土地股份合作组织，包括土地股份合作社、集体农场等，鼓励村集体成员以土地承包经营权入股，采取村集体成员认可的经营方式，实现土地经营收益最大化。出发点是想通过发展土地股份合作组织，在发展农业适度规模经营、提高劳动生产率和土地产出率上取得突破。2016年江苏选择了169个村开展土地股份合作试点，省财政提高了对开展土地股份合作试点村的补助标准。需要指出的是，土地股份合作试点不能忽视村级组织的作用。一些地方片面强调村干部缺乏开拓创新精神和经营管理能力，简单粗暴地采取把土地流转过来、分包出去的模式，运营机制、收益分配机制、风险管控机制、考核激励机制缺失，村级组织难以从土地股份合作中受益，省财政奖补资金都不知往哪里用，这就背离了支持土地股份合作试点的初衷。省财政在指导修订参加财政部试点的县（市、区）实施方案时，已经分别要求这些地方进行调整完善或重新制定方案，各地在实施中要避免这类倾向，参加省级试点的县（市、区）在制定实施方案时，也要注意强化村级组织的领办作用，设计好村级组织的受益制度。

二是以提供服务为主要内容的实现形式。支持村级组织创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类市场主体尤其是粮食生产经营主体提供生产、加工、流通、仓储、劳务等有偿服务，促进农业由生产环节向产前、产后延伸，在更高层次、更大范围内实现一二三产业融合发展。江苏一些地区开展的联耕联种提供农业生产社会化服务，组建农机服务合作社提供农业机械服务，组建劳务合作社提供劳务服务等，都是较好的做法。

三是以物业管理为主要内容的实现形式。鼓励村级组织按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行发展物业经济，通过异地兴建、联村共建等多种形式盘活村集体闲置不动产。江苏一些地区通过在开发区、工业集中区建设标准厂房，在城镇和集市建设商业用房，出租村集体闲置房产，苏州市提出“一村两楼宇”，通过标准化厂房和商用房租赁，为村集体取得稳定收入，都是较好的做法。

四是以混合经营为主要内容的实现形式。鼓励村级组织以集体资产资源参股农村经济组织和经营稳健的企业，鼓励有条件的村探索设立发展基金，探索强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种形式，发展混合所有制经济项目。江苏一些地方引导村级组织抱团发展、入股金融企业、引进民间资本和外资发展股份制企业，进行了有益的尝试。

当然，村级集体经济的实现形式不限于以上四种，从不同角度看，村级集体经济实现形式的分类方法也有不同。各地要从实际出发，充分发挥比较优势，努力探索多元化、多样化、多业化的发展路子，试出江苏特色、创造江苏经验。从江苏实践看，还有多种类型可以继续探索，如置换集体建设用地和对外投资、腾退集体建设用地用于发展村级集体经济、村办企业和村级组织招商引资企业的奖励、财政投入形成的资产确权给村，等等。各地经济基础、地理位置、资源条件千差万别，发展壮大村级集体经济也要从实际出发，坚持一村一策和分类指导，不能套用一个模式和一哄而上。总之，选择扶持重点和发展路径的核心是坚持市场导向和因地制宜，防止盲目铺摊子、上项目，也要尽量避免进入竞争性领域和高风险行业。

三、准确把握新型集体经济的内涵，着力加强体制机制创新

习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议时强调，要探索赋予农民更多财产权利，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。从江苏的实践看，与过去传统村级集体经济相比，发展新型集体经济的目的是促进集体资源资产保值、增值、增加农民收入和改善农村公共服务，核心是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，主要经营形式以农村集体资产、集体土地等生产要素联合为纽带的农民专业合作、土地股份合作和社区股份合作，要融合合作经济和股份经济，符合市场经济体制的内在要求。总的来看，新型集体经济体制机制创新点突出表现在三个方面：一是从产权归属看，建立产权清晰、权责明确的产权制度。科学界定集体经济组织法人地位，解决集体资产产权主体虚置、权责不分问题，防止集体资产流失；二是从运营机制看，建立民主管理、民主监督的治理结构。建立所有权、决策权、经营权、监督权相互制约、相互促进的运行机制，完善和加强集体资产成员监督权，并以制度的形式固定下来；三是从收益分配看，建立利益共享、风险共担的分配机制。根据实际情况，实行按生产要素分配和按劳分配相结合，与扶贫攻坚战略相结合，适当照顾集体组织成员中的弱势群体。

开展扶持村级集体经济发展试点，中央财政和省财政都安排了不少资金，出发点是推进新型集体经济发展的体制机制创新，不是简单地搞新农村建设、上农业农村发展项目。试点要求是用改革的办法、创新的精神，探索发展新型集体经济可复制、可推广、可持续的模式，为扩大试点范围或面上推进相关改革积累经验。

四、充分尊重农民意愿，落实好基层干部群众的主体地位

扶持发展村级集体经济，要坚守不改变村集体产权性质、不损害村级组织利益、不损害农民利益“三条底线”，确保村级组织和农民共享发展成果。一是要充分尊重农民意愿。村级一事一议民主决策是被实践证明行之有效的好机制，具有广泛的群众基础，试点中要学会使用这一开展群众工作的好方法。怎样发展集体经济，怎样监督管理，未来收益怎样分配，都应由村民民主议事决定，培养村民的主人翁意识和自我管理意识，让村民更加珍惜发展成果，有利于保障财政资金的使用安全，确保扶持政策能见实效。不能违背农民意愿，强迫命令去发展村级集体经济，不能干预村级集体经济组织的决策，不能越俎代庖代替村级组织决策。其次，要建立适合现代农业发展的经营管理制度。要引导集体经济组织严格依照法律法规和章程开展活动，健全集体经济组织内部管理制度，提高经营管理水平。集体资产经营组织和合作社，应该按照现代企业制度要求，建立完善的治理结构，健全科学决策机制、有效激励机制、监督约束机制和风险防范机制，完善年度收支预决算等各项财务管理制度。资产规模较大的集体经济组织，可通过引进职业经理人的方式，最大限度地实现资产经营效益。第三，要加强村级财务管理。建立健全村级集体经济积累机制，完善村集体公益金、公积金制度。加强村级组织经济核算和审计监督、民主监督，完善村级财务公开制度，加大对集体经济组织法定代表人的监督力度，健全集体资产的财务管理、会计委派、会计核算，完善集体经济组织民主理财和离任审计制度，有效防止农村集体资产被平调挪用和个人侵吞，确保发展成果全部惠及村级组织和农民。要盘清村级集体资产家底，加强集体资产的管理和利用。逐步界定政府和村级组织的事权和责任，减轻村级组织负担，避免形成新的债务。

五、完善支持政策措施，合力扶持村级集体经济发展

扶持村级集体经济发展试点是一项系统工作，有完善的支持政策才能确保试点顺利进行。各地各部门要真正贯彻“多予、少取、放活”的方针，做到财政资金优先安排、优质资源优先配置、公共服务优先配套、发展项目优先落实，合力推动村级集体经济发展。省委办公厅、省政府办公厅2010年底下发的支持发展村级集体经济的意见中，对扶持村级集体经济发展有明确的政策要求，各地各部门要认真推动政策落地。

一是加大财政支持力度，加强财政资金管理。在当前形势下，省财政大幅度增加投入是经过多方努力的,实属不易。市县已有的财政投入不能减少，在此基础上还要进一步加大投入力度。省级奖补资金主要用于对鼓励土地流转、零散土地整治、发展为农服务、物业经营等的补助，不得用于其他项目配套、偿还乡村债务、建设楼堂馆所、购置交通通讯工具和发放个人补贴等方面。省财政厅将制定资金管理办法，市（县、区）也要制定具体实施细则。各地要加大资金整合力度，积极引导现有性质类似的农村产业发展资金投向试点村。积极探索财政补助资金形成的资产转交集体持有、管护和作为村集体股权的政策措施。对村级集体经济组织发展现代农业项目要予以优先支持，对发展较好的村级集体经济组织要予以奖励。积极为村级集体经济组织发展提供贷款担保，为村级集体经济组织发展现代农业和建设物业等提供支持。对村域范围内新发展的二三产业项目、村集体经济组织招商引资落户到工业集中区的项目，以及村级组织出资出人出资源帮助兴办的项目，其新增税收地方留成部分，要按照一定比例奖励到村。

二是加大土地政策支持。市县政府在征用土地时要安排一定面积作为留用地，用于发展村级集体经济。要统筹安排落实发展村级集体经济所需用地指标。通过农村土地整理、村庄撤并等形式腾退出的农村建设用地，应由村级组织用于发展集体经济和开展农村建设，多出的耕地交由村级组织管理与经营。

三是金融服务政策支持。建立和完善农业担保体系，探索农村集体经济组织产权、股权抵押贷款和信用贷款办法，积极开展农村土地承包经营权、宅基地使用权“两权”抵押试点，活跃农村金融服务。通过财政贴息、建立风险补偿机制等办法，鼓励金融机构对村级集体经济组织发展项目优先提供服务，解决村级集体经济组织融资难问题。

四是税费政策支持。按税收管理权限落实对村级集体经济组织经营、农产品销售等方面的税费优惠政策，村级集体经济组织涉及的行政事业性收费，按管理权限能免则免、能返则返。

各地在推进工业化、城镇化、农业现代化和新农村建设中，要为村级集体经济发展预留空间，认真落实好各方挂钩单位的帮扶任务，通过强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种途径，不断丰富村级集体经济有效实现形式。

村级集体经济发展还要特别重视可持续性。各地要注重培植村级集体经济的可持续发展能力，通过创新体制机制，以制度的形式落实，使财政扶持的集体经济发展项目持续盈利，不能因为财政没有持续投入，项目就经营不下去，使农民失望，让资金浪费。

六、加强组织领导，确保试点工作取得实效

扶持村级集体经济发展试点时间紧、任务重，扶持政策优惠、试点机会很难得，各试点地区要倍加珍惜，切实加强组织领导，强化落实，确保试点工作取得实效。

一是加强组织领导。扶持村级集体经济发展是今明两年深化农村综合改革的重要任务，省财政厅会同省扶贫办、省农委建立了联席会议制度，共同组织实施。县级人民政府是发展农村集体经济、完成省定经济薄弱村脱贫达标任务的责任主体，也是试点工作的责任主体，要加强对试点工作组织领导，组织制定村级集体经济发展规划，研究发展村级集体经济的政策措施。财政局、农工办、扶贫办等部门加强协调沟通，共同组织实施。牵头部门要主动会同相关部门研究制定试点政策措施和实施方案，供党委、政府决策，财政部门要负责筹措扶持资金，提出资金安排计划，加强资金管理和绩效评价工作。农工办、扶贫办要会同相关部门加强对试点村产业规划、土地流转、招商引资、人才培训、政策宣传等方面的指导，加强市场拓展、品牌推介等方面的服务，完善村民民主议事制度，加强项目管理和村级财务管理。乡镇党委政府要高度重视，积极配合相关部门组织实施试点工作。省辖市相关部门也要加强组织协调，加强对县市的指导、服务。各试点村要做好土地流转协调、村民动员组织、调处村级关系和引资合作服务等具体工作。扶贫工作队和队员要抓好跟踪落实，加强协调配合，积极协助当地党委政府，在制定实施方案、落实扶持项目、加强项目监管等方面发挥应有的作用。

二是建设村级“双强”班子。要把具有经营管理能力、愿意为农民服务的人才选进村级班子，对服务意识不强、不能胜任的班子成员，要坚决调整。按照公平、公开、择优的原则，选派熟悉情况的优秀管理人才到农村去，以人才的“输血”激活集体经济的“造血”功能，培育一批既懂市场经营管理、又愿意带领农民共同致富的基层干部队伍。切实发挥好经济薄弱村党组织“第一书记”的作用。研究完善村干部的考核激励机制，在强化岗位目标管理的同时，保障村干部的收入待遇，解决一些地方村干部后继无人的问题。采取灵活多样的方式，发挥村干部、能人的典型示范作用，鼓励有能力的村干部领办创办各类集体经济组织，建立集体经济发展和个人收益挂钩机制，激发村干部干事创业的热情。

三是加强检查考核。省有关部门将围绕村级集体经济发展、农民收入增加、适度规模经营、地方资金保障、体制机制创新、可复制推广性等内容建立考核评价体系，开展工作考核。建立激励约束机制和试点退出机制，确保改革试点有成效、资金使用有效益。县市要将村级集体经济发展列入乡村干部考核评价内容，建立奖惩激励机制，使他们真正重视起来，研究政策、主动工作、推动落实。要发挥乡镇财政就近就地监管的优势，加强扶持资金项目的监督检查，防止虚报项目套取扶持资金和侵害村级利益。对资金使用过程中发现的问题要及时纠正。省将建立定期报告制度，各试点县（市、区）要及时总结试点工作，按季将试点工作进展情况、问题及成效、下一阶段工作重点，特别是资金使用情况等内容，报送省有关部门。

四是加强项目监管。村级集体经济发展项目要在县级部门和乡镇监管下实施，规范招投标、专业监理、项目检测、工程决算、督促检查等工程管理制度，支持和引导村民参与工程项目监督。应以县（市、区）为单位，在省里制作的通用标识基础上，设计体现地方特色的标识样式，项目建成时置于醒目位置，方便社会监督。各地要加强项目确权工作。对标准厂房、门面房等物业项目，及时指导、协助村级组织办理产权证书，签订收益分配协议；对多方入股合作的建设项目，要由各方签订协议，明确各自权益；对投资现代农业设施项目，要在确保土地流出农户受益的基础上，由村级组织与经营方签订资产经营合同，确保村级组织稳定获益。

五是加强政策和业务培训。省里将分批开展试点村支部书记集中培训，讲清发展村级集体经济政策、交流发展经验。市、县两级也要按照缺什么补什么的原则，省市县三级联动，采取课堂授课、典型示范、创业辅导等方式，对基层干部进行集中培训和正确引导，拓宽他们发展集体经济的思路。这方面的教育培训，应当重实务、重操作，可以在充分征求意见的基础上，有针对性地设置培训内容。江苏苏南、苏中、苏北村级集体经济发展各具特色，要支持乡村干部走出去，开展一些考察学习活动，多借鉴一些成熟经验做法，尽量少走弯路，提高工作效率。

发展壮大村级集体经济既是当前农村工作的重要任务，也是农村基层组织建设的重要内容，上级有要求，群众有期盼，我们一定要坚定信心、克难奋进，求真务实、开拓进取，不断适应新形势，谋划新思路，采取新对策，扎实开展试点工作，为建设“强富美高”新江苏作出应有的贡献！□