杨洪晓

(中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048）

【政法研究】

中国社会治理模式下社会组织协同治理问题研究

杨洪晓

(中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048）

社会治理有多种不同的模式，在西方发达国家最具代表性的是自由主义模式和法团主义模式。在中国，由于基本国情的不同，形成的是政府主导、社会辅助的治理模式。这种模式的形成有中国的现实基础和历史经验，是理解中国社会治理发展的关键所在。在政府主导的背景下，社会组织越来越多地协同参与治理的过程和领域，对有效治理的实现和民主政治的发展有非常重要的意义。但是，目前其功能的发挥受到三重困境的制约，即国家与社会关系转型的困境、社会组织发展的管理体制困境以及社会组织自身的困境，解决这些问题的关键在于加快政府职能的转变。

社会组织；社会治理；协同治理；政府职能转变

一、西方发达国家社会治理的代表性模式

在全球范围内，社会治理是伴随全球公民社会的形成和壮大，以及治理理论的提出而发展起来的。自20世纪70年代末以来，西方社会率先兴起了一股治理的潮流，强调通过各种公共的和私人的手段对日益扩大的社会公共事务进行多元化管理。社会治理是对传统政府管制的超越，它解决了许多原来单纯依靠政府无法解决的问题。作为社会治理运动开展基础的治理理论，发展到今天经过了三个阶段，第一个阶段强调以政府作为治理的核心，第二个阶段强调社会自组织的治理，第三个阶段综合了前两个阶段，强调政府和社会组织对公共事务的“协同治理”，认为良好治理的实现依赖于国家、社会组织以及公民个人之间的良性互动[1]。现代西方发达国家的社会治理实践都是在协同治理理论的基础上开展起来的。由于各国社会治理的基础不一样，由此所形成的社会治理模式也存在种种不同。总体来说，在发达国家的实践中，自由主义模式和法团主义模式是其中最具代表性的两种模式。

自由主义治理模式又称多元主义治理模式，其基本特点是重视自由，强调利益集团在社会生活中的重要性，认为利益集团是最主要的社会行动者；社会问题的解决既有赖于利益集团的自治与合作共治，也有赖于国家政策的施行；国家权力领域是开放的，没有任何一个利益集团在其中占据主导地位，各利益集团在不同的政策领域施加不同的影响，最终形成一种多元治理的格局。自由主义治理模式以英美国家为代表，其主要代表人物是美国学者罗伯特·达尔。

另一种流行模式，即法团主义治理模式的形成受德国学者菲利普·施密特的影响很大。施密特将法团主义界定为一种“利益代表系统”，该系统的功能“在于把存在于公民社会之中的组织化利益输入到国家的决策结构中”[2]。法团主义治理模式的主要特点是社会被划分为不同的功能领域，每一领域都有自己的代表性组织或团体；法团的总体数量是有限的，法团按照层级化原则进行组织，不同法团之间是非竞争性的；法团和国家之间存在密切的关系，法团被整合进国家的利益代表系统，为国家所认可或批准，具有本领域的代表权，法团则在领导人、资源获取等方面接受国家的相对控制。法团主义治理模式以挪威、瑞典等北欧国家为代表。

自由主义和法团主义是西方发达国家最具代表性的两种社会治理模式，它们的实施均取得了不错的效果。相比而言，自由主义模式更加侧重社会组织的自我治理和相互竞争，法团主义模式则表现出更强的国家干预色彩，侧重法团与国家的合作。当然，它们的成功并不表示它们是放之四海而皆准的定理，一个国家采取什么样的治理方式，主要取决于该国的具体国情。相似的国情可以采纳相似的制度模式，不同的国情而采纳同样的制度模式，则很可能会带来悲剧的结果。

二、中国社会治理模式下的政府和社会组织

在中国，社会治理是在转型期社会矛盾突出和加强和谐社会建设的背景下提出来的，社会治理一开始就具有较强的官方背景，是政府为解决社会矛盾而提出的一套风险应对机制，其目的是解决问题、化解矛盾、维护社会秩序和稳定，为国家的发展奠定良好的社会基础。由于基本国情的差异，中国的社会治理表现出与西方发达国家完全不同的特征，官方文件所确立的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局非常清楚地表明了这一特征。在中国的社会治理体系中，包括执政党在内的政府对于社会治理发挥着基础性的和关键性的主导作用，政府总揽社会治理全局，决定社会治理的方向和进展，对重要的社会事务进行管理，并对不同治理主体的行为进行管理和协调。社会组织在社会治理中发挥协同作用，它们属于社会治理的辅助主体，在接受或承认政府主导的情况下，在各自领域里发挥协同治理的作用。中国的社会治理模式在强调政府与社会组织的合作方面具有法团主义的某些特征，但政府的作用更为突出，社会组织的作用则要弱一些。

中国所采取的“政府主导、社会辅助”的社会治理模式是由中国的基本现实决定的。在国家与社会关系的基本对比中，国家控制着许多重要的资源，主导着社会的发展，社会自身发育迟缓，公民社会虽然逐渐形成和发展，但在许多方面都未能脱离国家的控制。在“强国家弱社会”的背景下，中国采取了一种“官主民辅”的社会治理模式。这种社会治理模式的形成，也与过去几十年间党和政府在国家管理过程中所形成的经验和习惯有关，集权主义的经历为以后社会治理的发展留下了重要的历史遗产。对中国社会治理模式的探索，必须要深刻认识政府和社会组织在社会治理体系中的定位和相互关系。

(一）社会治理体系中的政府主导

一国社会治理模式的形成是由历史经验和现实状况共同决定的，历史经验提供了重要的经验借鉴和制度约束，现实状况则决定了各种可能的路径选择。党政主导的社会治理模式的形成，深受中国过去的历史经验的影响。新中国成立后，中国很快形成了一套全能主义的治理结构，国家全面覆盖社会，党和政府主宰了从国家政治到个人生活的所有方面。[3]改革开放后，国家开始放权，社会逐渐获得自身发展，市场经济体制的确立使国家与社会的关系渐趋合理，但长期以来在经济发展和社会治理的过程中，政府仍然习惯沿用行政命令和社会控制，这背后当然有维护社会稳定和巩固执政地位的考虑。长期的集权管理经验使政府在社会治理过程中更希望突出自己的主导地位，而不是削弱这种地位。中国传统社会所形成的集权政治结构以及对权威的强调和遵从，也是政府主导型社会治理模式形成的一个有利历史因素。从现实来看，在国家与社会的对比中，尽管国家早已不是全能型国家，社会相比之前也已获得了很大的发展，但国家与社会对比的基本格局没有改变，国家仍然控制着社会发展的关键方面，国家在制度政策的制定、重要的稀缺资源(如土地、金融贷款、能源等）的分配等方面仍然牢牢把握控制权，并且国家也已发展出一套有效的对社会进行管控的微观机制和手段。国家仍然是推动社会发展的主要力量，公民社会虽已形成并获得发展，但相比于政府仍然弱小得多，很难挑战政府的权威。在这种国家与社会关系的背景下，建立起政府主导的社会治理模式是符合中国实际的自然而然的做法。

一种社会治理模式的有效与否，不在于其是否理想，而首先在于其是否符合现实，只有合乎现实的才可能是有效的，不合乎现实的则肯定是无效的。政府主导的社会治理模式符合中国当前的现实，发挥政府主导的作用也有利于更好地推动社会治理的发展：中国许多社会治理问题的根源在于政府，无论是要求政府完善管理还是放开管理，对这些问题的解决都绕不开政府，发挥政府的积极的主导作用更有利于问题的解决；政府主导经济和社会的发展是后发展国家实现快速发展的普遍做法，快速发展的社会能够为良好的公民社会的发展提供更多的空间，有利于更好地社会治理结构的形成。

(二）社会治理体系中的组织协同

社会治理以与国家相对独立的社会的存在为前提，社会越发达、社会自组织的治理结构越完善，越可能产生良好的社会治理效果。社会治理内含社会组织的自我管理，并视社会组织为社会治理的当然主体。然而，在不同国家，由于国情社情的不同，社会组织在社会治理中的地位差别较大。在中国，社会组织是以政府辅助者的身份参与社会治理的，其在社会治理中的功能定位是“社会协同”，这一定位肯定了社会组织在社会治理中应该具有的主体地位，使其能够以合法身份参与管理，然而这一定位与社会组织作用的充分发挥之间还是有距离的。社会组织协同功能的定位是由目前社会发展状况以及社会组织自身条件决定的。改革开放之前，中国处于一种“总体性社会”的状况，一个无所不包、无所不能的“全能型国家”覆盖了整个社会，社会没有独立的发展空间，社会组织要么被取缔，要么被整合进国家体系。改革开放之后，政府逐渐放权，伴随政府职能的转变和调整，社会获得越来越大的自我发展的空间，公民社会逐渐形成和发出自己的声音。与此同时，社会组织也如雨后春笋一样发展起来，成为社会生活中一股鲜活的力量，其数量多达几十万至数百万。[4]纵向来看，社会组织从无到有，从有到多，所取得的发展是很大的，这种发展为社会组织的参与管理奠定了基础；横向来看，社会组织仍然处于相对弱势的地位，社会组织在许多方面都依赖于政府，其自身的发展面临不少瓶颈和障碍，社会组织在管理制度、资金、人员、能力等方面都存在很多问题，这些情况限制了社会组织作用的发挥，使其目前主要以协同者的身份参与社会治理。社会组织的协同管理作用对于弥补政府功能的不足具有重要意义，并且社会组织所具有的专业和技术优势以及与基层社会的密切联系,常常使它们在社会治理中的作用更为突出。可以预见，在今后社会治理的过程中，社会组织的作用将越来越重要。

三、社会组织对社会治理的协同参与

在宽泛的意义上，社会组织也可称为非政府组织(NGOs）、民间组织、志愿组织、非营利组织、第三部门等。一般认为，社会组织是指在政府、企业和家庭领域之外以追求公共利益为目标而建立起来的组织形态，社会组织具有非政府性、非营利性、志愿性、独立性和公益性等特征。社会组织类型多样，分布在几乎所有的社会领域。社会组织是衡量公民社会发育状况的重要指标，一个发达的公民社会通常意味着存在数量众多、种类丰富、组织运作良好的社会组织。自改革开放以来，伴随国家与社会关系的转变，我国的社会组织取得了快速的发展，出现了一场所谓的“社团革命”。据统计，截至2010年，全国在民政部门登记的各类社会组织有44.6万个，有备案的城市街道社区群众性社会组织20多万个，农村专业经济协会4万多个[5]。除正式登记注册的组织之外，还有数量更多的没有登记备案的社会组织在活动着，其总数可能高达三百多万个，而且每年以8%-10%的速度在增长。[6]这些社会组织活跃在社会生活的各个领域，为社会治理的开展提供了非常重要的基础。

(一）社会组织协同治理的基本价值

社会组织协同治理意义重大，其最重要的意义表现在两个基本方面：第一，有利于优化治理结构，促进有效治理的实现。实践证明，在社会事务管理方面，单独的市场机制或者政府机制都无法实现完全的治理，“市场失灵”和“政府失灵”的存在需要有一种新的机制来弥补其功能的不足，社会组织正是作为第三种机制来积极参与对公共事务的治理的。社会组织治理作用的发挥与其自身的特点和优势密不可分。社会组织具有自愿性、自治性等特点，组织规模小，结构灵活，在联系基层、贴近现实方面，具有天然的优势。另外，社会组织往往以某一领域作为自己的活动范围，在专业事务管理方面具有明显的专业优势和技术优势。这些因素决定了社会组织在参与治理方面有着不可替代的作用。第二，有利于增强公民社会，推动民主政治发展。社会组织自身的状况本身就是公民社会发展的重要指标，社会组织发展越成熟，越有利于公民社会的建设。社会组织的发展也有利于民主政治的进步，许多社会组织自身就具有民主的价值观念和追求，是促进民主发展的一股力量。在动员和组织民众进行各种活动的过程中，社会组织也增强和提升了民众对自己权利的意识，并使民众学会了一些重要的组织、沟通、协调技能。

(二）社会组织协同治理的范围

伴随社会组织发展规模的不断膨胀，以及国家与社会关系调整所不断释放的新的社会空间，社会组织参与社会治理的范围也越来越大，目前已几乎涵盖了社会治理的各个领域。社会组织参与治理的范围不仅包括教育、科技、文化、卫生、体育、环保、劳动、慈善等公益领域，还包括一些中介服务和工商服务等。一份社会调查显示，全国有六万多个行业协会联系和服务企业会员达2000多万，有四万多个学术团体联系和服务专家学者达500多万，专业协会联系专业组织1000多万家。[7]不仅社会组织协同治理的范围扩大了，社会组织协同治理的程度和效果也越来越好，在某些领域和问题的解决中都有非凡的表现，比如在汶川抗震救灾和北京奥运会期间，各类社会组织积极行动，各显所长，取得了非常好的治理效果，彰显了社会组织协同治理的积极作用。

(三）社会组织协同治理的基本方式

社会组织协同治理的基本方式有两种：一是社会自治的方式。社会自治的方式是社会组织通过自身或与其他社会组织合作而对社会事务实施治理的方式，社会自治包括行业自律、技术支持、协调沟通、直接资助等一些具体的治理手段。社会自治主要适用于社会化程度较高、社会组织发展较成熟的领域，比如教育、环保、灾难救助等领域，以及社会组织的自我管理。社会自治的发展反应出公民社会领域的扩大和社会自组织、自管理能力的增强，具有重要的表征意义。随着国家与社会的发展，社会自治的领域越来越扩大，自治的能力也越来越增强。二是与政府合作治理的方式。社会组织与政府在诸多领域进行合作治理，具体的合作方式有接受直接资助、签订合同购买服务、接受政府委托、政策咨询、代管等。社会组织与政府合作的范围非常广泛，尤其在一些基础领域和重要领域，与政府的合作更是必不可少的，如医疗、养老、环保、慈善等。由于政府所握有的资源充沛，社会组织与政府的合作治理能够更快地解决问题，也更有利于推动社会组织的发展和提升社会组织的影响力。

四、社会组织协同治理的三重困境

社会组织是社会治理的重要主体，其地位的确立源自对公民社会需求多样性的回应，以及政府在提供公共物品和服务方面存在的不足。改革开放以来，伴随公民社会的分化和社会组织自身的发展壮大，社会组织在社会治理中的作用也越来越重要。十八大以来，党和政府更是把培育和发展社会组织作为一项重要任务来抓。但是，受诸多因素的影响，社会组织的发展仍然面临诸多困境，限制了其作用的积极发挥，社会组织在社会治理过程中所发挥的作用仍然有限，政府主导甚至唱独角戏的情况仍很常见。社会组织协同治理所面临的困境可归为三个层面：宏观层面国家与社会关系转型的困境，中观层面社会组织管理体制的困境，以及微观层面社会组织自身发展的困境。

(一）国家与社会关系转型的困境

社会组织在什么社会空间、多大社会空间里生存和发展，与政府行政理念和公共政策取向有着很大的关联。我国自改革开放以来积极推进政府职能转变，调整国家与社会的关系，国家从大量的社会领域退出，一个相对独立的社会空间正在形成和发展，但在许多领域，这种转型并不顺利，国家不仅没有真正退出，反而通过各种方法加强了控制。国家与社会关系的调整主要体现为政府职能的转变，政府职能转变的核心是从“全能型政府”转变为“有限政府”，强调政府从一般的领域退出，由“划桨者”转变为“掌舵者”。在政府职能转变的过程中，政企分开、政社分开、政事分开是职能转变的重要目标，政企分开的目标已大致完成，但与公民社会密切相关的政事分开、政社分开仍无实质性进展，大大制约了自主性社会空间的形成，限制了社会组织的活动和发展空间。政府职能转变绝不是一项轻松的任务，其面临的一大挑战就是既得利益集团的阻碍，在改革过程中所产生的部门利益，已经成为阻碍改革进一步发展的主要阻力，它们不会轻易地从已经获益的社会领域中退出。另外，政府对社会总是抱持一种不信任的态度，担心一旦放开管理，会对社会稳定产生不利影响。政府职能转变的困境已经成为制约社会组织发展和作用发挥的重大障碍。

(二）社会组织发展的管理体制困境

我国社会组织管理体制形成于上世纪八九十年代，当时为规范和加强对社会组织的管理、维护社会稳定，国家形成了一套对社会组织进行管理的办法。这套制度发展到今天，已经远远不能适应现实的需要，成为制约社会组织发展的重大瓶颈。这种束缚主要表现在：其一，双重管理体制提高了社会组织准入门槛，限制了社会组织合法身份的获取。我国对社会组织实行“归口登记、分级管理”的双重管理制度，社会组织在成立时必须要挂靠在某一业务主管机关之下，才能在民政部门登记，否则就不能注册为合法的社会组织，登记注册的社会组织必须接受业务主管机关和民政部门的双重管理。由于寻找业务主管机关困难，以及其他在会员人数、注册资金、活动场地等方面的困难，许多社会组织无法获得合法身份，只能以“非法”身份游离于民政部门监管之外。其二，有关社会组织的立法规范不完善，法律制度建设滞后。我国对社会组织并没有统一的法律规范，长期以来主要是依国务院所颁布的三个条例：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，以及民政部门所颁布的一些部门规章，来对社会组织进行管理。由于社会环境的变化，这些行政法规的内容规定早已落后于现实的需要，不能对社会现实进行有针对性的指导，并且行政法规的法律效力较低，不能完全承担对社会组织规范引导的功能。

(三）社会组织自身存在的困境

这些年，尽管社会组织发展很快，但其自身仍然存在很多问题，限制了社会组织参与治理的能力。社会组织自身存在的困境主要有：第一，资金短缺。社会组织资金来源主要有三种途径：政府拨款、社会捐赠、会费和服务收费。政府拨款占了社会组织资金来源的大部分，但只有与政府联系密切的社会组织才能获得政府拨款，大量草根组织很难获得政府拨款。社会捐赠在社会组织资金构成中占有一定比例，但数额不大，而且来源不稳定。会费和服务收费是部分社会组织重要的资金来源，但总体数额仍然不大，而且容易变质为盈利活动。对于许多社会组织来说，资金不足、资金来源不稳定，是限制其发展的一大障碍。第二，专业人才不足。当前社会组织在发展中均面临专业人才不足的问题，以专业化程度较高的基金会为例，2011年我国基金会专职人员仅为8532人，平均每家基金会拥有专职工作人员3.6名，在所有基金会中，有17.46%的基金会无专职工作人员，仅25%的基金会拥有五人及以上专职工作人员[8]。由于资金不足和观念不到位，社会组织无法招募足够的高素质的专业人才，大量兼职人员和临时人员充斥其中，社会组织专业能力严重不足。第三，管理运作不规范。由于缺乏良好的成长环境和有效的监督管理机制，许多社会组织缺乏良好的自律机制，管理运作极不规范，组织规章制度缺乏，管理中的不正之风盛行，资金使用不透明，服务模式不清晰，甚至出现追名逐利、贪污挪用、携款潜逃等恶性事件。这种状况不仅削弱了社会组织参与社会治理的能力，而且严重损害了社会组织的公信力。

五、结论

治理理论的发展表明，在对日益扩大的社会公共事务进行管理的过程中，只有将政府和社会结合起来实行二者的“协同治理”，才能够实现最优的治理效果。但这只是一种理论的简化，并不能涵盖全部的现实。在现实中，每个国家受自身国家与社会关系状况以及历史发展经验的影响，在社会治理过程中会形成国家与社会力量的不同搭配，从而形成不同的社会治理模式。并不存在一种最优的社会治理模式，普遍适用于所有的国家，只有适合于本国实际的社会治理模式，才可能是一种有效的模式。在中国的国情下，中国形成的是一种政府主导、社会辅助的社会治理模式，这种模式符合中国的实际，既强调了掌握强大力量的政府在社会治理中的主导、统帅地位，又重视日益发展的社会力量在社会治理中的积极作用，有利于解决各类社会问题，是一种行之有效的治理模式。从国家与社会关系的基本现实来看，这种官主民辅的模式在未来还将持续相当长的时间。一种模式一旦形成，就会产生路径约束，对今后的发展道路产生很大影响。

从社会组织协同治理的效果来看，这些年社会组织参与社会治理已经有了很大发展，但其巨大的潜在作用仍未充分发挥出来。社会组织协同治理功能的发挥，受到国家与社会关系转型不足、社会组织管理体制的约束，以及自身存在的问题等诸多困境的束缚。要改善社会组织协同治理的状况，就必须打破束缚社会组织发展的各种困境。从根本上说，这种改善的关键在于政府：三个困境中，前两个困境与政府直接相关，后一个困境也与政府有各种直接或间接的关系。加快政府职能转变，形成国家与社会关系的合理格局，并且在此过程中加强对社会组织的培育、规范和引导，是改善社会组织协同治理状况的根本之道。这是今后需要进一步研究的问题。

[1]燕继荣.协同治理：社会治理创新之道—基于国家与社会关系的理论思考[J].中国行政管理,2013,(2).

[2]张静.法团主义[M].北京：中国社会科学出版社，1998.23-24.

[3]关于全能主义政府模式的形成及其对国家和个人的控制[A].邹谠.二十世纪中国政治[M].牛津大学出版社,1994.

[4]关于改革开放前后社会组织的总体发展状况[A].何增科.公民社会与第三部门[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[5]廖鸿,田维亚,石国亮.社会组织参与社会管理创新的调查研究—基于全国三省一市调查的分析与展望[J].中国青年研究,2012,(2).

[6][7]周瑞金.社会管理的历史、现状与创新[J].炎黄春秋,2012,(4).

[8]刘忠祥.中国基金会发展报告(2012)[R].北京:社会科学文献出版社,2013.52-58.

(责任编辑：王友才）

A Study on Social Organizations Collaborative Governance Problems in China Model

Yang Hongxiao

There are so many different social governance models.Liberalism model and corporatism model are the most representative in western developed countries.China formed a governance model of government as the leading part and society as assistance because of different fundamental realities.This model integrates China’s realities basis and historical experiences and has become the key point to understand China’s social governance development.On the background of government leading, areas and processes with more and more social organizations collaborative governance participation are important for the achievement of effective governance and development of democratic politics.However, its functions are restrained by three difficulties: difficulties in transition of the relation between country and society, difficulties in management mechanism of social organizations and difficulties in themselves.The key to handle these problems is to speed up the transition of government functions.

Social organizations; social governance; collaborative governance; transition of government functions

本文是中国劳动关系学院2014年度“中央高校基本业务费专项资金”项目“协同治理：社会组织参与社会管理研究”(项目编号：14zy002）的阶段性研究成果。

D632.9

A

2095—7416(2016)06—0094—05

2016-11-20

杨洪晓(1984—），男，山东日照人，中国劳动关系学院讲师，中国人民大学国际关系学院2013级博士研究生，主要研究方向中国政治、比较政治。