金英杰

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

劳动关系协调机制中政府推动工会工作的探讨

金英杰

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

中国的社会主义制度以及经济制度，决定了政府在社会的政治生活、经济生活中的重要地位，作为群众团体的工会与政府的关系从来不是西方国家那样互相平等和独立的关系。与西方国家工会发展路径不同，在中华人民共和国建国后，我国工会始终是在政府的支持下壮大与发展的。社会转型时期劳动关系的复杂性、多样性，劳资冲突的激烈需要更多的协调机制。在我国现有劳动立法未能突破个别劳动关系调整的局限性、集体劳动关系调整模式尚未成熟样态下，工会工作仍需要政府的推动，需要国家利用公共权力与公共资源加强立法，推动工会的组建，推动集体协商制度，推动工会在协调劳动关系机制中发挥更重要的作用。

劳动关系协调机制；集体协商制度；劳动立法

中共中央、国务院2015年4月发布的《关于构建和谐劳动关系的意见》，将劳动关系协调机制的内容表述为劳动合同制度、集体协商和集体合同制度、协调劳动关系三方机制。其中的集体协商制度、集体合同制度、协调劳动关系的三方机制都涉及到工会的代表和维护职能，也涉及到政府在其中的角色和作用。在经济全球化和我国市场经济发展中，政府与工会是什么关系，是否应淡化工会政治色彩，工会的发展和建设、工会在协调劳动关系机制中是否仍需要政府政治力量的支持和推动，在法理上依据是否充足，需要进行重新审视。

一、劳动关系协调机制中我国工会的法律定位及局限性

工会在协调劳动关系机制中扮演什么角色，地位和作用，其功能与追求的价值如何，需要以我国现行法律规定为基础进行分析。《工会法》第2条明确：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”。第5条明确：“工会协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。”《工会章程》在总则中明确：“中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表。”以上述法律规定为依据，逐一分析工会在劳动关系协调机制中的法律地位及其局限性。

(一）在劳动关系协调机制中我国工会具有鲜明的政治色彩

1.工会是国家和社会政治、经济生活的参与者。《工会法》规定工会通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。在代表职工参与国家和社会事务管理上主要体现在中华全国总工会和地方总工会有权参与相关的劳动立法和工会法立法活动；中央和地方政府制定劳动基准时听取工会的意见；中华全国总工会和地方总工会履行监督职能，对执行劳动法、工会法的情况进行社会监督，例如中华全国总工会督促沃尔玛公司在中国组建工会事件①，就是其充分发挥监督职能的体现。基层工会主要是组织职工参与本单位的民主管理，国有企业的工会负责人既是企业领导班子组成部分，参与企业的决策与管理，又是职工参与企业民主管理的组织者。其他所有制的工会组织主要是组织职工参与企业的民主管理。综上，无论是哪一层次的工会都有发挥参与职能的渠道、途径和形式，这种参与有经济色彩，更有政治色彩。而且各级工会虽是以维护劳动者利益为出发点而参与，但这已不再是完全私法意义上的参与，具有社会性，是具有政治地位的工会行使社会权利，参与社会资源分配的表现。

2.工会是劳动者利益的代表者和劳动者维权的守护者。《工会法》第2条和第6条规定了中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，维护职工合法权益是工会的基本职责。在劳动关系协调机制中，法律赋予了工会劳动者利益的代表者和劳动者维权守护者的角色，工会通过平等协商和集体合同制度，以团结的力量抗衡和制约着强大的资本力量，为劳动者争得合理、公平的劳动条件和劳动标准，使劳动者获得经济利益；同时工会代表社会利益阶层中劳动者的群体利益，这种代表性不仅是经济利益的代表，也是政治利益、社会利益的代表；另外，我国工会依法维权、理性维权有助于缓和劳资纠纷，维护劳动关系的和谐，维护社会政治、经济秩序的稳定。因此在劳动关系协调机制中，我国工会具有鲜明的政治色彩。

(二）我国工会在劳动关系协调机制中的准行政色彩

我国工会除参与、代表和维护职能外，在与政府的关系上，有协助政府和维护国家政权的义务。《工会法》第5条规定，工会“协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。”人民政府行使权利，开展工作具有行政性，而工会作为社会团体协助政府工作的行为是否具有行政性？如果没有行政性，工会又是如何有效地发挥协助职能？

我国工会的特殊性在于与西方国家的工会的起源、发展、组建模式有极大的不同，西方国家工会是工业化进程中劳资博弈、抗衡、合作的不断变幻中组建、发展和壮大的；我国现有工会制度是在中华人民共和国建国后，在政府和执政党中国共产党的推动下建立和发展的，无法以西方国家工会制度的架构来类比和解析我国工会制度。在我国，各级工会组织的设定，中华全国工会、地方总工会工会主席的任免，其职能和作用的发挥与执政党和政府有着千丝万缕的联系。这种体制及运行机制在中华人民共和国建国后工会建立之初就已实行。《工会法》明确工会是中国共产党领导下的组织，《工会章程》明确工会是党与职工群众联系的桥梁和纽带，维护党与群众的血肉联系，维护执政党的执政地位；工会有协助政府工作的职能，是政府执政的社会基础。

通过以上分析不难得出，中国工会权利的行使、运行的机制等具有准行政性，这与西方国家工会组织的设立、工会主席的产生、工会运行机制截然不同，同时西方国家相关的法律并不要求本国工会承担维护国家政权的义务和职责。在历史与现实中，英国工党主持下的政府与工会、德国社民党主持下的政府与工会、美国民主党主持下的政府与工会，政府的决策、政府领导人的选举上都曾与工会有着利益上的交换关系②，工会也是政党、政府执政的社会基础，但各方毕竟是独立主体，不存在领导与被领导的关系，立法也不要求工会协助政府来维护国家政权的稳定。

我国《工会法》第6条赋予工会维护全体人民总体利益的义务，规定工会“在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。根据这一定义，我国工会不仅是代表和维护职工合法权益，还需要同时考虑维护全国人民的总体利益，而全国人民的总体利益如何定义？与国家利益、社会利益、公共利益、劳动者利益如何区分？应该说立法是模糊的，但有一点是明确的，即工会在协助政府工作、发挥维护全国人民总体利益的职能时，必定有浓厚的准行政色彩，这与我国工会运行机制的准行政性等是吻合的。一方面《工会法》对工会的组织与工作作出准行政性要求；另一方面根据《中华人民共和国宪法》规定，工会是社会团体，既不是政府机构，也不是司法机构，不具有行政立法权和行政执法权。这种法律与实际运行机制的冲突，使中华全国总工会、地方总工会在协调劳动关系机制中发挥准行政作用时，自然会遇到制度障碍，尤其是行使劳动检查权、社会监督权、代表和维护职工权益等方面涉及到公共权力、公共资源时仅依靠自身力量无法克服局限性，需要借助于政府行政部门，获得政府政治力量、行政力量的支持和推动。

二、劳动关系协调机制中政府推动工会工作的法理分析

(一）政府在协调劳动关系机制中的定位

根据《中华人民共和国宪法》规定，我国政府是国家行政机关，是国家权力机关的执行机关。政府职能主要有：政治、经济、文化、社会公共管理和服务职能。

政府是国家利益的代表者，对外行使国家主权，对内除国家权力机关人民代表大会制定法律外，政府机构亦有行政立法权和行政执法权。政府作为政治、经济、文化、社会公共事务的管理者和服务者，应是超然于社会各阶级、阶层、集团之上的公共利益代表者角色，解决就业和民生问题，保持社会稳定，控制和消弭社会矛盾，保证经济可持续、平稳发展。在劳动关系协调机制中有三个利益主体：国家、资本、劳动者，其外还有消费者利益、社会其他群体利益，因为在商品社会，资本与劳动者结合的目的是生产商品或服务，商品和服务的数量、质量、价格必然波及消费者利益，劳资冲突必然波及社会稳定利益。

政府在劳动关系协调机制中，应是劳动关系运行规则的制定者，各方利益的协调者、平衡者、执法者和监督者。政府首先是劳动关系运行规则的制定者，市场经济运行不能无序，需要国家制定劳动基准，为保证公平竞争需要制定市场经济条件下劳动关系的运行规则，为弥补市场缺陷，需要在符合市场运行规律的前提下进行宏观调控，制定劳工政策、就业政策，实施劳动法律制度。二是政府是各方利益的协调者。社会各利益主体有不同的利益诉求，也会发生利益冲突甚至冲突激化，市场的自发调节无法解决利益冲突，劳资冲突的发生需要政府政治力量介入解决，需要政府发挥协调作用。三是政府为实现社会公平，应是各方利益的平衡者。利益平衡是劳动关系协调机制应考虑的因素，市场经济条件下，政府不能只顾及国家利益，也不是劳动者、资本利益某一方的代表者。通过政府立法未必能实现利益平衡，未必能实现劳动关系的和谐稳定，还需要以其政治力量在宪法和法律的指引下，调节、平衡各方利益，方能实现劳动关系的和谐稳定。在劳动关系领域这种平衡应体现在加大对劳动者保护力度，政府扶持工会力量，支持工会的代表和维护行为，以弥补资方力量强大的不平衡局面。四是政府是执法者和监督者。我国劳动监察部门负有劳动监察权，代表政府监督劳动法的执行，对违法行为行使权利，追究相应主体的行政责任。

(二）国家统合模式的劳动关系协调机制下工会地位和作用的加强需要政府的推动

经济重心和资本重心的一致性指标波动情况与劳均资本重心吻合程度较高，在1992年之前几乎完全重合，这进一步佐证了前文经济重心的移动主要是由资本区域化差异所引起的这一观点。而从经济重心与劳动力重心的一致性指标波动情况来看，二者的动态演变不存在明显的规律性，各年度之间波动幅度较大，产生这一现象的主要原因是，改革开放以来，我国劳动力重心整体移动幅度较小，对经济重心轨迹的驱动影响程度小于资本重心，因此出现了一致性指标不确定性较强的特征。

劳动关系的协调机制主要包括三种模式：协约自治型模式，社会统合模式、国家统合模式[1]。协约自治模式的典型代表为德国，即劳资双方共同参与企业的经营，共同决定企业的发展，通过集体协议和企业协议、个别劳动协议确定劳资双方关系、劳动条件和标准和劳动规则，政府只是消极介入和保护。社会统合模式的典型代表为瑞典，即由劳资双方通过工会组织与雇主组织的集体谈判确定劳动条件和标准，制定出适用于本行业的劳动条件和劳动规则，政府一般不予干预，工会与雇主组织的力量博弈依赖于市场。所谓国家统合模式，即在劳动关系协调机制中国家处于主导地位，国家制定劳动基准，积极干预个别劳动关系，管控和促进集体劳动关系的协调，企业和工会的角色由政府设定[2]。

在我国劳动法律框架内，最低工资、劳动报酬、工作时间和休息休假、职业安全卫生标准等劳动基准由国家立法制定，国家通过《劳动合同法》对个别劳动关系实行积极的干预，集体劳动关系上国家既促进和推动集体协商与集体合同制度，但限制工会罢工权和企业闭厂权的行使，规定因签订集体合同发生的争议由政府行政协调处理，集体合同需要经政府的劳动行政部门审查方能发生法律效力；《工会法》确定工会是在中国共产党领导下的群众性组织，除代表和维护职能外，还有协助地方政府工作的职能。上述一系列对政府和工会职能的定位表明，我国现行劳动关系的协调机制是国家统合模式。

凡实行市场经济的国家，一般为协约自治或社会统合模式，随着我国市场经济的不断成熟，未来劳动关系的协调机制将会遵循市场规律减少国家干预，给予劳资双方团体自治和协约自治的发展空间，但就目前而言我国政治体制改革尚未大幅度启动、经济体制改革尚在深化，政府主导的国家统合模式的劳动关系协调机制在现阶段成为主流模式，不可能有大的调整，包括劳资双方用以制衡的罢工权和闭厂权因与维护社会稳定相冲突、其政治的敏感度等因素都不可能在近期内通过立法赋予。

由于立法对工会的定位，各级工会尤其是基层工会在现有法律框架和政治格局中腾挪有限，团结力量有限，又缺乏罢工权等对资本制衡的手段。在这种情况下，工会必须借助政府力量加强自身组织建设，甚至不排除在某些情况下工会与政府的联手，才能与资本力量取得相对平衡的地位，才有利于对等的集体协商。在集体协商制度中，政府应成为集体协商的促进者，集体协商制度的有序推进，需要依赖于政府行政权力的保障。

(三）工会维权职能的双重性，需要公法力量的支持和推动

依据《工会法》的规定：“工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。与成熟市场经济国家的劳动三权即团结权、团体交涉权、团体行动权设置格局不同的是，我国工会和劳动者没有罢工权，我国工会不是建立在以自己的政治力量、团结力量动员组织工人罢工，向资本力量和政府施加压力的基础上，而是依据法律规定寻求社会整体利益和劳动者个人利益的平衡，工会维权具有政治性和社会性的双重属性。工会需要维护社会总体利益，协助人民政府工作，其法律行为具有公法意义；工会代表和维护职工合法权益，其法律行为具有私法意义。因此在规范工会组织、设定工会权利义务、保障其权利义务实现、权利受到侵犯的救济、法律责任追究上应兼用公私法手段。目前我国工会法在公私法支持方式上设置均不足，尤其是国家的公力支持尚有空间需要加强。例如，我国《劳动监察保障监察条例》第29条，虽将违反工会法的行为纳入劳动监察范围，但在行政法律责任追究上仅有责令改正的方式，过于单一，实施效果有限，亟待加强。

三、劳动关系协调机制中政府推动工会工作存在的问题

根据我国《工会法》规定，政府对工会的支持主要表现在以下方面：一是政治和法律的支持。《工会法》第1条规定立法目的：“为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位”，《工会法》第4条第3款明确“国家保护工会的合法权益不受侵犯”。表明宏观上我国工会的政治地位和经济地位等有政府和法律的保障和支持;二是物质支持。《工会》第45条规定：“各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件。”在微观上，政府须为工会活动提供物质条件；三是在侵犯工会合法权益的法律责任种类上设置行政责任，由政府依据行政程序、行使行政权利制约侵犯工会权益的行为。虽有上述法律规定在宏观和微观上政府推动工会工作，但在劳动关系协调机制中政府对工会工作推动仍存在问题：

(一）集体协商机制的启动缺乏法律强有力的支持

除集体协商机制的启动缺乏法律强有力的支持外，集体协商走过场，没有真正的协商过程也是集体劳动关系协调机制中存在的较大问题。《集体合同规定》第3条将集体合同定义为“用人单位与本单位职工根据法律、法规、规章的规定，就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、保险福利等事项，通过集体协商签订的书面协议”。明确集体合同是通过用人单位和职工进行博弈、协商之后商定的。但实践中，设置在企业内部的基层工会受制于资本的管理和制约，作为职工代表力量较为薄弱，又没有罢工权等强有力的制衡手段，双方处于力量不均衡的平台上，难以形成与资本有效的制衡。

如何启动集体协商机制、真正落实集体协商还需要在违法成本上进行制度设置。劳动关系的协调机制不仅有个别劳动关系的协调，更重要的是集体劳动关系的协调，因为集体劳动关系的协调相较之个别劳动关系的协调，更能够平衡劳资双方利益，确定公平合理的劳动条件和标准，实现劳动关系的和谐稳定。现有集体协商机制中存在的问题，究其原因之一在于法律制度设置上违法成本几乎为零。例如用人单位拒绝工会提出的集体协商要求，《工会法》第53条规定“无正当理由拒绝平等协商的”，“由县级以上人民政府责令改正，依法处理”。中华全国总工会也曾明确要求对拒绝工资集体协商的要追究企业法律责任，基层工会要主动向工资集体协商未建制、拒建制及工资协议到期的企业发出协商要约，对拒绝或变相拒绝要约、不按期响应要约等行为，由地方工会依法下达“整改建议书”；对拒不整改的，提请劳动行政部门依法处置，并对逾期不改的应配合劳动行政部门依法进行查处，追究其法律责任[3]。但地方工会的“整改建议书”是否能取得应有效应，提请劳动行政部门依法查处，如何查处，《劳动保障监察条例》并没有将用人单位拒绝集体协商的行为纳入监察范畴；即使依据《工会法》由政府责令改正，政府是否必须干预，下达责令改正的行政决定，用人单位如果拒绝改正以及后续如何，都没有强有力的法律制度支持。

(二）行政责任承担方式不足

行政责任是违反工会法法律责任的重要内容。为保障工会的组建和工会合法活动不受非法干扰，工会法规定了对违法行为政府进行干预的措施。《工会法》第50条、51条、52条、53条、55条列举了用人单位侵犯工会、职工权利的违法行为的种类：一是阻挠职工依法参加和组织工会的；二是阻挠上级工会帮助、指导职工筹建工会的；三是侵犯依法履行职责的工会工作人员工作权、人身权的；四是侵犯工会组织职工行使民主权利的；五是非法撤消、合并工会组织的；六是侵犯工会调查处理权的；七是无正当理由拒不进行平等协商的。

劳动行政部门或人民政府如何追究上述违法行为，现有法律在行政责任追究方面主要设定了责令改正、责令恢复原工作、责令赔偿等，其中责令改正是设置最多的方式，而细究下去会发现行使责令改正行政权的机构、程序基本上是立法空白。现有法律在违反工会法的行政责任追究上均没有采纳《行政处罚法》设置的警告、罚款、行政拘留等行政处罚手段，致使追究用人单位违法阻挠建会等行为的行政责任的方式少，而且缺乏力度，这不仅使违法行为得不到及时纠正，而且会有损行政机关和法律的威信。有学者认为《工会法》规定的责令改正等方式既不属行政处罚中的申诫罚，也不是行政处罚前的必经程序，而是劳动行政部门在进行劳动行政管理中作出的具体行政行为，具有行政行为所具有的确定力、约束力和强制力[4]，但笔者以为这种约束力、强制力未必能真正约束用人单位拒绝集体协商、侵犯工会权益的违法行为。

目前，我国有些地方立法规定了用人单位拒绝集体协商，劳动行政部门有权行使经济处罚权。如福建省、贵州省、大连市等，规定对用人单位拒绝集体协商的，劳动行政部门在限期改正、通报批评等措施无效时，可以罚款，并确定了罚款的额度。如《福建省企业集体协商和集体合同条例》第30条规定：“违反本条例规定，有下列情形之一的，由劳动行政主管部门以书面形式责令限期改正；拒不改正的，劳动行政主管部门应当予以通报批评……违反前款第(一）、(三）、(六）项之一，情节严重的，劳动行政主管部门可以将其不良行为记入企业劳动保障守法诚信档案，并对该企业处以3千元至3万元的罚款，还可以同时对企业法定代表人或者主要负责人处以1千元至1万元的罚款。”。《大连市企业平等协商和集体合同规定》第29条规定：“违反本规定有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令限期改正；拒不改正的，可以视情节轻重给予警告或处1000元罚款。”笔者以为，地方立法的先行有助于多样化法律责任追究制度的构建。

四、对政府推动工会工作的建议

劳动关系协调机制中工会与政府均是不可或缺的角色，鉴于我国工会的局限性，政府应承担起公共责任，应利用公共权力与公共资源来强力引导推动工会的组建，推动集体协商制度，推动工会在协调劳动关系机制中发挥更重要的作用。

对政府支持和推动工会工作的措施，笔者提出如下建议：

1.政府应动用行政力量支持和推动工会组建率，扩大工会的覆盖面。近年来我国产业结构调整、新经济及电子商务等发展，出现了新兴工人，如：快递员、电子商务工作人员，应注重推动建立多元化的工会组织，在新兴工人领域建立工会组织，同时应推动农民工工会组织的建立。各级政府应以各种形式的政策性规定支持、引导和推动工会组建率的提升。

2.政府应推动集体协商的常规化、制度化，程序化，集体协商制度保障劳资双方平等对话，减少发生罢工、怠工、停工事件，集体劳动关系协调机制会降低社会运行成本。这需要立法加大集体协商责任主体拒绝协商行为的追究，对拒绝集体协商的企业,明确行政法律责任,将其纳入劳动保障监察范围，政府的劳动社会保障行政部门依法行使相应的行政处罚权。

3.对用人单位阻挠工会建设和阻挠劳动者参加工会的，应加大公权力的制约，完善相关处理程序，明确行使处罚权的主体，增设行政责任的具体形式，如增加罚款这种惩罚性处罚，以便加大行政制裁力度。地方立法也可以在中央立法未出台之前，先行实践，修改地方的《工会法》实施办法时，设置相对完整的行政处罚方案，例如：对用人单位阻挠工会组建和拒绝集体协商行为行使责令改正权时，应落实到具体的劳动行政部门，并统一处理程序和规则。也可以借鉴某些地方省市的规定，在地方立法推广对违反工会相关法律法规的行为给予惩罚性的行政处罚，规定具体的处罚额度，特别是对拒不改正或屡教不改的行为更是如此，从而实际贯彻落实《工会法》的立法主旨，更好维护劳动者、用人单位、工会等的合法权益。

我国社会正处于转型时期，国家统合模式的劳动关系协调机制在现阶段尚无根本改变的可能。随着新一轮工会改革的进行，工会代表和维护职工合法权益的职能将进一步深化和落实。我国特色的工会组织只有借助政府的公权力，才能在协调劳动关系机制中充分地发挥保护劳动者、构建和谐劳动关系的重要作用。

注释：

①顾向明.沃尔玛中国公司拒建工会之前前后后[J].工友，2003，(10）.该文介绍了世界500强之首的沃尔玛公司拒建工会，被中华全国总工会作为“重点攻坚对象”的情况。2006年7月沃尔玛公司最终在多家分店建立了工会组织。

②贺凌燕.全球化下欧美工会与政府合作模式的发展[J].甘肃联合大学学报(社会科学版），2012，(1）.该文对欧美国家政府与工会的利益交换关系有较为详细的介绍。

[1][2]徐景一.和谐社会视域下民营企业劳动关系协调机制研究[D].吉林大学2013年硕士学位论文.

[3]拒绝工资集体协商追究企业法律责任[N].重庆商报，2010-07-04.

[4]姜颖.工会法法律责任的确立与完善[J].中国工运学院学报(工会理论与实践），2002，(2）.

(责任编辑：梁霞）

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2095—7416(2016)06—0009—05

2016-09-30

金英杰(1960-），女，北京人，大学学历，中国政法大学民商经济法学院社会法研究所副教授， 硕士生导师。研究方向：劳动法、社会保障法。