黄 慧

（三亚学院 法学与社会学学院，海南三亚 572022）

“三社联动”：创新城市社区治理的有效途径

黄 慧

（三亚学院 法学与社会学学院，海南三亚 572022）

随着我国改革开放的推进，单位制解体，与城市居民息息相关的各种福利保障任务落在了社区的身上，中国社区社会工作的发展变得愈加重要。党的十八届三中全会提出要创新社会治理。创新社会治理，基点在社区，因为社区是社会基本的单元和细胞。因此，结合当前中国社会转型的国情，在阐述社区、社区治理、三社联动、社会组织等相关概念的基础之上，总结现有城市社区治理的典型模式，分析当前社区治理存在的问题，提出 “三社联动”机制推动社区发展的思路，进一步探索城市社区治理的有效途径。

“三社联动”；社区治理；社会工作

改革开放使中国的社会结构发生了深刻变化，计划经济向市场经济转型的过程中，中国社会也从封闭转向开放、从整齐划一转向多元发展，这种深层的社会变化加速了政治体制的变革和发展，单位制逐渐走向解体，原来由单位负责衣食住行的职能改为由社区承接，社区担负起社区居民的一切大小事务，逐渐成为城市最重要的社会组织方式。随着社会流动的加快，社区居民的需求越来越多元化，社区治理的难度和复杂度也在增加，如何创新社区治理、建设和谐社区这一问题引起了政府、学者、社区居民等的关注。

党的十八届三中全会指出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平……改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动……激发社会组织活力。……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。”这显示了国家治理理念的高度升华。创新社会治理，基点在社区，因为社区是各种社会群体的集聚点、各种利益关系的交汇点、各种社会组织的落脚点和党在城市执政的支撑点，创新社区治理是创新社会治理的基础。

一、相关概念

（一）社区和城市社区

“社区”一词最早出现在德国社会学家F·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）1887年的代表作和成名作——《共同体与社会》一书中。1993年，我国著名社会学家费孝通等人第一次将英文Community译成了“社区”，并逐渐成了中国社会学的通用术语。

目前，学者从不同角度对社区和城市社区进行定义，但大部分学者都比较认同《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]）23号文件中的定义，该意见明确规定：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。[1]

根据这一定义，社区的主要构成要素有：（1）一定的地域，这是形成社区的前提条件；（2）一定的人群；（3）一定的社区文化和意识，如共同价值观、认同感和归属感；（4）一定的社会组织及公共设施，以满足居民的共同需求、维持社区的良性运行。

（二）社区治理

社区治理是指城市社区范围内的政府与非政府部门（如社区自治组织、社区民间组织、辖区单位以及居民个人等）以社区为平台，组成社区治理互动网络，依据一定的约定规范，通过协商谈判、协调互动、交换资源等方式，发挥多元主体优势，对涉及社区居民利益的公共事务进行有效治理，以期达到消除分歧、寻求共识、增强凝聚力，实现增强社区成员福利、实现经济社会效益的目的。[2]社区治理主张多元主体间相互协调、沟通与交流，政府、公民及各类社区组织共同参与社区事务，使社区逐步过渡为“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的状态。

（三）三社联动

“三社”是社区、社会组织和社会工作者的简称，“三社联动”就是指在社区服务建设、社会组织孵化和推进社会工作事业之间进行互联互动，构建优势互补、资源共享的新型社会治理模式。具体地说，“三社联动”是指在地方党政机构统一领导下，由社区居委会组织发动居民积极参与社区事务管理和社区各类活动，社区社会组织为社区居民提供多元化社会服务，专业社工深入介入社区建设各个领域，从而共同建设幸福社区。[3]

（四）社会组织

作为人类社会一种基本的组织制度形式，社会组织由广义和狭义之分。广义的社会组织是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体，与政府组织、经济组织并列。狭义的社会组织是指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。[4]本文所指的社会组织是狭义的概念。一般认为社会组织具有非营利性、民间性、社会性、志愿性、组织性等基本特征。

二、既有城市社区治理模式及问题

中国城市社区的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区想法定社区演变。改革开放以来，随着行政体制改革的深入，原来由工作单位提供的生活福利转移到地域社区，原有的城市管理体制不再适应新形势的要求，社区的重要性日益凸显。从1991年民政部提出“社区建设”至今，我国城市社区发展实践中产生出若干典型模式：

1．上海模式——行政主导型。上海模式最大的特点是将社区建设与“两级政府、三级管理、司机网络”的城市管理体制改革密切结合在一起，运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，社区建设具有很强的行政推动特点。

2．沈阳模式——居民自治型。沈阳模式的核心是社区自治、议行分离。沈阳将社区定位在小于街道办事处大于原来居委会的层面上，并相应建立了社区实务决策层、执行层、议事层和领导层四个层面。政府主动将部分权利下放给社区居民，体现社区的自治性。

3．盐田模式——多方合作型。盐田模式注重社区结构体制的改革，其特征在于“一会二站”的创新，即社区居委会、社区工作站和社区服务站的建构。根据盐田区政府的制度设计，社区工作站隶属于街道，其属性是政府的工作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承担原来由居委会承担的部分行政职能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种服务的自治性组织。[5]

以上社区模式的侧重点及基本取向各异，在一定程度上推动了我国城市社区的发展，社区自主性治理程度大大提升，但是也存在着一些问题：第一，主体单一，行政色彩浓厚。虽然法律规定，社区居委会是自治性组织，但从实际情况看，政府是社区治理的唯一主体，居委会的工作几乎都是在政府的推动下进行的，使社区的独立性和自治性都受到限制。第二，居民参与意识薄弱，参与程度低。在传统的思想观念的影响下，社区居民普遍认为管理社区事务是由政府机构以及街道办事处和居委会的工作人员进行的，与自己无关，也不会积极参与到社区事务的管理中，一般都是在社区居委会或是街道办事处工作人员的鼓励或要求下才会迫于无奈参与社区活动。第三，社区工作者队伍低专业化。目前社区工作人员有社会招聘的，有军转安置的，也有部分应届毕业生，素质参差不齐，很大部分人员缺乏社区工作系统知识和实践经验，知识面也不够宽，在提供专业化、个性化、多样化的社会服务方面还不够广泛深入。此外，社区工作者薪资待遇普遍不高，难以吸引或留住优秀人才。

三、“三社联动”机制推动社区发展的思路

公共治理理论认为，市场和社会的力量可以弥补政府管理成本高、效率低的不足，有利于实现居民需求，增强社会公共服务反应能力。针对不同的服务需求,配套的相应的供给方式，能有效提高政府公共服务质量。在社区管理创新中引入治理理念，是一种集合多方力量，共同努力，满足居民需求,改善社区环境、优化社区公共管理的社区治理新理念。而社区、社会工作者、社会组织在其中发挥着至关重要的作用。[6]在社区治理理论视角下、政府应当发挥强有力的号召力，提供参与渠道，使社会组织、社会工作者、居民积极参与到社区治理中来，以实现“三社联动”的治理格局，形成社区发展的合力。

（一）准确定位角色，理清各自职责

1.社区居委会的角色及职责

社区居委会是目前我国宪法和法律中承认并确定的城市基层群众性自治组织，是城市社区的自主性组织。自我管理、自我服务、自我教育是居委会的重要特征同时也是其自治性的重要内容。政府在社区治理中的作用应是主导、引导、为居民服务、配合社区工作、组织管理等。政府与居委会的关系可以通过以下原则来理顺：对于那些属于政府部门工作职责而政府部门又能够依靠自身独立完成的工作，不能由社区居委会来承担；对于那些需要社区居委会协助的事宜，也不可以由社区居委会去承担主要责任和工作。这一原则能够合理定位政府与居委会的关系。[7]政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时，应该要把握二者之间的“指导与协助，服务与监督”的合理定位。社区居委会在“三社联动”机制中应充分发挥其自治性，立足于社区的实际情况，提供社区居民真正需要的社区服务。

2.社会工作者的角色及职责

社会工作者是遵循社会工作的价值准则，运用社会工作专业方法从事职业性社会服务的人员。[8]社会工作者在社区治理当中的首要角色是服务提供者，即为社区和居民提供专业服务的角色。一般而言，在社区内工作的社会工作者是以“机构人”的身份进入社区的，通过其所从属的社会工作机构或社会福利组织来提供社区服务的，其工作内容为了解社区基本情况，评估社区居民的需求，制定有针对性的社区服务计划并实施，评估服务计划的执行情况等。从服务提供者这一角色衍生出社会工作者的其他角色，如：1）使能者，即社会工作者运用专业知识和技巧协助服务对象理清问题（不是代替或直接指导服务对象），充分发挥其潜能，以有效解决问题；2）倡导者，主要是对居民利益保护、争取权益行动以及政策修订的倡导；3）教育者，社会工作者通过培训、能力建设等形式使居民特别是社区领袖掌握分析和解决问题的方法与技巧。此外，社会工作者还可以是协调者、政策影响者、研究者、支持者、推广者等等。社会工作者的角色是多样化的、可变的，但不是万能的，社会工作者应该恰当地把握社区居民的实际需要，以促进社区问题的解决。

3.社会组织的角色及职责

在国家—市场—社会的三元模式架构中，社会组织构成的第三部门与政府部门、企业部门形成功能互补的关系。与政府组织相比, 更适合发挥灵活、多样性的特点直接为社会弱势群体甚至问题群体提供专业服务, 成为直接参与社会公共服务的重要力量。对社区居民而言，社会组织是社区居民参与社区管理的实现途径和重要载体。社区应有意识地推动社区居民组织的发展，包括社区文体团体（如舞蹈队、书法小组等兴趣团体）、社区服务团体（如社区志愿服务团体、传统康复服务组织和新兴的社会工作服务团体等）、社区自治团体或权益性团体（如业委会或社区议事会等）。与此同时，社会组织还是社会工作者就业的主要渠道之一，还是推动社会工作专业化、职业化的重要力量。以社会工作为主要业务范围的民办机构，可以建立一整套社会工作服务、督导、培训、交流的体系，对提高社会工作专业化，增强社会影响，提升服务水平有很大的促进。其他民办机构可以根据其工作需要接纳社会工作者，运用社会工作的专业理念、技能和方法，可以提升服务的质量。

（二）整合社区资源，完善支持体系

社区的资源包括社区内资源和社区外资源两大类，社区内资源主要包括教育、医疗、娱乐、社会福利等固定资产和流动资产等物质资源和文化、习俗、价值观、居民的智力水平、劳动技能，以及社区归属感等精神资源。社区外资源包括社区可以从政府和社会获得的政策、人力、设施、财政、技术和信息等。[9] “三社联动”机制的运作应在充分整合和利用现有社区资源的基础之上进一步培育和开发社会资本。当前，我国正处于转型时期，正面临着政府尚未能完全撤出社区、社区自治能力尚未能充分发挥这一现实，这也注定了当前社区治理在很大程度上还是要依靠政府的支持，尤其是财力支持。从实施“三社联动”的各社区治理经验可知，实行政府购买服务、费随事转、多路筹资的机制可以有效地为推动“三社联动”提供经费保证。政府要大力推行委托、购买服务的形式，把社区服务项目、社区工作者培训等事宜交给社会组织或社工来做，并将此项工作的经费下拨，这样既能解决社会组织和社工经费不足的问题，也能保证服务质量。政府要鼓励社会力量投资社区治理，动员企事业单位、非政府组织、个人等以多种形式捐赠社区事业，不断拓宽社区治理资金来源渠道，鼓励社区公益事业发展，完善社区治理的支持体系。另外，社区可因地制宜，挖掘社区和利用社区硬件设施等资源，开展福利服务与经营性服务相结合，无偿、低偿和有偿服务相结合，多种渠道筹措经费，以此形成社区服务市场化投资经营机制。

（三）加强队伍建设，提高服务水平

在现阶段的中国城市社区，社区社会工作人员队伍包括专职社区工作者、社会工作者。专职社区工作者是指依法选举产生的社区党支部、社区居委会专职工作人员及通过统一组织的面向社会公开招考被聘用的人员。社会工作者是经过社会工作专业训练，并通过社会工作职业资格考试，以社会工作的方法为社区居民提供专业服务的从业人员。

在加强社区工作人才队伍建设上，要走专业化、职业化和志愿者相结合的道路，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍。针对专职社区工作人员，一要加强专业化、职业化的培训，培养他们在社区治理中的角色意识，更新社区治理的知识，掌握社区治理的技能与方法，提高社区治理的能力与水平；二要加大考核力度，提高工资待遇，为专职社区工作人员提供稳定的、与其贡献相匹配的报酬和向上流动机制；三要鼓励大学生进社区就业服务，以优化专职社区工作者队伍年龄和知识结构。针对专业社会工作者，一是要提高自身的专业水平，推动社会工作本土化发展，目前社会工作教育界采用的教材大多源于国外，社会工作学生学到的也多为国外的社会工作理论和方法，社会工作者步入社会工作岗位后，应尽快地把理论知识和本土工作环境相结合，提高适应本土发展的专业素养；二要提高社会认知度，给予专业社会工作者工作空间和支持，从全国范围来看，社区居民或社区居委会工作人员对社会工作、社会工作者的认知度普遍不高，因此，对社会工作者的角色定位模糊，接纳度低，支持力度小，影响社会工作者的工作热情和服务质量。

（四）创新参与方式，深化居民参与

社区居民参与是社区治理的必要条件，也是社区发展的内在要求，更是社区居民自治的应有之义。但受传统观念的影响，目前我国城市社区居民的公民意识、自治意识薄弱，很多居民将社区公共事务归为街道办和社区居委会的职责，对社区的归属感、认同感普遍不强，居民参与的现实基础还较为薄弱。此外，社区参与机制不完善，社区居民参与仍处于“弱参与”阶段，居民参与普遍不足且呈现“浅层化”特点。

促进居民参与首先应该加强社区居民意识，增加居民的归属感和认同感。一是要做好公共物质空间建设，即加强社区的公共基础设施建设，完善公共服务机制，公共基础设施（尤其是广场、活动室等）的建立和改善不仅可以提高社区居民的生活水平，还能增加社区居民的归属感和认同感；二是要做好公共精神空间建设，即搭建社区公共文化平台，丰富社区居民的精神生活，让社区居民从相识、相知，到相互帮助，共建和谐社区。

其次，通过社区教育，培养社区居民的参与意识，提高社区居民的参与热情，也可以让居民在实践中增强参与意识，如引导社区居民参与社区治安、环境卫生、社区医疗等切身利益事项的决策过程。

再次，创新参与方式，丰富参与渠道。有序推进社区居民的政治参与，主要参与方式有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。结合社区实际，完善和推广各地社区治理实践中总结出的经验作法，如公开服务承诺制、重大事项听证制、开展社情民意调查和居民评议等；借助现代信息技术，建立公共服务信息平台、网络论坛等沟通平台，提供透明、高效的居民参与渠道，实现居民参与方式的便捷化、多样化。

（五）发展社会组织，提供平台保证

城市社区治理的实现必须以一定的社会组织为依托，社区的社会组织作为重要的社区治理主体之一，其发展程度对社区治理的实现具有重要意义。一个社区中有多种自治组织，如社区居委会、社区居民大会或社区居民代表大会、业主委员会、志愿者协会、文化体育兴趣组织、社区工作站（服务站）、社会工作机构等。政府要放宽登记条件，降低准入门槛，采取“先发展、后规范，先备案、后登记”的办法，积极培育发展社区社会组织，重点发展公益慈善类、文体类、生活服务类社区社会组织，如老年公寓、老年护理院、社区养老服务站、残疾人康复站、社区文体协会等，搭建社区重点社会组织服务平台。重点扶持有影响、有凝聚力的社会组织，整合类似的、人数较少的社会组织。建立社会组织孵化实践基地，通过专家指导、宣传推介、政策优先、能力培训、项目发布等有效措施，为社会公益服务组织的成长营造良好的发展环境。持以项目建设促进社会组织的发展，通过招投标项目，一来可以为社会组织的发展提供资金和政策支持，二来可以吸引专业社工人才孵化专业社工机构，优化社区的社会组织结构。

四、结语

城市社区是城市社会的基础单元，城市社区治理也是城市社会治理的重要支撑。广州、深圳等地的实践证明，“三社联动”机制是推动城市社区治理的有效途径，是社区、社会组织、社会工作者多元社区治理主体发挥作用，共同参与社区治理的过程，其中社区是社会工作的平台, 社会组织是载体，社会工作者是生力军。“三社”并不是各自独立的，它们是彼此联系、共同作用的，社区建设需要社会组织这个“合作伙伴”的共同努力，而社会组织的成长和发展需要借助社区这一平台；同时，社会组织为社会工作人才提供就业场所和成长空间，而社会组织发展需要社会工作专业人才的带领；社会工作者为社区和社会组织提供人力资源，链接各种社会资源。

就当前我国的国情而言，“三社联动”机制需要有政府的积极引导、政策的支持、领导机制和工作机制等的推动。没有政策引导，负责社区建设、社会组织、人才队伍建设的不同部门各自为政，“三社联动”自然乏力，“联动”停留在口号上；没有健全领导机制和工作机制，政策将无法落实，“三社联动”发展平台、机制及环境建设也无法落到实处，更无法形成由下而上、内外互动的联动形势。

总的来说，“三社联动”是我国社会转型的产物，是应对当前社区建设和发展问题的行之有效的方式，对于优化我国城市社区治理模式有着积极的意义。但我们也要承认，它同时面临着不可避免的困境和难题，那就是如何才能实现“联动”，这需要政府、社区、社会组织、社会工作者等的共同努力。

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知[J].中国民政,2001,(1):4.

[2]于磊磊.我国城市社区治理问题与对策研究[D].湖北大学,2014:10.

[3]王子沫.“三社联动”机制推动广州城市社区社会工作发展的研究[D].西北农林科技大学,2014:8.

[4]孙伟林.社会组织管理[M].北京:中国社会出版社,2009,12:1.

[5]沈荣华.社区体制创新[M].北京:中国社会科学出版社,2010,6:3.

[6]叶南客,陈金城.我国“三社联动”的模式选择与策略研究”[J].南京社会科学,2010,(12):75-80.

[7]蒲浩荣.我国城市社区治理模式研究[D].陕西师范大学,2014:36-37.

[8]王思斌.社会工作概论[M].北京:高等教育出版社,2005,5:21.

[9]李沂清.社区工作[M].北京:中国社会出版社,2010,6:148.

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A

(2016) 02-068-06

2016-09-08

2016年度海南省哲学社会科学规划课题青年项目 (HNSK（QN）16-85)

黄慧（1986- ），女，广西崇左人，三亚学院法学与社会学学院，讲师，硕士，从事社区社会工作研究。