□李 鹃

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

【警察行政管理】

法律视阈下警察执法中存在的问题及对策
——兼论国家统一法律职业资格制度下公安院校法律课程的设置

□李 鹃

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

警察执法中存在的主要问题是执法民警法律知识有限、管理职责模糊、民警权益保护阙如、法律意识淡薄、执法权威弱化。在国家统一法律职业资格制度的背景下，法律素质的提高应成为警察执法能力提升的根本之策，公安院校法律课程设置要以公共法律课、专业法律课和选修课三位一体的模式与之相适应。

警察； 执法能力； 法律；权威

近年来，受各种因素影响，警察执法饱受诟病，警察执法一度成为社会各界关注的热点。一些典型案例反映出警察在执法过程中存在的问题，也说明了群众对合法有效的执法方式的认可和期待。那么，警察怎样的执法才能有效而令人信服？如何树立警察执法的权威？这些问题，归根结底在于警察的执法素质与能力。

2015年12月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，对于从事立法、执法、司法、法律服务等工作的职业群体提出取得国家统一法律职业资格的要求，这意味着公安机关的执法资格将纳入到国家统一法律执业资格考试制度中。这是对警察执法能力的新要求和新挑战。为此，本文拟在法律视阈下对警察的执法能力之养成与提升做一探讨，并在国家统一法律职业资格的新形势下对公安院校法律课程的设置提出相关建议。

一、警察执法中存在的主要问题

(一)社会问题日益复杂，执法民警法律知识有限

当前，我国正处于社会快速转型与经济变革的关键时期，社会问题较多，关系民众切身利益的生计问题难以得到适时而有效的解决。人民警察作为政府效能与执政能力的代表，往往会在第一时间、第一现场出现并与民众面对面接触，而相关法律知识的缺乏使处置欠缺合法有效性，进而引发矛盾的升级，影响民众对警察执法的信任。例如，家庭暴力危急时会求助110，公安机关应当出警并处置，依据不同情况分别作出不同处理。情节严重的，可进行治安管理处罚；若不构成治安管理处罚，那么公安机关应对其进行批评教育，同时可以出具告诫书，该告诫书可以成为人民法院审判家庭暴力案件的证据。然而，公安院校基本不开设婚姻法课程，多数专业不设置民法课程，导致民警处理这类案件时缺乏有法有理的劝导和训诫知识，不能及时化解矛盾，保护受害人合法权益。

(二)网络通讯发展迅速，公安机关相关专业薄弱

进入21世纪，互联网产业如雨后春笋般发展，网络信息无时空、无界限、海量化向政治、经济、社会、文化等领域辐射，对公众的思想、工作、生活、消费等各方面的影响日益增强，网络侵权、利用网络犯罪、电信侵权和犯罪等新型违法犯罪活动随之不断涌现，对警察执法活动产生的影响不容忽视。[1]无论公众媒体还是自媒体，其传播更加迅速和及时，在社会监督方面发挥了极其重要的作用。然而，传统主流媒体一统天下的格局已被打破，其“为警察说话”的话语功能日渐萎缩。[2]与此同时，公安机关自身对于利用互联网和应对网络违法犯罪的能力比较滞后，不能及时有效地采取相应措施，往往处于被动状态，造成一些不应有的负面效果。此外，网络盗版和网络侵权也日益增多，治安案件的内容逐渐包罗万象，传统法律对此应接不暇，民警对于知识产权和侵权责任的了解甚微，更无法做出科学而合法的判断。

(三)管理职责模糊，警察权益保护阙如

根据《人民警察法》第2条规定，人民警察的基本职能是社会管理职能和刑事司法职能。但对于社会管理职能缺乏职责上的明确性和限制力。在一些地方，党政领导把基层警察作为包打天下的“万能药”，不管是否属于警察的职责范围均将警察置于其管理范围，利用警察的行政强制力推行一些棘手的政策，执行某些难缠的事务，这导致警察权滥用，使警察常处于非警务活动中，其执法的严肃性和公信力明显降低。

警察合法权益法律保护薄弱。《人民警察使用警械和武器条例》自1996年1月实施至今已近二十年，社会环境、经济、科技、思想意识已发生很大变化，然而对警察使用警械和武器的规定依然未变。现在看来，这些规定未免苛刻。面对恐怖势力和群体性事件，这些严苛的规定导致警察对使用警械和武器产生心理障碍，同时，警察在执法时受到阻碍甚至暴力袭击时，缺乏有效保护。《人民警察法》第35条的规定，将警察的防卫权等同于普通公务人员，没有突出对藐视执法的违法行为的严惩性。最后，更令人痛心的是，面对无良媒体左右的社会舆情，政府往往从维稳出发迎合社会效果，对涉事民警作出处罚。对执法者苛刻，为违法者开脱，过分强调犯罪嫌疑人的权利，弱化执法权威已经成为当前现实。

(四)警察自身能力不强，执法权威弱化

首先，警察的文化素质与司法、检察、法院相比，学历层次较低，文化程度较弱。虽然近年来入警招考的学历要求已从专科升为本科，但其学科结构和原有的基本素质远逊于法院、检察院。其次，警察的自塑性较弱，导致其公信力降低。警察队伍频发恶劣事件，如警察酒后肇事、开枪伤人杀人、涉黄涉毒、凑数执法等，使警察形象严重受损，导致民众对其执法活动持不信任态度甚至抵触情绪。再次，警察的执法权威弱化。自2001年以来，“袭警”案件频繁发生，这不仅严重侵犯了警察的生命健康权，而且威胁到警察的执法权威，更挑战了警察权的强制力。据公安部统计，2006年至2011年，公安民警因同犯罪分子搏斗、执行任务中发生交通事故牺牲790人，占同期牺牲民警总数36%。[3]而1949-1980年，每年牺牲的警察仅为32人。最后，警察执法方式的错位，使警察权的强制力淡化。跪地执法、投降式执法、打不还手骂不还口等事件，让民众所不齿。这折射出中国警察执法方式错位，缺乏法律制度保护，导致执法民警畏首畏尾，欠缺规范有效的执法形式，最终损害了法律的威严和警察的权威。伯尔曼曾说，法律的各项仪式(包括立法、执法、协商以及裁判的各种仪式)，也像宗教的各种仪式一样，乃是被深刻体验到的价值之庄严的戏剧化。……法律像宗教一样起源于公开仪式，这种仪式一旦终止，法律便丧失其生命力。[4]

(五)公民维权意识增强，警察法律意识淡薄

进入21世纪以来，公民接受教育的机会增多，获得信息的渠道越发广泛，且随着社会经济的发展、依法治国的推进、民主意识的提高，尤其是互联网信息社会的到来，公民意识觉醒，参与、知情、管理等一系列权利意识增强，这无疑对警察的执法水平和执法能力提出了新要求。而公安机关的执法能力和执法水平乃至执法方式无法满足当下公民的期待。实践中，落后的管理模式、滞后的服务理念、简单粗暴的执法方式、缺乏法律依据的说教等警务模式难以与民众的期待相匹配，法律观念淡薄往往忽略对公民权利的保护，从而引发警民关系紧张，甚至导致冲突。

二、法律视阈下提升警察执法能力的对策

警察执法，是指人民警察根据《人民警察法》的规定依法运用国家权力管理社会治安和维护国家安全的活动，其核心是“法”。此处之“法”，不仅包括警察能依据法律有效地运用国家权力管理社会治安和进行司法活动，而且包括警察执法时其合法权益应当受到相关法律的保护。警察执法能力，是指警察能够胜任法律赋予其管理社会治安和维护国家安全活动的主观条件。警察执法能力的高低需要执法环境和执法设备等客观条件的支持，二者共同作用，合力形成警察执法权威。

(一)维护警察合法权益，加强警务设施配备

进入21世纪，国际国内形势复杂多变，恐怖势力蔓延，人员流动大，社区管控力低，警察执法难度加大，而民众对警察的执法权威认可度降低，因此，在新形势下，应从法治角度维护执法警察的合法权益，加强警务建设，严惩侵犯执法权威的违法犯罪活动。

1.加强警务设施配备。警察权具有强制性和执行力，这种强制力量源于法律的赋权和自身的武器装备。警务设施配备是警察执法的武器和客观条件。然而，长期以来，公安机关一直存在人手不足、经费匮乏的问题，导致警务建设落后，警务装备不足，相关警械和武器欠缺与落后，难以适应不断变化的犯罪形势，这导致警力明显下降，执法效果和质量差强人意，造成警察无谓的牺牲。因此，应当加强财政投入，建立公安经费保障体系，配备充足警力、完善警务装备，从客观物质条件上强化警察执法的权威，使执法警察不再赤膊上阵，能及时有效地制止违法犯罪行为，取得应有的执法效果。

2.维护警察执法权益。当前，我国警察执法往往处于劣势。一方面，由于时代变迁，人们对警察的敬畏和信任降低；另一方面，警察执法时面对紧急情况难以及时利用警械或武器来有效制止违法犯罪活动，常常遭受人身侵害。《人民警察法》第2条规定警察在满足一定条件下可以依法使用警械和武器。但是实践中，武器的使用常成为执法瓶颈与桎梏，也是民警心中的障碍。2015年5月2日，发生在黑龙江安庆火车站的枪击事件，再次引发了警察合理使用武器的热议。笔者建议修订《人民警察使用警械和武器条例》，改变对警察使用武器过于严苛的规定。这样，既有利于保护公民人身和财产安全，又有助于维护警察合法权益，更有利于提升警察执法权威。

警察执法中，除担负维护国家和法律之威严的义务外，同时具有自我尊严保护的权利。每个警察的执法行为并不是个人行为，而是代表国家按照法律依法行使职权。头顶国徽、身着警服，这种神圣的仪式源自于法律的强制性，其所昭示的强制力源于法律的权威。因此，与法律的威严和强制性相匹配的行为才是适当的执法方式。在执法中，警察可以舍弃自我保护的权利，却不能放弃维护国家和法律尊严的义务。所以“跪地执法”、“打不还手骂不还口”等这些都是不恰当的执法方式。这种忍辱的姿态，既无法维护法律和个人的尊严，更无法令民众信服警察的保驾护航能力，甚至给民众造成负面影响。正确的做法是，对于那些阻碍和抗拒执法的违反者，应当运用国家赋予警察的强制力和排除权，[5]“该出手时就出手”，使公安机关的职能得以加强，维护法律的威严。

(二)增强警察法律素养，提升警察执法能力

警察执法能力，其核心在“法”，这既要求警察具备相应的法律素养又要具有运用法律的能力。关于警察执法能力的构成，学界有不同观点。有的认为应当由核心能力、行业通用能力和岗位特殊能力构成；[6]有的认为应当包括公共服务能力、侦查能力、法律运用能力、人际交往能力和擒拿格斗能力等。[7]笔者认为，前者是对警察执法能力的类型划分，后者则是对警察执法应当具备的各项具体能力的认定。警察执法能力应当是综合能力的聚合，对于不同警种有不同的要求，但作为一名警察应当具备最基本的行业通用能力，还应当具备各警种所特有的岗位特殊能力。具言之，公共服务能力、法律运用能力、人际交往能力和擒拿格斗能力是警察执法的行业通用能力，侦查能力是岗位特殊能力，学习能力则是警察执法的基本能力，法律运用能力是警察执法的核心能力。

1.培育警察的学习能力。学习能力是警察职业必备的核心能力。作为一名警察，既要不断更新自己的知识和技能，更需要及时掌握社会动态。所以，警察的学习能力不仅是个人修养的基本要素，而且是警察职业的必备能力。例如，与行政管理相关的法律有行政处罚法、行政复议法、行政强制法、行政许可法以及治安管理处罚法，这些法律都是在不同时期相继颁布的，与行政执法活动息息相关。如果警察不进行相关学习和培训，如何能公平、公正、客观地执法？若不及时学习和培训，不仅无法行政，而且难以侦破各种新型违法犯罪活动。

2.加强警察基本素质的培养。根据《人民警察法》第6条规定，警察依法履行14项职责。公安工作庞大而繁杂，不仅承担着大量的社会管理工作，而且肩负着部分司法职能，公安工作无处不在。所以，警察的基本素质不仅包括公共服务能力和人际交往能力等行业通用能力，而且必须具备法律运用能力和擒拿格斗等的职业必备能力，对于特殊警种则需要具有侦查能力和公安信息化应用能力。近年来，网络和电信违法犯罪活动增多，传统的侦查手段已无法适应新型犯罪的变化，这对警察的职业能力提出了新的要求。因此，应当严格入警制度，提高入警学历要求，增加新警培训时间，改革在职警察的培训和轮训制度，不断更新警察培训内容，实行严格的考核机制，以提升警察基本素质。

3.强化警察执法的法律素养。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，法律已成为治国重器。人民警察担负着社会管理和行使部分司法的职能，依法行政、严格执法成为衡量公安工作的唯一标准。警察执法的核心是“法”，即警察管理和司法的基本职能是最大量地、最经常地执行国家的法律、法规，而非简单地搏杀。因此，警察心中有法，才能做到严格、公正地执法。应当强化警察的法律意识，培养警察的法治思维，提高警察的法律运用能力，培育公安机关和警察的法律素养。而法律素质不是一蹴而就的，需要基本法律知识和专业法律知识的熏陶和培育。当前，我国深入进行司法改革，提出2017年底完成统一法律职业资格准入制度。因此，在新形势下，应当更加重视警察法律素质的培养和培训。

三、公安院校法律课程设置的愿景

《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》的出台，对警察执法的准入资格和执法能力提出了新的要求。从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决必须取得国家统一法律职业资格，这就要求执法警察必须全面学习所有法学课程，通过法律职业考试，才能走上执法岗位。

警察执法需要一种综合能力，其中最重要的能力是法律运用能力。因此，法律知识的掌握和运用成为执法的关键。纵观公安工作，无外乎刑事执法和行政管理两大块，这两部分都离不开法律。在刑事执法中，警察需要运用刑法、刑事诉讼法、经济法、知识产权法等法律法规及相关司法解释；在行政管理中，警察需要运用行政处罚法、行政法、行政诉讼法、民法、婚姻法等私法。可见，公安工作中，直接应用和掌握的法律并不只是冰山一角，也不是刑事执法和行政管理各自为政，而是互有联系、相互交叉的。所以，笔者不赞成公安院校法律教育应以刑法、刑事诉讼法、行政法与治安管理处罚法为基础，以公安刑事司法和公安行政执法领域涉及的法律规范为补充的课程体系。[8]因为警察执法需要具备法治思维和法律运用能力，法治思维不是一日养成的，法律运用能力则需要进一步强化和专业化。为此，公安院校法律课程的设置，应根据国家统一法律资格考试的要求，区分为公共法律课和专业相关法律课两部分，并辅之以相关选修课来充实未来警察的法律储备。

(一)开设公共法律课程

公安工作涉及民事、刑事、治安、行政管理等多方面，从法律意识和法律思维以及公安实践来看，公安院校的公共法律课程包括法理、刑法、刑事诉讼法、民法、行政法，即所有公安院校的学生均应学习以上几部法律。这是因为：第一，法理是学习法律的基础，也是法律意识和法律思维的基础养分，不学习法理，其他课程的学习缺乏根基，知识积累犹如空中楼阁。第二，预防、制止、惩罚违法犯罪是公安机关的职能，刑事法律的学习可以让民警区分罪与非罪，又能依照法定程序进行司法活动，有利于严格公正执法。第三，民法是权利法，是公民权利的保障法。民警承担着大量的治安管理案件，其中有许多民事纠纷和家庭暴力，民法的基础学习，可以帮助民警很好地协调民事关系，调解各方矛盾，区分民事责任，厘清婚姻家庭关系。例如，2015年12月27日颁布的《中华人民共和国反家庭暴力法》明确规定了公安机关在反家庭暴力中担负的法律责任。学习民法，可以树立民警的公民权利意识，既可以保护公民的人身和财产权利，又可以维护自己的合法权益。第四，公安机关担负大量的行政管理工作，治安、交通、行政制裁与强制、行政许可、行政复议等无不与行政法息息相关。因此，行政法的学习，可以增强警察的依法行政意识和能力。

(二)设置与专业相关的法律课程

随着社会经济和技术的日益发展，公安工作也不断发生变化，原有的专业外延随之日渐扩大。公安院校设立的不同专业，其所需要的法律知识也在不断发生变化，这就需要我们与时俱进地调整课程设置。以知识产权法课为例，过去公安院校不开设，但随着《国家知识产权战略纲要》的实施和教育部关于知识产权法课程的要求，不少院校先后开设了知识产权法课程。但公安院校对此课程仍然重视不够[9]。然而，盗版、网络侵权及其犯罪、商标和著作权犯罪等新型案件的查处，均需要运用知识产权法律。因此，应针对不同专业，根据公安工作的实践，适时设置相关法律课程的教学。

交通专业涉及事故处理中的责任认定及赔偿，除开设民法课外，还应开设侵权责任法课。侵权责任法关涉各种侵权责任的认定，在交通事故中往往涉及共同侵权、共同危险行为和单独侵权的认定。治安专业应开设民法、婚姻法、知识产权法、侵权责任法课程，在当今“互联网+”时代，网络与物流的紧密连接使得虚拟与现实难分伯仲，知识产权侵权案件在网络与现实交错发生，违法犯罪案件与互联网也时有联系，这样，计算机网络专业不再仅仅是一门技术课程。经济侦查专业应开设经济法、保险法、公司法课程，经济犯罪涉及金融、保险、公司、税法、商法等内容，因此，经济侦查必须开设上述相关课程，否则无法开展侦查活动。此外，各地公安院校可以根据当地实际情况和执法状况，适时开设与实践工作相关的法律课程。例如，口岸和边境地区应开设国际私法课程，经济发达和外国人居住较多的地区，除开设国际私法课程外，还应开设国际公法课程。

(三)增设与职业资格相关的选修课

依据《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，国家统一法律职业资格制度的各项改革措施将于2017年年底前全部落实到位，届时将执行新的法律执业资格准入制度。为适应入警考试和警察职业的新需求，公安院校除开设上述公共基础课和专业必修课外，应另增设与法律职业资格考试相关科目的选修课。法律职业资格考试科目尚未确定，依据国家司法考试科目来看，它囊括了16门核心课程。在公安院校开设的法学科目中，有些课程并未包含在公共基础课和专业必修课中，笔者建议可以安排在选修课中。这样，既可以弥补法律课程开设的不足，又能增加公安院校学生未来职业的选择机会。

[1]王南江.社会环境变化对警察执法公信力之影响研究[J].公安研究，2011(6)：52.

[2]戎尽寒，等.信息社会背景下警察执法权威面临的挑战及其重塑[J].公安研究，2011(2)：69.

[3]刘燕玲，刘亚妮.论警察权与警察执法权威[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010(3)：59-60.

[4]伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平，译.北京：中国政法大学出版社，2003:23.

[5]徐祥辉.从警察执法权威缺失透析暴力袭警问题[J].行政与法，2009(1)：49.

[6]李海防.警察执法能力构建与教育训练模式创新[J].学园，2013(5)：11.

[7]伍玉功.浅析警察执法能力的结构[J].法制与经济，2009(2)：14.

[8]于 军，等.公安职业院校传统法律教育课程的反思与重构[J].上海公安高等专科学校学报，2010(1)：86.

[9]李 鹃.略论公安院校知识产权法课程的设置与教学[J].山西警官高等专科学校，2014(4)：87.

(责任编辑：刘永红)

Existing Problems in Law Enforcement of Police in View of Law and Countermeasures——Also on the setting of legal courses in police colleges under the system of national uniform legal professional qualification

LI Juan

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

The main problems in law enforcement of police are limited legal knowledge of policeman, indistinct management responsibility, lack of protection on policeman’s rights and interests, weak legal awareness and reduced authority on law enforcement. Under the background of national uniform legal professional qualification, the improvement of legal quality is the fundamental measure of improving policeman’s law enforcement ability. The setting of legal courses in police colleges should adapt to the trinity pattern with public legal course, professional legal course and selected course.

police; law enforcement ability; law; authority

2016-01-12

李 鹃(1969-)，女，法学博士，山西警管高等专科学校教授，研究方向为知识产权法。

① 唐皇凤认为：中国的社会政治稳定是一种刚性稳定和压力维稳，……维稳成效的一票否决使得地方官员高度紧张……使得维稳工作本身发生异化，从而使中国式维稳

D631.19

A

1671-685X(2016)02-0057-05