□叶子鹏，张 博

(1.中共中央党校，北京 100091； 2.安徽省亳州市公安局，亳州 236800)

【治安管理与行政执法】

踩踏事故预防对策研究
——基于近年我国重大踩踏事故的实证分析

□叶子鹏1，张 博2

(1.中共中央党校，北京 100091； 2.安徽省亳州市公安局，亳州 236800)

近年来，随着社会公共活动的增加和规模的日益扩大，世界上不少国家均发生过影响恶劣、死伤严重的群体性踩踏事故，我国的踩踏事故也时有发生。经过分析发现这些踩踏事故均具有发生时空不定、诱发原因众多、群死群伤、危害巨大等特征。加强踩踏事故预防要从完善法律法规、改善建筑物设计与布局、完善应急联动系统等方面入手。

踩踏事故；预防对策；应急联动

中国目前正处于突发公共安全事故的高发时期，特别是由于受到西方节日庆祝文化的影响导致节假日社会公共活动增加进而引发的人群拥挤踩踏类事故日益频发，造成了非常恶劣的影响，给广大民众的生命财产安全带来了巨大的威胁。1991年9月24日，山西太原迎泽公园灯展上发生踩踏事故，造成106人死亡，98人受伤；2004年2月6日，北京市密云县的迎春灯会上发生踩踏事故，造成37人死亡，15人受伤；2014年12月31日晚上海外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处发生拥挤踩踏事故，致36人死亡，49人受伤。这些事故暴露出我国在城市公共安全管理方面存在诸多盲点，对相关法律法规没有充分贯彻落实，并且对无主办单位的大型群众性活动存在安全风险评估不足、预防和准备工作缺失、应急处置不力等管理缺陷，加强对拥挤踩踏类事故的预防研究刻不容缓。

一、踩踏事故的主要特征

按照当前我国学界及实践中的普遍认识，踩踏事故被归为突发事故的一种。第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事故应对法》中，对“突发事故”定义为：突发事故是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事故和社会安全事故。

踩踏事故作为突发事故的一种，是指“在聚众集会中，特别是在整个队伍产生拥挤移动时，有人意外跌倒后，后面不明真相的人群依然前行，对跌倒的人产生踩踏，从而产生惊慌、加剧拥挤和新的跌倒人数，并恶性循环的群体伤害的意外事故。”[1]踩踏事故大多具有类似的特征：

1.发生时空不定，诱发原因众多。人群踩踏事故在各种公共场所、各个时段都有可能发生，地点上如建筑物的出入口、走廊、楼梯或广场等；在时间上如大型活动开始或结束、上下班(学)高峰等。[2]诱发的原因更是多种多样，包括大型活动组织不善、恶意制造恐慌等。

2.发生突然，难以控制。事故一旦发生，在极短时间内就会波及大量的人员，而且由于发生突然，公众在事故中往往因无所适从而产生从众心理和盲目恐慌，使场面难以控制。

3.群死群伤，危害巨大。拥挤踩踏事故通常以人群高度聚集为条件，特别以节假日、赛事或者宗教仪式为多。公共场所事故由公众造成，又危害公众，往往造成大量的人员伤亡，惨重的事故使整个社会蒙受严重经济损失，给民众造成长时间挥之不去的阴影，也给整个国家带来负面的国际影响。

二、踩踏事故成因分析——以“12·31”上海外滩踩踏事故为例

(一)现代社会节日文化变迁的影响

中国和西方国家的节日及其习俗存在比较明显的差异，中国本土节日注重家庭团聚，而西方节日习俗则以玩乐为主题。近年来，随着我国对外开放程度的日益深化，西方节日文化对我国民众尤其是年轻人的影响不断加深，过节的形式由传统的与家人团聚向外出旅游、与朋友娱乐、广场狂欢等多样化的方式转变。现在许多传统节日被纳入法定假日中，民众有了更多空闲时间，加之政府及民间自发在节假日举办各种活动，导致社会公共活动不断增多，从而发生拥挤踩踏类事故的几率也就随之变大。上海是一个开放包容的国际化大都市，受西方节日文化影响自然也就更大，外滩跨年活动又是上海市非常著名的大型旅游节庆活动，尤其是在举办了几年之后，活动的影响力也越来越大，所以元旦前夕外滩会聚集大量人员，这也就成为了导致“12.31”上海外滩踩踏事故发生的原因之一。

(二)建筑物设计或布局不合理

上海外滩风景区是黄埔区辖区内的公共区域，是一个非常开放的区域，给警方对人流量的管控带来一定的阻碍。外滩踩踏事故的发生地外滩观景平台是一个类似堤坝的30米宽、1.5公里长的走廊，紧贴黄浦江修建，比下面方形的陈毅广场要高出地面3-4米，从陈毅广场去观景平台，需要步行登上数阶楼梯，而踩踏正发生在这个连接处。阶梯自上而下分为两组共17级，宽度仅为6.2米，对于平时就有6万人、节假日10万人以上的人流量来说，显得过于狭窄。

(三)人群聚集呈现复杂特征

1.人群密度过大。人群密度一旦超过了临界值，人群就处于极大的风险当中，一些研究成果认为，拥挤人群具有波动特点，拥挤踩踏事故实际上是波动中的激波现象。当人群密度较低时，人群并不具备连续介质的基本特点，其中产生的任何扰动都不会以波的形式在人群中传播。而人群密度由场地的容纳能力和人群的总量决定，通常场地容纳能力是不变的，所以一旦涌入了过多的人群，导致人群密度较高时，便可将其视为连续介质，此时人群中产生的任何扰动都将以波的形式在人群中传播，如果波在这一过程中演变为激波，则将会导致踩踏事故发生。

上海外滩风景区占地面积2万平方米，最大容量仅为20万人。“12.31”事故当晚，外滩风景区人员进多出少，事后据有关部门提供的数据分析，23时至事故发生时约31万人，这大大超出了上海外滩风景区的人流容量。

2.人群异向群集。异向群集是指来自不同方向的人流相遇并产生对抗时出现的群集现象。因为人群总是选择通往目的地的最短最方便路线，所以来自不同方向的人群难免发生拥挤推搡，互不相让便容易形成对抗。在上海外滩踩踏事故中，外滩陈毅广场人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，大量游客不听安保人员劝阻逆行涌上观景平台，导致上下人流在阶梯中间形成对抗，继而形成“浪涌”。随后，僵持人流向下的压力突然增加，阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，最后导致踩踏事故的发生。[3]

3.人群间信息传递不畅。很多拥挤踩踏事故都表明，在人员密集的公共场所内，人群之间的内部信息传递和人群与外部(如管理人员)的信息交流都是非常重要的。然而在实际情况中，内部信息的传递与交流往往会因为各种客观(不在视力、听力范围之内)和主观因素(后面的人为了达到自己的目的，不管前方发生的危险状况，继续往前挤)而出现偏差，从而引发严重的踩踏事故。 在上海外滩事故中，尽管前方的人大喊“后退”但因为人声嘈杂，声音很快就被淹没了，而后方的人由于相对密度较小便错误以为前面也如此，所以还是继续往前挤，这也在一定程度上导致了踩踏事故的发生。

4.人群在紧急情况下出现的心理特征和行为。当发生突发事故时，由于求生的本能驱使，人群往往会产生一些典型的心理和行为特征，比如过度恐慌。人群中的某些个体会由于过分不安而失去理智或感情用事，出现狂躁和冲动性行为，成为群体恐慌的导火索和爆发点[4]，进而可能增加现场拥挤混乱程度，导致踩踏事故发生。上海外滩事故发生时，正是人群高度密集的跨年活动中，人流突然开始骚动，密集的人群开始由于过于不安而出现大规模的恐慌以及不知所措的应激反应。这种反应致使现场的局势进一步混乱而一时难以控制。

(四)公安机关危机管理不到位

1.安全风险评估不足。安全风险评估分析是指在风险识别的基础上，分析研判搜集到的信息，发现工作中的薄弱环节，对可能发生的突发事故的类型、可能性及其危害程度作出评估，并据此有针对性地制定工作措施。只有提前做好安全风险评估工作才可以制定有效的应急预案、配备合理的安保力量。此前，鉴于2014年跨年灯光秀中外滩安保压力较大，上海公安已经决定撤回外滩新年倒计时活动的申报，目的就是为了防止意外事故的发生，而黄浦区政府为了延续灯光秀这一广受欢迎的活动，将其转移到外滩源广场举办。因此，一方面政府由于对公众信息掌握不全面，认为外滩取消了跨年灯光秀，前往外滩的游客必然会减少，于是没有对外滩风景区的安保级别和应急系统给予足够的重视，也没有进行专门的安全风险评估；另一方面，许多民众并不清楚外滩和外滩源的区别，误以为是同一地点，所以仍然有大量人群涌入外滩。这种不对称的信息获取导致了事发当日在外滩的民众比往年多而警力却比往年少。

2.缺乏必要交通管制措施。缺少交通管制措施就必然导致人群数量无限制增加。事发现场的东面是高于地平面四到五米的外滩观景平台，从观景平台向东可以欣赏到上海浦东的夜景，向西可以看到西洋建筑群。自2012年新年元旦起，上海开始连续3年在外滩上演国内最大规模的跨年3D灯光秀。那3年的交通管制措施非常严格，外滩周边区域的路段禁止一切车辆通行，黄浦江东金线轮渡双向停航，黄浦江人行观光隧道关闭，外滩附近的地铁2号线、10号线的南京东路站都会封站。前来观看灯光秀的游客需要经过4道管控“防线”才能到活动核心区。这些“防线”会由武警、公安、协警以及志愿者共同组成，人流过马路时也会有开关闸措施。而在踩踏事故发生当晚，往年的这些交通限行措施均被取消。[5]

3.现场警力配置严重不足。交通的管制和指挥、人群行进的秩序维护、过密人群的疏导等工作都离不开警察等安保力量，充足的警力是保障公共场所群众聚集性活动安全有序的前提。但在上海外滩踩踏事故中，黄浦公安分局仅会同相关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员以及100名武警，安保人员配置严重不足。

4.对人流量变化情况未及时监测、预警，也未采取管控措施。12月31日20时至事故发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势，黄浦公安分局依靠民警经验对人流量进行监测，但并没有落实上海市公安局指挥中心每半小时上报外滩风景区和南京路步行街的人员流量监测情况的工作要求，对各时段人员流量快速递增的变动情况也未采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。往年地铁在南京东路、陆家嘴等站甩站不停车的限流措施也没有执行，人流从地铁站开始就迅速集聚起来。另外也没有及时设拦截线阻止人流继续向外滩涌入，由于对大规模人流量的判断不足，也没有在市级层面及时协调武警支援。

三、踩踏事故的预防对策

(一)普及节日安全文化

在突发事故面前，政府的风险预警和应急管理能力固然重要，但这同时也是对社会整体能力的一次综合考验。因此为民众普及安全文化教育，充分调动民众的参与积极性，增强民众的防范意识，提高其自救互救能力是必不可少的。

1．宣传传统家庭庆祝的节日文化。中国传统节日蕴含着丰富的教育资源和文化内涵，传统的家庭庆祝方式为家庭成员提供了周期性团聚和交流情感的机会，有利于促进家庭内部关系的和谐和稳定。但是在各种外来节日日益冲击我国传统节日文化的背景下，越来越多的人尤其是年轻人更加热衷于西式的巡游节日庆祝方式。我们应当利用公益广告、微博微信推送等多种宣传手段，大力弘扬传统家庭庆祝的节日文化，从而避免民众在节假日集中出行，从根本上降低踩踏事故发生的概率。

2.危机意识教育。危机意识可以通过经验得到增强，经验又分为直接经验和间接经验，直接经验是通过亲身经历危机获得的，间接经验是通过各种宣传教育的手段将过往的一些经验教训传递给大众。危机一旦发生，给人的心理和生理带来的伤害都可能是永久性的，所以只靠直接经验的获取是不可行的，因此可以通过对大量发生过的各类危机事故进行分析总结，掌握其规律性，让更多人对突发事故有一个科学而全面的认识。

3.生存知识教育。通过此次上海外滩踩踏事故，我们可以发现现场许多民众缺乏识别踩踏风险的能力、在踩踏危险中自救的能力和临时医疗救助技能，因此可以利用媒体或者通过动员社区、学校、企事业单位等自发组织各种教育培训活动对公众进行系统的安全教育，使公众能够掌握正确的逃生自救技能，从而在面对突发情况时能够及时采取适当的措施。同时，通过适当的演练使民众克服紧张、恐慌等不良心理反应，从而使民众在面对危险时不仅能够自救也能够救人。

4.人员培训。要对活动主办方和承办方的主要领导、安全管理人员、安全保卫人员、志愿者以及现场工作人员进行教育培训，培训内容包括安全基本知识、安全职责、突发事故应对措施等。并且在活动之前对这些现场人员进行理论知识和实际操作的考核，经考核合格者方可参与活动管理，以此来提高现场工作人员的应急应变能力。

(二)改善建筑物设计与布局

1.设置临时性人群控制障碍物。对于场所分流布局，我们可以借鉴美国的做法，在纽约时代广场，当要举办活动或者可能有大量群众聚集时，现场总会安置不少类似铁栅栏的临时性人群控制障碍物，可以把群众科学地分隔在不同的区域，人群只能在原地活动，想往哪个方向流动都十分困难。除每隔一段就竖起隔离栏和防护带外，纽约时代广场还用这些栅栏围出供救援人员进出的通道，因为当紧急事故发生时仅靠警察的人墙是不够的，而且警察的主要任务也不是去竖人墙，更重要的是保护所有在场人员的安全。活动结束后，警方只要移动这些栅栏就可以通过控制人流走向而避免拥挤。由于有上述隔离栅栏和防护带的存在，警方会按事先规定的安全人群密度放行参加的观众，如果某区的人员密度过大，警察会移动栅栏改变人流的走向，把观众引到人少的区域，以此把每个区域的人群密度都控制在合理区间。[6]

2.建立现场信息传播系统。在上海外滩踩踏事故中，多处暴露出了信息沟通不畅的缺陷。其一，对于外滩跨年活动议程的变更信息宣传的严重不到位；其二，楼梯处后方的人群由于信息传递不充分不知道前面发生了什么事情，仍然盲目往前拥挤，此时如果前部的人群或者周围的人群能通过适当的途径及时告知楼梯后部的人，就可以及时阻止踩踏事故的发生。因此，可以通过在公共场所增加扩音设备、LED大屏幕等来完善现场信息传播系统，对人流量变化情况进行提示。

(三)完善安全风险评估

安全风险评估对预防踩踏事故的发生具有基础性意义，对踩踏事故的安全风险评估包括活动方案评估、静态风险评估、动态风险评估三个方面。

1.活动方案评估。在开展大型活动前，公安机关应组织相关专家对活动主办方提交的活动方案进行全方位的审核和评估。着重对大型活动的开展是否存在包括发生踩踏事故在内的潜在风险隐患进行先期预测、先期研判、先期介入，提出风险评估报告供相关部门最终决策参考。对于存有风险的大型活动方案，根据风险评估报告，进行风险化解，从源头上预防和减少风险的发生。

2.静态风险评估。静态风险评估主要是指安全分级分类管理制度，包括风险分级制度和分类管理制度两个方面。公安机关在风险分级时应考虑诸如活动激烈程度、场地疏散情况等因素。在建立安全风险分级制度中，需考虑安全风险的分级、风险评估指标构成与量表设计、测评方法、风险控制点等具体问题。在安全风险分级的基础上，要建立分类管理制度。公安机关根据安全风险评估所确定的等级，采取相应等级要求的安保力量和安保措施配备标准，以此进行更加切合实际符合要求的管理。[7]

3.动态风险评估。动态风险评估主要是建立预测模型和各种方法措施来预测、引导和控制大型活动中的人员流动。要根据理论分析和实践总结，通过历年的数据统计建立合乎要求的预测模型，再辅之以各种方法如最大值法、平均值法等，对大型活动的人员流动进行预测，进而采取不同的措施引导和控制人员流动。

(四)完善应急联动系统

建立一个覆盖现有紧急救助服务系统之上、符合中国国情、号码统一、反应灵敏、救助及时、资源共享、高效协调、安全可靠的现代化应急联动系统，是强化公共安全管理能力的当务之急。在大型活动准备工作启动时，成立由政府、旅游部门、公安、消防、交通、医疗等跨部门组成的公共安全管理中心，综合各种应急服务资源，统一指挥、联合行动，形成灵活完善的应急联动系统。

1.建立指挥决策机构。面对区域公共安全如此复杂的决策环境和内容，应当组建独立的指挥决策机构，运用科学的决策基础和决策技术并按照科学的流程进行决策指挥，而不能遇事才成立一个指挥小组。

2.完善信息资源共享机制。信息系统是公共安全管理机构各个系统之间、分级公共安全管理机构之间、公共安全管理机构与职能部门之间以及公共安全管理机构与公众之间关联衔接的重要通道。它通过多方位、多角度采集、管理和发布信息，对突发事故发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对突发事故处置前后状况进行实时监视，同时收集、发布信息，保证信息在系统内外部安全、畅通地传递，在各个处置部门之间能够实现数据信息的共享，从而能够有效提高系统内外面对重大突发事故的反应速度，加强系统的整体性和联动性。[8]除此之外，还要建立物资保障系统和人力资源保障系统，为整个应急联动系统的运行提供具体物质保障、智力支持以及组织保证。

3.协调联动处置机制。可使两层应急联动指挥中心及多个执行部门通过网络联系在一起，第一层调度中心即市政府指挥中心，第二层调度中心即各部门指挥中心，执行部门即政府的其他部门。当一般突发事故发生时,可由第二层调度中心直接处理完成。重大事故发生时,可通过网络自动被市政府的指挥中心捕获,市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置。政府指挥中心战时侧重于重大事故的协调、决策和监督,平时侧重于应急事故的管理、预防和监测。部门指挥中心,如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等,则侧重于对紧急呼叫的快速反应,先期处置。远程终端主要是网上快速接收指令、网上反馈,平时上传应急指挥的基础数据。在条件许可情况下,可以由公安统一接警,也可以成立专门的接警部门;条件不成熟时,可以维持目前分部门接警的现状。[9]

[1]姚 瑶.大型灯会活动事故风险及消防安全对策研究[J].安防科技，2011(2):38-40.

[2]朱慧敏.基于模糊算法的拥挤人群风险分析与控制[D].上海：同济大学，2009.

[3]“12.31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件联合调查组.“12.31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件调查报告[R].上海:2015.

[4]寇丽平.群体性挤踏事件原因分析与预防研究[J].中国人民公安大学学报，2005(4)：16-22.

[5]踩踏事故根本原因是政府麻痹大意[N].北京青年报，2015-01-02.

[6]上海踩踏不是意外突发事件[DB/OL].http://www.worlduc.com/blog2012.aspx?bid=27425231,2015-01-03/2015-01-15.

[7]落实风险评估预防机制确立群众活动安全屏障[J/OL].中国社会科学网，2015.

[8]佟瑞鹏.大型活动事故风险管理——理论与实践[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2013：220-221.

[9]唐伟勤.我国城市突发事件应急联动模式探讨[J].中国行政管理，2008(3):79-82.

(责任编辑：刘永红)

Study of Prevention Countermeasures to Stampede Incidents——An empirical analysis of Chinese major stampede incidents in recent years

YE Zi-peng1, ZHANG Bo2

(1.PartySchooloftheCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China;2.PublicSecurityBureauofHaozhouAnhuiProvinve,Haozhou236800,China)

In recent years, with the uprising number and scale of public activities, many nations in the world have suffered stampede incidents, causing severe casualties. Stampede incidents happened occasionally in China. Analysis has found that these stampede incidents share some common features listed as follows: uncertain in time and space, multiple causation, mass casualties, immense damage, etc. The prevention of stampede incidents should be strengthened through perfecting laws and regulations, improving architecture design and layout and completing emergency linkage.

stampede incidents; prevention countermeasure; emergency linkage

2016-01-23

叶子鹏(1993-)，男，安徽池州人，中共中央党校党建教研部研究生，研究方向为社会治理、群体性事件预防与管控；张 博(1994-)，女，安徽亳州人，安徽省亳州市公安局治安支队民警。

D631.43

A

1671-685X(2016)02-0052-05