运用绩效评价工具探索基层财政监督管理新路径<br/>——以湖北省武汉市江岸区为例

运用绩效评价工具探索基层财政监督管理新路径
——以湖北省武汉市江岸区为例

2016-04-12喻凯

财政监督 2016年19期

●喻凯

运用绩效评价工具探索基层财政监督管理新路径
——以湖北省武汉市江岸区为例

●喻凯

财政监督是财政部门重要职能之一。新常态下，强化财政监督工作是从严治党、规范公权力的有力抓手。如何更加有效地发挥财政监督作用，促进财政资金更加安全规范有效使用，是财政改革探索者在新形势下面临的一道新课题，也是提高财政管理科学化、精细化水平的必然要求。本文以江岸区财政部门为例，介绍了基层财政部门在运用绩效评价工具、探索财政监督管理新路径方面的一些有益尝试，总结了改革工作中的经验，指出了存在的不足，提出了完善的意见，为行政事业单位运用绩效评价工具、加强财政财务管理提供了参考性建议。

绩效评价财政监督财政管理

一、新常态下基层财政监督工作面临的新形势

近十年来，基层财政各项事业不断发展壮大，通过强化收入征管、优化支出结构，进一步增强财政保障能力，财政事业呈现健康发展态势。具体有以下特点：

（一）收入和支出规模日益扩大

“十一五”以来，地方财政收支规模增长较快，尽管这十年之间经历了国际金融危机的冲击，但是中国特有的经济体制有效规避了2008年国际次贷危机的影响，使得地方财政保持了较快的增长。以江岸区为例，2015年地方公共财政收入规模达64.34亿元，地方公共财政支出为63.1亿元，均比“十一五”末实现较大幅度增长。另一方面，支出保障能力显著增强。近十年来，地方财政认真履行公共财政职能，实现财政支出向保障和改善民生倾斜，确保更多财政资金投向民生和其他重点领域。如江岸区2015年财政用于教科文卫、社会保障等民生和与民生密切相关的支出已达46亿元，占总支出比73%，有效提升了辖区居民幸福指数。

（二）收支矛盾日益突出

受当前国内外形势影响，国内经济下行趋势明显，经济下行压力逐步向财政传导。特别受供给侧结构性改革影响，“三去、一降、一补”的措施逐步实施，过剩产能矛盾突出，传统型企业业务量大幅萎缩、效益下滑，银行存贷款利差大幅缩小带来金融业效益下滑，企业效益增速大幅回落的不利影响明显呈现。此外，受最近几年“营改增”影响，地方财政财力受挤压趋势明显，直接体现为地方税收收入增长支撑压力较大。与此同时，支出方面的刚性增支政策频繁出台，如机关事业单位人员工资改革、进社保，民生支出增支政策密集出台，城市城建体制调整为市区共担模式等，区级地方财政一要吃饭、二要建设，财政收支矛盾日益突出。

（三）“从严治党”政策对财政监督管理工作提出高要求

长久以来，财政资金存在重分配、轻管理的倾向，资金投入安排不尽科学，使用绩效不闻不问，为各类寻租提供了可乘之机，易滋生违反财经纪律、甚至违法乱纪行为产生。已查处的案件中也反映出资金的使用问效管理薄弱、监管不力已经成为财政财务管理中的比较突出的腐败风险点。如何加强财政支出管理，促使财政资金管理规范化、科学化、精细化，已成为基层财政管理者需要重点探索解决的问题之一。

二、基层财政监督管理中存在的问题

虽然通过地方财政部门多年来持之以恒、坚持不懈的努力，基层财政管理工作取得了一定成绩，但是与新形势、新常态发展要求还有不相适应地方，特别是在财政监督工作中还存在一些不容忽视的问题，主要体现在以下方面：

（一）财政监督“片面化”

突出表现为财政监管工作中，对监管新常态认识不统一、不全面透彻。财政部门对履行监督责任的着力点和定位认识还有待于深化，片面地认为完成收入目标是头等大事，对支出行为的监督管理认识不足，往往为了完成监督任务而开展监督，科学谋划、精准发力不够。预算单位对履行资金使用主体责任的主人翁意识和自我约束的观念有待于强化，片面认为资金管理是财政部门的责任，预算单位只管花钱。这些都造成了对“两个责任”的履行不到位，依法理财存在盲区和灯下黑，无形中削弱了财政监督执纪问责的作用。

（二）财政监督“松散化”

突出表现为财政监督比较粗放、零散，在新《预算法》实行后，《预算法实施条例细则》还未出台，对预算编制、预算执行、预算调整、预算监督、预算绩效等环节还缺乏法律法规进行细致的约束和规范，影响了财政监督的精准高效实施。如预算编制水平距离精细化、科学化还有差距，财政监督没有嵌入其中，造成项目支出编制不科学、不严谨、缺乏论证的问题比较突出；预算约束软化，预算调整不规范、临时请款报告、临时追加支出等现象还在一定程度存在，弱化了财政预算监督的严肃性；预算编制、执行、监督各自为政，没有相互制衡，内部监督呈现松散化趋势，尚未建立全覆盖、全过程、全方位的资金监管机制，在财政资金运行的各个环节中存在的问题容易被掩盖，难以提早发现。

（三）财政监督“弱势化”

在法治政府建设进程中，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政监督扮演着财经纪律的执法者角色，任重道远。但客观来看，由于基层部门的监管能力、水平和手段所限，现实中基层财政执法案件的处理和震慑还不到位，执法的效力作用发挥不够，比较薄弱，执法结果还没有得到较好运用，在一定程度上，财政监督执法力度不及纪委、审计、监察部门的执法力度，容易出现财政年年查问题、问题年年有的怪圈。财政监督如何更好地履职尽责、规范执法、加大执法震慑力是基层财政部门当前和今后一个时期面临的重要课题。

三、江岸区在运用绩效评价工具、探索基层财政监督新路径的实践

基于以上认识，江岸区财政局（以下简称“区财政局”）从2012年开始，大胆探索，积极运用绩效评价工具，将预算资金管理的全过程串联起来，有效化解基层财政监督管理“片面化、松散化、弱势化”问题，努力探索出基层财政监督管理的一条新路径，取得较好成效，主要做法如下：

（一）拟定工作思路，做好顶层设计

区财政局按照省、市、区相关工作要求，明确由政府主导，财政部门牵头，预算单位具体执行，第三方中介机构共同参与，着重围绕“建立机制，夯实基础，突出重点”，积极稳步推进绩效评价工具运用试点工作。区财政局内部成立了由局长任组长、分管局长任副组长，资产绩效科、预算科、财政监督科、有关业务口科室为成员的绩效评价工作领导小组，定期研究、部署绩效评价工作，并督促抓好落实。同时注重从制度体系、工作流程等方面做好顶层设计，制定出台了《财政支出绩效评价工作试点方案》、《绩效评价工作流程》及各环节的工作要求和文本模板，有效构建了绩效评价监督管理工具运用的顶层设计。

（二）科学确定绩效评价监督项目

区财政局在评价项目的选取上，紧紧围绕财政资金投入的重点领域、重点职能部门以及社会舆论关注度高、影响力大特别是事关民生方面的支出项目。具体来说体现在三个层面上：一是政府关注、群众关注、对部门预算支出定额核定有帮助的项目采取重点评价；二是业务科室根据工作任务，需要了解的项目实行抽查评价；三是预算单位对经常性项目的自评，即单位在申报下一年度经常性项目和递延型项目时必须对上一年度此项目的执行情况进行绩效分析，作为财政审核项目经费的基础和必要条件。近年来，区财政局完成各类绩效评价项目70余件，包括民政、卫生、教育、文体、计生、城建、街道社区等群众关注、政府关心的民生民计项目，涉及资金量40多亿元，取得了较好的社会反响。

（三）充分借助“外脑”、“内脑”，实施绩效评价立体监督

海纳百川，招贤纳士，充分借助会计师事务所、资产评估事务所等中介机构第三方，发挥“外脑”的智库作用，提高绩效评价监督管理的质量。通过政府采购建立了中介机构第三方库，供财政部门、预算单位运用绩效评价工具所用。每年由区财政局资产绩效科负责会同财政监督科、预算科、项目支出科室，根据项目实际情况，在局绩效评价中介机构库中选择、确定评价机构，并签订委托协议书，对重点项目进行第三方绩效评价。同时，注重发挥区财政局内部各业务科室“内脑”作用，建立严密有效的协调配合机制。支出绩效评价的全过程由资产绩效科与预算科、财政监督科、各业务科室共同配合完成，共同审核项目绩效目标、单位的绩效评价报告及相关情况报告等。

（四）采取类似阿米巴管理模式，成立绩效评价工作小组单元

在具体实施过程中，由区财政局资产绩效科负责组织成立由项目预算单位、受托的中介机构和局业务科室组成的评价工作小组单元（一组一项目），工作小组单位对该项目绩效评价监督管理实行全面负责制，由小组单元负责确定、制订或审定评价方案、实施具体评价、审核评价报告等，定期召开专门会议研究项目绩效评价实施情况。资产绩效科负责全程跟踪指导。

（五）突出绩效项目分阶段、全过程绩效评价

区财政局积极运用绩效评价工具，切实将绩效理念融入预算管理全过程，按照“事前、事中、事后”三个阶段对项目资金实施全过程、链条式的绩效评价监督管理。一是事前监督。在预算编制阶段，要求绩效评价试点单位填报部门支出绩效目标，经财政部门审核合格的，可进入下一步预算编审流程。为更好地规避项目资金风险，区财政局在单位申报的项目中选择一些涉及民生、政策性强、资金量大的重点项目，对项目实施的内容、资金安排、实施效果等关键要件开展事前评估，并提出项目的评估建议，形成项目事前评价报告作为预算审核的重要依据。二是事中监督。在预算执行过程中，每个工作小组单元将对项目绩效目标完成情况进行实时跟踪管理，每半年针对各项目绩效目标执行情况进行分析研判，形成项目事中评价报告，评价工作组对偏离绩效目标项目提出改进意见和纠偏措施，反馈预算部门进行限期整改。整改完毕，方才继续拨付资金。三是事后监督。在预算项目执行完毕后，每个工作小组单元对项目支出开展事后汇总绩效评价和监督，形成项目绩效评价报告书，并列明需整改的问题清单。财政监督科、户管科室负责督促项目单位限期整改落实。预算科负责会同项目支出科室，将绩效评价结果在下一年度预算编审环节进行应用，或作为今后该项目预算安排的重要依据。

四、运用绩效评价工具、探索基层财政监督管理新路径的反思

（一）取得的成效

从几年来的改革探索来看，区财政局运用绩效评价工具、强化基层财政监管工作取得了较好成效，主要表现在以下方面：一是绩效理念进一步树立。预算单位对绩效问题重视程度水平逐渐提高，主体责任意识得到一定强化，自觉规范高效使用财政资金。财政部门也积极履职尽责，不断完善管理，强化监督责任意识，过去“重收入、轻管理”、“重分配、轻管理”的局面逐步改变。二是财政资金使用绩效进一步提高。通过运用绩效评价工具，探索全过程、链条式的监督管理，深入准确地掌握资金使用的绩效，有针对性地优化支出结构，减少资金安排的浪费、盲目和随意性，有效提高了资金使用的效益，在一定程度上缓解了地方财政收支矛盾。三是财政决策精准性进一步增强。支出绩效评价结果较为客观地反映了财政资金使用情况，为预算编制提供了参考依据，为政府出台财税政策提供了重要的政策依据，有效避免粗放式管理和经验决策、关系决策，保障资金分配的精准性和科学性。

（二）存在的不足之处

区财政局在运用绩效评价工具、探索基层财政监督管理实践探索中还存在一些不足，主要为：一是少数预算单位对财政支出绩效评价认识仍然还不到位。比如在事前预算编制监督环节，预算单位对拟申报项目的绩效目标没有按要求认真组织自评，直接盖章了事，导致填报要素不全、表达不清等问题，增加了事前绩效评价监督的难度。二是运用绩效评价工具中的指标体系还不完善。每个项目具有地域性、行业性、专业性的特点，如何更加科学合理地反映一个项目的实施效果，当前还没有比较完整、贴近每个项目实际的评价指标体系做参考，科学合理、准确衡量的难度还比较大，某种程度上影响了评价结果的科学性和公信力。三是绩效评价队伍建设还跟不上形势发展需要。在基层财政部门系统内，主持开展绩效评价组织管理的人才需要既懂管理又懂预算还懂绩效，这样的复合型人才目前还比较少，难以适应当前工作推进需要。在体制外，部分中介机构在绩效评价实施中抓不住要点和关键环节，思想理念仍停留在会计审计的角度，工作思路没有转变，面对受众面广、专业性强的绩效评价项目，往往有些无所适从，不知如何下手。

（三）下一步完善建议

一是要建立更加有效的激励约束机制。建议研究制定绩效激励机制和绩效问责机制，一方面对资金使用绩效优良、绩效评价工作积极配合、实施得当的部门实施奖励；另一方面将绩效评价结果与行政问责机制结合起来，强化绩效评价监督的震慑力，倒逼部门单位领导进一步提高对支出绩效评价工作的认识程度和重视程度。二是要加快完善绩效评价工具指标体系。对已经建成的常规性指标进行验证和修订补充，对尚未纳入绩效指标库的支出项目绩效指标及时开展研究，结合地域、行业、专业的特点，实施增补完善，进一步细化、量化涵盖各类支出项目的绩效评价指标体系。通过不断地完善修改，确保支出绩效评价指标体系的可评价性和公信力。三是要继续加大培训力度，提高参与绩效评价机构和人员素质，重点加强各层次绩效评价管理人员的业务培训，对参与绩效评价专家和中介机构实施过程培训，精选有能力的中介第三方，引入淘汰机制，促使他们提高绩效评价效率和质量。