◇刘燚璐

P2P网络借贷的监管制度研究

◇刘燚璐

2006年P2P网络借贷在英国兴起并迅速在世界范围内发展壮大。2012年以后P2P网络借贷在我国迅猛发展进入“野蛮生长”期，各种质量参差不齐的平台共存，由于缺乏有效监管及控制，P2P网络借贷平台在运行过程中常常出现“跑路”“平台诈骗”等问题，本文针对我国P2P网络借贷平台存在的问题，从P2P网络借贷行业在民事法律风险和金融法律风险的角度出发，探讨如何制订具体监管措施进行管理。

互联网金融；P2P网络借贷；风险控制；监管

10.13999/j.cnki.scyj.2016.08.007

一、P2P网络借贷的概述

（一）P2P网络借贷的含义

P2P网络借贷包括两层法律关系：第一，借款合同关系，即借款人通过平台发布借款信息，而投资人通过平台选择适当的借款人并出借闲散资金，签署具有法律效力的电子合同。第二，居间合同关系，P2P网络借贷平台作为居间人，达成向借贷双方提供交易机会和交易媒介的居间合同。

（二）我国P2P网络借贷监管的现状

2007年我国拥有了首家P2P网络借贷平台“拍拍贷”，此后陆续出现了“人人贷”“红岭创投”“宜人贷”等网络借贷平台。2011年银监会下发《中国银监会办公室关于人人贷有关风险提示的通知》，通知中提醒全国银行业金融机构警惕人人贷所带来的潜在风险，并且要求银行业金融机构和人人贷中介公司之间建立起严密的“防火墙”。2012以来，P2P网络借贷平台在我国进入了“野蛮生长”期，已经有超过3000家的网络借贷平台在我国发展起来，但是由于没有相关法律规范对P2P网络借贷行业进行监管，出现了许多网贷平台“倒闭”“跑路”“犯罪”等状况。

2015年7月18日，包括中国人民银行在内的十部委联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），《指导意见》对互联网金融领域进行了纲领性规定，并且列举了相关部门的监管任务，例如金融信息板块由信息管理部门负责。《指导意见》网络借贷部分中，明确规定了网络借贷包括个体网络借贷（即P2P网络借贷）和网络小额贷款，使我国的P2P网络借贷终于拥有了合法地位，并且明确规定P2P网络借贷平台的监管机构为银监会。

虽然，《指导意见》对互联网金融特别是P2P网络借贷的监管具有十分重大的指导意义。但是，在实践中并没有有效的措施可以对网络借贷平台进行监管，甚至有很多地方的银监会表示自己没有监管P2P网络借贷平台的职责。

根据网贷之家数据显示，2015年1月至2015年10月17日，P2P网络借贷问题平台总共有684家，其中“跑路”平台有365家，占P2P问题平台数量的53.36%。从《指导意见》公布后的8月起算，问题平台总共有156家，其中“跑路”平台有111家。从数据中可以看出，我国的P2P网络借贷平台状况不容乐观，现行法律法规对P2P借贷平台的规制仍有待加强。

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二、我国P2P网络借贷现存问题

（一）市场准入与退出机制不完善

市场准入制度是关于公民和法人得到国家的许可，进而能够从事商品的生产以及经营活动的规范。［1］网络借贷平台依据我国《公司法》在工商局登记成立，大部分为有限责任公司。新修改的《公司法》已经取消了大多数公司最低注册资本的要求。P2P网络借贷平台依照现有的法律并没有最低注册资金的限制。

因为我国P2P网络借贷平台自身的特性，决定了平台的设立不能没有准入门槛，网络借贷平台所达成的居间合同是货币资金供求居间，属于加快民间融资的特殊商事居间合同。而依照目前的情况分析，我国网络借贷平台的注册资金准入门槛较低，不同的平台之间发展差距很大。根据网贷之家的统计数据显示，网贷平台的注册资金从几十万到上亿元之间都有分布，不同平台之间注册资金跨度十分巨大，由于缺乏具体的行业门槛，各平台之间享有的资源极不均衡，许多平台缺乏有效的风险管理和控制机制，导致资金链断裂问题时有发生。

在退出机制方面，我国对于平台的退出监管比较松散，没有明确的限定，许多平台退出以后都不负责对平台运营期间存在的问题进行后续服务，导致很多金融消费者在平台破产以后没有途径维权。

（二）信息披露制度不健全

P2P网络借贷的关键是信息监管，不是机构监管、流动性监管或资本充足率监管。［2］然而，我国P2P网络借贷行业在信息收集和披露方面尚未形成完整的体系，金融消费者信息的提供和保护将成为平台持续经营的重点，首先，P2P网络借贷平台自身因为缺乏有效的信息披露制度，存在平台发布虚假信息，未进行风险提示的情况。其次，由于缺乏途径对投资人资金来源的合法性进行审查，平台很容易沦为“洗钱”的工具。最后，借款人若提供虚假身份信息，投资人将无法有效行使债权，追究借款人违约责任。

（三）业务范围不明确

P2P网络借贷业务范围是否有限制，现行法律法规没有明确规定，例如P2P平台是否可以与其他机构合作，进行代理销售等业务。

本文以小额贷款的业务范围为例：我国现阶段对于P2P网络借贷以小额贷款为主。出于防范风险和增强流动性的需要，P2P网络贷款平台一般将出借人的资金拆分为若干份额，出借给不同的借款人使用。正是这个特征导致出借人的每笔资金交易都较为复杂，资金的真实流转状况也难以辨识。［3］一方面，鉴定该笔贷款是否为小额贷款需要设置一个标准。另一方面，对于如何规避拆分资金导致的期限错配和金额错配现象也亟须解决。由于平台自身不能提供担保，一旦同一借款人借贷金额过高且又缺乏良好的风控机制，投资方将处于明显的弱势地位。因此，如果不能明确P2P网络借贷平台的业务范围，特别是小额资金的最高上限额范围，很难实施有效监管，保护金融消费者合法权益。

（四）资金存放不明确

在《指导意见》客户资金第三方存管制度中对资金存放监管做出了相应的规定：从业机构需要将客户资金交给合适的银行业金融机构进行存管，若条款另有规定的从其规定。从对规范的解读中，我们可以看到监管层希望通过银行业金融机构对客户资金实现监管。

银行业金融机构作为资金存管机构有其内在意义，由于我国P2P网络借贷长期存在无监管的局面，平台常常被利用成为非法集资的工具，部分P2P网络借贷平台通过宣传虚假借款标的信息用以募集民间资金，或者通过使用借新还旧的庞氏骗局模式，达到在短期之内募集大量资金的目的，例如东方创投的非法吸收公众存款案。为了防止P2P网络借贷平台成为非法集资的保护伞，监管层通过将资金放入银行业金融机构的方式来规避非法集资等情况的发生，但是银行存管将采取何种方式进行监管至今没有明确的标准。面对借贷双方复杂的信息资料，银行要如何审查以及审查过后如何实现对交易资金的监管，甚至在出现纰漏以后如何承担责任的问题都亟待解决。其次，银行业金融机构在实现存放监管过程中是否允许引入第三方机构进行支付亦没有明确规定。

三、对我国P2P网络借贷存在问题的建议

（一）明确准入门槛和退出机制

对于P2P网络借贷平台的最低门槛，根据央行起草并交到国务院法制办的《放贷人条例》以及《小额贷款公司试点的指导意见》第二条第三款，结合现实经济发展状况，可以将平台最低注册资金设定到1000万元左右。对于平台其他方面要求，可以参考上海市《网络借贷行业准入标准》对注册资金，创始人、股东的身份信息进行限制，例如：对于董事、监事、高管之类的高层人员，要求至少有3名人员拥有5年以上在会计、法律、金融行业工作的经验。但是，要坚持公平公正的原则，禁止差别对待。设立最低门槛的目的是为了保护金融消费者的利益，对平台资质进行审查，避免创始人利用平台进行违法活动，最后出现“倒闭”“跑路”的情况，侵害投资人的投资权。

退出机制是对整个借贷交易保护的后续防线，实现对平台的“进”“出”监管，特别是平台退出的监管，有利于保障投资者的权益。对于P2P网络借贷平台的退出，应当注重保障交易的持续性。如果平台因为经营不善等问题造成退出，监管机构可以鼓励有实力的企业对平台进行兼并整合，或者指定有资质的组织对平台进行接管，保障投资者权益。即使平台确定要退出，平台经营期间所产生的合同关系仍然有效，平台必须承担在经营期间所要承担的责任。

（二）明确业务范围

我国以小额贷款为主，一方面可以满足大多数民间借贷的需求，另一方面可以减少借贷的风险。但何为符合经济发展的小额并没有明确规定，对于个人借款额的最高规定，可以由P2P网络借贷平台、行业自律组织和政府三方协调规定。由于政府过多干预市场不利于经济的健康发展，特别是互联网经济这类新兴业态，所以，出于对投资人投资权以及贷款人贷款权的保护，最终对于借贷上限的规定还需要有行业自治组织确定。为了防止拆分资金，需要制作相关规定对拆分资金的行为进行限制和惩罚，如果出现资金的拆借，很有可能直接触及监管的红线，出现非法集资或者非法吸收公众存款的问题，所以，对于拆借资金的问题，必须以国家强制手段进行保障。

（三）完善信息披露制度

P2P网络借贷以大数据为依托，涉及不特定公众的利益，因此必须实行信息披露制度。P2P网络借贷平台实行信息披露范围包括三个方面的内容：第一，平台自身向社会公众提供经营资质、客户资金运营情况信息，着重披露平台资金变动信息，股东身份情况。第二，向出借人披露借款人还款能力信息以及还款人个人信用信息。第三，向借款人披露出借人借款动向，借款人借款意愿信息。

构建完整的征信系统，确保信息的真实性、准确性、及时性。中国银行征信中心及民间征信机构作为我国征信体系的主要组成部分，应该将P2P网络借贷平台和大型网络社交平台数据纳入征信体系，让P2P网络借贷平台与至少一家符合条件的机构合作。同时，制订统一的征信标准，避免出现利用征信之便肆意侵害公民隐私权的情况发生，在征信过程中，必须取得当事人口头或者书面同意，建立信息保障机制，对于信息披露范围以外违规泄露当事人信息的责任人进行惩罚。

建立信息真实性责任制。P2P网络借贷平台、投资方、借款方、第三方平台以及征信机构都应该保证信息的真实性。首先，出借人和借款人必须向平台提供真实信息，特别是身份信息，而平台需要将这些信息全部记录在案并且向双方确认信息的真实性。当然，这种确认大多数情况下只能是形式上的确认，但是平台可以要求借款方出具一定的担保证明，保证借款方提供的信息真实可靠以及提示借款方出具虚假信息将要承担不利后果。其次，征信机构需要保证自己对外提供的信息具有真实性。对于信息提供者经常提供虚假信息的行为，通过黑名单机制向有关借贷平台公示其信息，增加违约成本，并对他以后的贷款业务进行约束，在一定时间内不再受理其借贷业务。最后，在P2P平台信息方面，平台应该坚持诚实信用原则，如实的公开自身的平台坏账率、注册资金变化等相关信息。

（四）实行多元化监管

P2P网络借贷监管因其市场化程度高，需要在政府监管同时加入行业自律组织监管，坚持政府监管为辅，行业自律为主，保持网络借贷的市场活力，让行业自律组织能够发挥作用，参与到监管中。而相关部门具体分工可以依照现有制度，工商部门负责对申请登记的P2P网络借贷各项资格进行审查，中国人民银行负责借贷利率、资金流向监管，公安部门负责防范与打击非法集资、非法吸收公众存款。

我国目前的监管体系是“一行三会”进行监管，传统监管模式以审慎监管为主，兼带行为监管的性质，其中审慎监管以市场准入监管，资本充足率监管，杠杆率监管，流动性比率监管为内容，主要对经营主体进行监管，基于P2P在我国发展并不成熟，所以，我国可以实现审慎监管与行为监管合一，行为监管主要是对平台的持续经营能力进行监管。行为监管主要包括制订各类个人信息保护，消费者交易争端解决机制，债务催收等规范，保护消费者的知情权、安全权、公平交易权。

以英国为例，从2011年开始，英国的行业自律组织P2P金融协会在整个P2P网络借贷管理中发挥出重大作用。2014年以后，金融行为监管局的监管将成为P2P网络借贷的主要监管力量。［4］根据我国的实际情况分析，实现完全的行业自律组织监管不具备现实可能性，但是可以实现政府监管和行业自律组织监管并行的监管模式，我国现已成立互联网金融行业自治组织：中国互联网金融行业自律联盟、上海市网络信贷服务业企业联盟等具有代表性行业组织，我国未来的监管道路可以选择在政府指导下主要依靠行业自律组织实行监管的发展道路。

［1］李昌麒．经济法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.149.

［2］谢平，陈超，陈晓文.中国P2P网络借贷：市场、机构与模式［M］，北京：中国金融出版社，2015.35.

［3］冯果，蒋莎莎.论我国P2P网络贷款平台的异化及其监管［J］.法商研究，2013（5）.

［4］刘绘，沈庆劼.P2P网络借贷监管的国际经验及对我国的借鉴［J］.河北经贸大学学报，2015（2）.

（作者单位：四川师范大学法学院）