奚　源

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)



政治·法律

公共行政学行为研究方法视域下的群体性事件辨析

奚源

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

摘要：群体性事件具有影响范围广、社会危害性大等特性，并常常伴随着暴力与违法行为，具有非常大的危害性。公共行政学行为研究方法的代表西蒙和福莱特，提出了建设性冲突、协调与沟通、有限理性与行政人和行政决策理论，可为我国各级政府应对群体性事件提供有效的理论指导与借鉴。

关键词：公共行政学；行为研究方法；群体性事件；福莱特；西蒙

1公共行政学行为研究方法概述

公共行政学的开端起源于威尔逊创立的政治—行政二分法，而美国女政治哲学家和管理学家福莱特在公共行政学早期的研究“正统”的公共行政问题之外，逐渐认识到人的问题在公共行政中的重要性并且对其初步进行了一些有益的探索，为古典行政学向行为主义行政学说的转变架起了桥梁。美国行政学家西蒙则对传统行政学理论进行了批判，认为传统的研究方法缺乏科学性并将行为主义引入到行政学研究之中。

1.1福莱特的动态行政管理理论

1.1.1建设性冲突思想福莱特认为冲突并不就是斗争，它只表明一种意见的不统一或利益上的差别。冲突作为表现和积累差别的要素，也能成为组织健康的标志和进步的象征。为此福莱特提出了三种处理冲突的办法，即压服、妥协和整合的办法。压服即为冲突的一方战胜了另一方，福莱特认为压服虽然简单有效，但也最为急功近利。因为被压服的一方往往不服，会伺机反抗。妥协意味着冲突的双方都做出一定的让步来缓和矛盾，但是人们即使同意妥协，也会因为冲突的双方都并非诚心诚意而掩盖了情况的真相。整合即把冲突双方的利益和愿望结合起来，结果能够使双方都得到充分的满足。福莱特认为整合是处理冲突的一种创造性方法，常常会引入新的想法，以便冲突双方的意愿得到融合[1]。整合具有许多优点，可以通过深入系统的分析找出真正的问题所在，进而找出使冲突双方利益结合起来的解决办法，从而彻底地解决问题，达到标本兼治的目的。也正是因为如此，福莱特认为冲突不仅仅只具有消极作用，如果正确对待冲突，运用恰当的方法处理冲突，它同样可以产生积极的、建设性的作用。

1.1.2协调原则福莱特认为协调是社会组织的首要任务，协调就是将处于特定情境中的所有因素相互联系起来并进行整合统一。为了达到协调，福莱特提出了协调的四项基本原则：第一，协调是涉及一种情境下所有因素的“交互联系”，在福莱特看来，在一种特定的情境中，所有的因素彼此之间必定存在着相互的联系，对于这些联系必须给予足够的重视。第二，通过直接接触实现协调，福莱特认为组织的负责人必须与组织的各个层级实现直接的交往来进行协调。第三，协调应在早期阶段进行，所有相关人员都应该在政策或决定形成的阶段参与协调，而不能只是在政策或决定的完成阶段参与。第四，协调是一个连续的过程，福莱特也强调需要一种长久的机制来完成从计划到行动、再从行动到未来计划的任务[2]。

1.2西蒙的行为主义行政学说

1.2.1有限理性与行政人西蒙行政决策理论的特点之一就是探讨决策行为的理性模式、实际决策的理性程度等问题。在西蒙提出“行政人”假设之前，人们多以古典经济学的“经济人”假设来分析人类行为，“经济人”假设认为人类的活动具有“客观理性”或“绝对理性”，都以实现自身利益最大化为偏好，并且对产生的结果拥有充分的信息或情报。西蒙驳斥了这种观点，他认为由于知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，实际中不存在“绝对理性”，人类行为符合介于理性与非理性之间的“有限理性”。因此，西蒙主张用“行政人”来代替“经济人”，而“行政人”的基础便是“有限理性”。西蒙认为行政人宁愿选择“满意”而不愿作最大限度的追求，满意于从眼前可供选择的办法中选择最佳的办法[3]。

1.2.2行政决策论行政决策是行政学研究的核心内容，由于受威尔逊政治—行政二分法的影响，西蒙认为传统的行政学理论都过于注意执行，而不注重执行之前的决策。传统行政学理论认为行政学只研究执行而不讨论决策，但是实际上行政组织不仅仅是执行政策，决策与执行都遍及整个行政组织，二者相互关联、不可分割[4]。执行本身也是决策活动，一个组织决定一项政策，执行这项政策的人员又要作出许多决定，所以执行政策也是在已有政策的基础上做更细密的政策决定。

2群体性事件典型案例

2.1启东环境群体性事件

环境问题所造成的群体性事件占有很大的比率，近几年在江苏启东、四川什邡、浙江宁波、云南昆明等地发生了一系列轰动社会和网络的环境群体性事件。目前我国由于经济的发展，社会物质水平的提高，民众对生活环境的要求愈来愈高。部分地方政府在上马一些工业项目时未对民众充分解释，在进行环境影响评估的民意征集阶段引发民众对环境污染可能的担忧，在表达诉求时因为交流、沟通与协调不畅则会引发环境群体事件，我国社会现已进入“环境敏感期”。启东事件就是环境群体性事件的典型代表。启东市位于江苏省南部，临近上海，距上海仅五十公里的路程，人口约为120万，启东也是我国东海的渔业重镇。启东环境群体性事件发生是由于日本王子制纸集团准备在启东建立造纸厂，如果造纸厂建成，其所排放的污水可能会排向东海，会对当地渔业和民众的健康造成影响。虽然此项目已经通过了环境影响评估，但是启东民众仍旧对造纸厂可能会造成的污染感到忧虑并且反对该项目，部分民众也在网络上表达了强烈的反对意见。但启东政府低估了民众的反对情绪与意见，没有向民众作出及时满意的解释，导致启东市在2012年7月出现了群众围堵市政府的情况，部分民众做出过激的行为，出现了打砸抢的现象，启东环境群体性事件在南通市人民政府决定永远取消有关王子造纸厂项目之后才得以平息[5]。

2.2贵州瓮安事件

贵州瓮安事件也是群体性事件的典型之一。瓮安位于贵州省中部地区，隶属于黔南布依族苗族自治州，拥有丰富的磷矿资源。在2008年6月瓮安县一初中女学生意外溺水，由于家属对死因鉴定不满，到县政府和公安局进行上访。在事情处理过程中，由于受人煽动并有人对少女死因进行造谣，再加上当地领导未能及时充分地与民众进行沟通，造成大量民众聚集冲击政府机关，发生了打砸抢事件，甚至火烧瓮安县委县政府等党政机关，造成了非常恶劣的影响。由于瓮安事件发生时，网络媒体刚刚在全国普及，经过大量的网络传播，使得瓮安事件的影响扩散到了全国，成为我国进入网络时代以后较早通过网络传播而被全国民众所知的群体性事件。

3公共行政学行为主义视角对启东与瓮安事件的解读

3.1协调与沟通的问题

福莱特的协调原则认为协调是涉及一种情境下所有因素的“交互联系”，在社会情境中，所有的因素彼此之间必定存在着相互的联系，对于这些相互联系必须予以足够的重视[6]。在启东与瓮安事件中，在最开始谣言和不满出现之时，两地政府都未予以充分的重视，未察觉到这些因素与发生群体性事件可能性之间的联系，也未预料到这些谣言与不满可能会引发群体性事件。启东政府对民众在网络上表达民意未予以重视和回复，瓮安政府在谣言刚开始在本地流传时也未对谣言进行辩驳和澄清，这种对协调中相互联系因素的漠视导致了事态的恶化，后来进一步导致了群体性事件的发生。

3.2直接接触与早期协调问题

在福莱特的协调原则中，组织中的人们不论处于组织层次的哪个位置，都必须保持直接的交往，同时协调也应该在早期进行。在启东和瓮安事件中政府在群体性事件发展的萌芽阶段都未与民众进行接触，倾听民众的意见与心声。尤其是瓮安，在民众长时间围堵政府大楼，要求与政府主要领导对话的情况下，瓮安县和黔南自治州的领导长时间未露面到现场与民众沟通，没有第一时间到现场来解除民众疑虑，并破除谣言，最终导致事态进一步扩大。启东在引进王子造纸厂项目时也未在前期直接广泛地征求民众的意见，在事件发生早期也未充分重视，使得最后发生群体性事件。瓮安和启东的政府都是没有在事件早期就与民众进行接触，而且没有与民众形成直接的交往，也没有充分重视民众的诉求与意见。如果能在事件之前或前期与民众进行直接地接触与沟通，化解民众的疑惑与误解，事态就不会向恶化的方向转移，这两起群体性事件可能就不会发生。

3.3压服、妥协与整合的问题

在处理群体性事件时，如果使用简单的压服手段，这必会造成恶劣的社会影响，即使通过压服的手段使群体性事件得以平息，也只会进一步增大民众的怨言，继续积累矛盾，使政府与民众的关系恶化，甚至会为今后新的群体性事件埋下伏笔。同时如果在处理群体性事件时只是采取简单的妥协的手段，只会使冲突双方通过相互妥协来掩盖矛盾，做出冲突双方都不心悦诚服的决定，也不能真正解决矛盾。只有通过整合的办法，才能将群体性事件中双方的意见统一，实现双方意见与利益的结合。通过整合的方式不仅可以化解矛盾，而且能将矛盾向有益的方向转化，使得群体性事件得以平息，并由危害向有益于社会的方向转变。因此在群体性事件中不能只采用压服与妥协的方式，要注重对民众意见的整合。

3.4群体性事件中的决策问题

启东和瓮安两地政府在群体性事件发生时处理迟缓的原因也在于消极等待上级指示，不敢本级决策来消除群体性事件。群体性事件具有易于传播性、发展动态性、影响多样性和范围广泛性等特点，如果不及时处理只会使群体性事件进一步扩大，向恶劣的态势发展。根据西蒙的决策理论，政策执行人员在执行过程中也要进行决策，执行政策只是作更细密的政策决定。所以启东和瓮安两地政府在事件发生时就应该根据实际情况进行进一步决策，根据具体情况进行决策。同时依据西蒙的“行政人”理论，在现实中很难做到实现绝对理性所表达的利益最大化，因此应该选择有限理性，追求满意而不是最大限度的结果[7]。在处理群体性事件时不可能在短时间内掌握充分的决策信息与资源，达到理论上的最优化处理，因此应该尽快决策，尽快使群体事件得到平息，追求满意的而不是最大限度的结果。

4结语

群体性事件由于其影响的恶劣性与传播的广泛性越来越受到社会、政府和学界的关注，群体性事件产生的原因较为复杂，解决群体性事件也要从多方面入手。公共行政学行为主义研究方法从行为主义视角出发，研究群体性事件的协调、沟通、决策与有限理性的处理，为研究群体性事件提供了新的维度，为解决群体性事件提供了科学有效的方法。启东与瓮安政府在群体性事件中也吸取了诸多经验，例如启东政府宣布在今后上马项目的环境影响评估中会更加注意对民众意见的听取，在其他的重大决策中也更加注重民众的参与，进一步做到决策民主化。瓮安也在群体性事件之后总结了经验教训，在社会治安、公共服务等方面进一步完善过去的缺失，并将原来的政府办公楼作为黔南自治州的群众路线教育基地来警示领导干部在工作中更加贴近群众，戒除官僚作风。我国各级党政机关也要以启东和瓮安为代表的群体性事件为教训，在今后的群体性事件处理中尽量在早期事态扩大前将问题解决，在群体性事件发生过程中要更加注重与民众的沟通协调，更加注重现场的决策，才能更好地处理群体性事件，使得社会向更加和谐稳定的方向发展。

参考文献：

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

[2]Mary Park Follett.TheNewState:GroupOrganization,theSolutionofPopularGovernment[M].London:Longmans.Green，1920.

[3]Herbert A.Simon.AdministrationBehavior:AStudyofDecision-makingProcessinAdministrativeOrganization[M].London:Macmillan，1960.

[4]丁煌.西方行政管理理论精要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[5]奚源.跨域环境治理问题研究[D].郑州：郑州大学，2015.

[6]Mary Park Follett.CreativeExperience[M].London:Longmans.Green，1924.

[7][美]赫伯特·西蒙.现代决策理论的基石[M].杨砾、徐立,译.北京：北京经济学院出版社，1989.

(编辑：刘彩霞)

收稿日期：2016-03-10

作者简介：奚源(1991—)，男，河南信阳人，博士研究生.

中图分类号：D630.8

文献标识码：A

文章编号：2095-8978(2016)03-0005-03

Public Administration Study of Mass Incidents from the Behavior Researching Method

XI YUAN

(College of Politics and Public Administration，Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Abstract：Mass incidents also are growing. Mass incidents have wide influence, social harmfulness and are often accompanied by violence and illegal behaviors.Simon and Follett, s behavior researching methods of public administration study put forward the mass and constructive conflict, coordination and communication, limited rationality and administration, administrative decision theory.Their theories can be use to provide effective theoretical guidance and reference for our country to deal with mass incidents.

Keywords：public administration study; behavior researching method; mass incident; Follett; Simon