◆蒋 震



关于经济新常态下税制改革的思考

◆蒋 震

内容提要：改革开放以来新常态前，我国经济增长具有“补偿性”特征，这个时期属于“基本建设期”。进入新常态后，中国经济处于转型升级和新旧增长动力转换的重要节点，必须顺应经济发展的新变化、新趋势，来全面布局我国的税制改革，建立一套知识信息经济模式下的税制体系。“营改增”后，以税收中性作为基本原则，继续深化增值税改革，同时以个人所得税和房地产税改革为契机，完善我国间接税，建立与大国角色相适应的税收征管体系，成为我国税制改革的重要趋势。

关键词：新常态；增值税；个人所得税；房地产税；税收征管

一、改革开放后新常态前经济增长的“补偿性”特征

事实上，改革开放以来的经济增长具有“补偿性”特征。改革开放之前，我国实行了“低消费、高积累”的政策，为我国集中力量建立一套初步完备的工业体系奠定了基础，但是由于实行低工资政策，广大人民群众的消费水平停留在一个较低水平。这既是当时经济发展的需要，也是适应于当时的宏观经济环境。而改革开放之后，我国实行了自上而下的经济体制改革，建立了社会主义市场经济体制，实行了“以经济建设为中心”的基本路线，改革充分激发了各级政府和市场主体的积极性，在短短三十多年的时间中，我国各项事业蓬勃发展，人民群众收入水平不断提高，带动了消费水平稳步升级，各项基础设施不断完善。可以说，改革开放之后的相当长的一段时间内，人民消费水平从低消费状态回归到正常状态，消费需求的不断增长带动了各级政府在基础设施领域和各项基本公共服务的投资热情，弥补了这些领域的长期欠账，用形象的语言说，在改革开放后新常态之前，我国处于“基本建设期”，高速经济增长实现的基础是“弥补短缺”带来的红利。所以，这个经济发展的阶段性特征决定了包括财税政策在内的宏观经济政策的功能效果以及财政收入的增长趋势。

第一，在这个时期，与需求增长相配合，以拉动投资为导向的经济政策的增长效果非常明显。投资的目的是服务于广大人民群众的需求，消费需求的不断扩大是引导经济增长的根本动力。消费和投资在一定程度上是相互匹配的。我国在过去相当长一段时期内，多次实施大规模的需求拉动型的经济政策，刺激了消费以及相关的投资需求的快速增长，直接结果就是使经济增长率处于一个较高的水平。受到全球或者亚洲金融危机影响之时，我国果断实施投资拉动型的经济政策，效果非常明显，这得益于我国过去处于“基本建设期”的经济发展阶段。

第二，这个时期的财政收入增长也具有“补偿性”特征。财政收入中的最主要部分是税收收入，在“基本建设期”，消费以及投资的快速增长带动了房地产业、建筑安装业、装备制造业以及相关生活性服务业的快速增长。特别是在1998年住房市场化改革之后，住房表现出了充分的商品属性，与房地产相关的投资增长率处于较高水平。上述产业的快速发展带动了税收收入的快速增长，由于“补偿性”效应的存在，在很多年份，我国税收收入增长率显著高于同时期的GDP增长率。

第三，地方政府在实现经济增长目标方面发挥了巨大的积极性。中央政府在执行“以经济建设为中心”的基本路线时，必然要求地方政府根据中央的“指挥棒”执行这个路线，因此中央政府对地方政府制定了一套以经济绩效考核为主要内容的政绩考核机制，例如GDP增长率、税收收入增长率，等等。地方政府为了实现既定的考核目标，采取各种措施，发挥了极大的热情，努力增加本地区的经济总量，确保实现目标，所以说，这个时期地方政府的积极性主要在于如何做大经济总量。而财税体制的安排更加适应于激发地方政府积极性，不得不说的是，在我国税制体系中，增值税、营业税等流转税占据了全部税收收入的相当大比重，增值税被设定为中央和地方分享税，营业税本身就是地方税。而扩大投资规模，有助于实现增值税和营业税收入的快速增长。因此，地方政府想方设法地利用各种优惠政策来吸引投资，特别是热衷于引入一些大型投资项目。在这些行为的驱动下，工业化和城镇化进程得到了极大的推进。

然而，这种补偿性增长不是无止境的，一旦基本完成弥补，人民群众的消费水平以及相关的投资需求基本回归到正常状态，那么相关产业带来的税收收入增长速度必然会受到影响，其增速必然趋于回落。经济发展阶段走出“基本建设期”，进入了一个全新状态，这便是经济新常态的开始。

经济发展阶段决定了财税体制的基本格局，随着经济发展阶段的不断跨越，财税体制改革要与之相适应。未来我国的财税体制向哪个方向走，这个问题值得细细思量、斟酌。

二、经济新常态后中国经济运行的总体趋势

经济进入新常态，不仅是经济发展阶段的跨越，更是经济增长方式的转变，我们需要培育新的增长动力，来改变经济增长方式的基本格局。从这个意义上来说，当前这个时期，中国处于经济转型升级和新旧增长动力转换的重要节点，如果中国想在新常态下取得良好的经济增长成绩，圆满实现“十三五”时期的发展目标，必须从根本上建立起以“创新驱动”为主引擎的经济增长新内生动力机制。我们需要树立的一个理念是以需求为导向，充分根据需求结构的变化，实施供给侧管理。

与经济进入新常态之前相比，我国经济环境发生巨大变化，可以说，我国正面临农业文明向工业文明转型，进而向知识文明升级的关键时期，我们必须顺应经济发展的新变化、新趋势，来全面布局经济结构转型升级，实施供给侧管理，突出表现在：

第一，与以往经济发展阶段不同，我国需要在产能过剩条件下，探讨经济结构转型升级问题。前文提到，新常态之前，我国处于“基本建设期”，依靠“短缺”红利实现了较高速度的经济增长。然而，目前我国的经济环境发生了巨大变化，随着经济发展阶段的不断跨越，“短缺”红利不断消失，结构性矛盾凸现。从消费需求的结构来看，广大人民群众的消费升级进程不断加快，对耐用消费品和服务的需求档次不断提高，然而，当前的供给侧无法充分适应消费需求的升级，生产工艺、设计理念、技术水平仍有较大改善空间。这种情况下，出现了一些海外代购、去境外购买消费品的现象。所以说，实施供给侧管理，使供给结构升级与需求升级相适应，无疑是一个刻不容缓的问题。与此同时，工业领域积累了一些结构性矛盾，特别是制造业产能过剩在局部行业较为严重，因此我们需要在工业领域产能过剩的背景下探讨实现经济结构转型升级的目标。

第二，新兴业态和新兴领域发展较为迅速，无疑为我们改造提升传统产业提供了一条可依赖的路径。随着互联网、大数据、云计算技术等新兴业态和新兴领域的快速发展，创新创业正在成为中国经济增长的新动力，与之相关的新兴职业不断涌现，形成了对传统职业的替代。技术变革带来创新方式日趋多元化，推动传统工业领域向智能化、网络化和数字化的方向发展。同时，技术创新也催生了新型商业模式的层出不穷，以众筹、共享经济为典型代表的商业模式，不断让需求和供给实时对接，个性化的消费需求得以满足，所以说，技术创新的发展大大提高了传统领域的资源配置效率，让人民群众突破了地域、国家、市场的限制，在资源整合方面充分发挥了协同效应。

第三，政府和市场的关系得到了进一步明晰，正确发挥各级政府的积极性，成为中共十八届三中全会之后的重要改革方向。我们需要深入思考和评价新常态之前政府在经济增长中发挥的作用和角色。应该说，我国之所以能取得如此大的增长成就，这与政府积极性的正确发挥有着十分密切的关系，各级政府通过各种努力，推动了工业化和城镇化进程，这是我们具备的独特优势，值得研究和总结。但经济发展阶段的变化，对政府提出了更新的要求，对政府和市场的关系提出了更高的要求，各级政府积极性的含义也在发生变化。政府的作用和角色正在逐步转变为“为市场提供更好的公共服务”以及“提供起点公平的竞争机会”，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

第四，我国在全球化中的地位和角色也在悄然发生变化，我国作为一个大国逐步参与甚至主导国际规则的制定，建立一种新的全球共赢的开放经济格局。在改革开放以来的经济增长中，外需成为我国“三驾马车”之一，在促进经济增长方面发挥了巨大作用，中国成了公认的“世界工厂”。我国吸引了规模巨大的外资，在改革开放初期助力我国经济起飞中发挥了重要作用，然而，经济发展阶段的跨越对传统开放经济模式提出了新的要求。例如，如何解决经济增长和生态环境保护之间的矛盾，如何在劳动力优势不断丧失之时，应对外资转移带来的影响，等等。这就要求在新常态下建立新型对外开放格局，以适应这种形势的变化。随着“一带一路”战略的实施，我国开启了建立新型对外开放格局的新篇章。“一带一路”正是创造了一种世界各国合作共赢的新机制，充分利用各个国家不同的资源禀赋特征，在新型对外开放格局下建立新的分工体系，将改革开放以来确立的发展能力，及时扩展到对外贸易伙伴国，让中国的发展模式惠及全球。中国作为一个负责任的大国，要承担相应的大国责任。因此，如果说改革开放以来，我国确立了外资“引进来”的格局，那么在新常态下，我国要确立中国资本“走出去”和外资“引进来”相结合的格局。

总之，在经济新常态后，激发市场活力，不断完善市场体系，正确发挥政府的积极性，在全球经济一体化背景下，承担大国角色，构建世界各国共赢的对外开放新格局，将成为我国经济运行的重要方向和趋势。

三、经济新常态下推进税制改革的思考

对于我国来说，无论是供给侧管理，还是经济结构转型升级，从宏观层面看，它不仅仅是经济发展阶段的依次递进，本质上是反映了中国所处的文明发展阶段的升级。我国正面临着农业文明向工业文明升级，进而向知识文明转型的关键节点，所以说，财税体制改革不仅要与经济发展阶段相适应，而且要与文明发展阶段相适应，建立一套与知识信息经济模式相适应的财税体制，对于我国未来中长期经济发展具有非常重要的意义。从这个角度来看，要在推进税制改革、实现税制结构优化的过程中，全面部署各税种的改革。

第一，从“营改增”来看增值税改革的中长期趋势和方向。现阶段，“营改增”在稳步推进。李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出“全面实施‘营改增’，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增”。“营改增”这项改革可谓是深化财税体制改革的重要一环，它打通了全行业的抵扣链条，对于解决部分行业重复征税问题、促进社会分工，无疑具有非常重大的意义。并且，在实施“营改增”的基础上，伴随着中央和地方财力格局的变化，会进一步牵动划分各级政府的事权和支出责任的改革。全面实施“营改增”之后，我们还需要进一步思考增值税改革问题。一个值得探讨的问题是增值税制度是否适应知识经济文明下的社会经济运行的格局，特别是在产业发展层面。现行增值税“进项税款抵扣”的特征是劳动力和人力资本成本是无法抵扣的，只能抵扣一些物化成本的相关进项税额。然而，在知识经济下，越是以技术创新驱动的企业，其人力资本成本占总成本的比重越高，那么事实上，在现行增值税制度下，其税负因此会提高，这显然会对技术创新型企业产生不利影响。从理论角度来看，这也是税收非中性作用体现。此外，税率档次较多、增值税优惠的存在以及进项税款留抵等问题，也对增值税的中性作用有着非常显著的负面影响。所以说，在全面实施“营改增”之后，增值税改革仍然需要进一步深化，要根据知识经济下的市场运行规律来优化增值税制度，进一步增强增值税的中性作用，强化市场的“起点公平”效应。从未来经济转型升级和供给侧管理的角度来看，适当降低增值税负，仍然有一定的空间。

第二，从推进个人所得税改革来看国家治理现代化。与增值税改革相适应，亟须加快推进个人所得税改革，这也高度符合中共十八届三中全会的会议精神。以个人所得税的综合与分类相结合改革为突破口，推进直接税改革，进而建立以自然人为征收主体的税收征管体系，正是国家治理现代化的重要体现。在降低增值税等流转税负担的同时，要积极创造条件，推进个人所得税改革，从所得环节来发挥税制的公平作用。事实上，这也是增强广大人民群众国家意识的重要改革措施。进一步要强调的是，要建立覆盖城乡的个人所得税制度，随着我国经济发展水平的不断提高，城乡居民的收入水平也在不断提高，符合条件的农民居民也将纳入个人所得税征税范围。所以说，在未来推进个人所得税改革过程中，将个人所得税打造成为加强国家和人民群众有机联系、激发人民群众国家意识的重要制度，这可谓是推进国家治理现代化的基础环节和保障。

第三，凸显税收的受益性，推进房地产税改革。从国外经验来看，房地产税是一种具有受益性的“社区税”。借鉴有益经验，与我国国情结合，推进房地产税的改革。从税收的本质上来说，税收的“无偿性”是一个相对概念，广大人民群众享受的公共服务和付出税款之间是一个逻辑对应关系。一旦涉及房地产税改革领域，更是如此，要凸显房地产税的“受益税”特征，增强房地产税改革的动力。在推进路径方面，采取“小步快走”的改革策略，“先落户、后拓展”，坚持覆盖城乡，但给农村地区设定一定的免税或者优惠期，注重突破征管模式的约束。

第四，建立与大国角色相适应的税收征管体系。顺应我国构建新型对外开放格局的趋势，在鼓励中国资本“走出去”时，也要将税收征管体系及时与之相适应，更好地服务于我国的对外经济战略，注重与先进国家税收征管标准的协调、统一，既能更好地与世界各国一起维护各自的合法权益，又能更好促进知识、信息的互联互通，利用税收征管这个平台，让世界各国分享中国的改革开放成果。这既是各国企业可持续发展的需要，也符合我国走向世界的大方向。

当然，税制改革不是单兵突进，而是需要其他财税体制改革协同推进，例如在财政支出上按照“结果公平”原则来实现公共服务的全覆盖、同一标准、可持续。此外，还应该推进划分政府间事权和支出责任的明晰化、清单化。

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（责任编辑：盛桢）

中图分类号：F812.422

文献标识码：A

文章编号：2095-1280（2016）02-0033-04

作者简介：蒋 震，男，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，经济学博士。