昌业云，徐恪东

（1.济南市行政学院、济南市委党校、济南市社会主义学院，济南250100；2.山东省人民政府公报编辑室，济南250011）

“十三五”时期提升社会治理能力的着力点

昌业云1，徐恪东2

（1.济南市行政学院、济南市委党校、济南市社会主义学院，济南250100；2.山东省人民政府公报编辑室，济南250011）

社会治理能力是治理体系所表现出来的，推动社会治理创新，有效实现社会管理职能的能力。提升社会治理能力是“十三五”规划的一项重要内容，也是实现“十三五”规划的一个重要举措。提高社会治理能力，必须以十八大以来党关于社会治理的精神要求为指导，以社会治理精细化为方向，立足于“十三五”时期社会发展中面临的新问题、新任务、新目标，着力提升领导干部社会治理能力的责任感，着力打造协同共治的多元化社会治理主体，着力激发社会组织参与社会治理的活力，着力提高依法治理社会和民主治理社会的能力，着力提升基层社会和网络社会两个重点领域的治理能力。

十三五；社会治理；治理能力

社会治理能力是治理体系所表现出来的，推动社会治理创新，有效实现社会管理职能的能力。具体而言，是治理体系各部分在社会治理过程中，最大限度增加和谐因素，解放和增强社会发展活力，推动各项社会民生事业全面发展，确保人民安居乐业、社会安定有序等方面所发挥的整体性、系统性功能和作用。社会治理能力具有系统性特征，也具有历史性、阶段性特点。在不同的历史时期，不同的社会发展阶段，因社会治理任务不同，社会治理能力提升的目标不同，侧重点不同，着力点也不同。“十三五”时期是实现第一个百年目标的关键时期，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，提升社会治理能力，能够“最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”，凝神聚力谋发展，对于实现全面建设小康社会的目标具有重要的意义。“十三五”时期，提升社会治理能力是一项系统工程，必须以十八大以来党关于社会治理的精神要求为指导，以社会治理精细化为方向，紧紧围绕“十三五”时期社会发展中面临的新问题、新任务、新目标，立足于推进社会治理能力现代化找准着力点。

一、加强宣传教育的力度，提高认识，着力提升领导干部社会治理能力的责任感

“思想是行动的先导，理念是实践的指南”。提升社会治理能力，推进社会治理能力现代化，首先解决领导干部在社会治理层面上的理论认知问题、思想认识问题、观念和理念问题。提升社会治理能力，改革牵扯面广、难度大，这就要求各级领导干部要深入学习领会三中、四中、五中全会精神，把握“社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的目标要求，统一思想，提高认识，勇于负责，敢于担当，矢志笃行。针对部分领导干部头脑中还存在着社会管制、管理的思维定势，对社会治理、社会治理能力现代化及其重要意义认识不到位的问题，采取以下措施以提高认识，解放思想，转变观念，使广大领导干部树立起社会治理理念。

1.在充分发挥党校、行政学院主阵地作用的基础上，充分利用各种渠道，对领导干部进行“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，提升社会治理能力”的专题培训。通过培训，使广大领导干部充分认识提升社会治理能力、实现社会治理精细化、推进社会治理能力现代化的本质要求，即社会治理不再是党委领导下政府作为单一主体对社会实行一元化管理，而是强调党委、政府、社会组织、公众对社会的协同共治；在协同共治的过程中党委、政府与社会组织、公众之间不是领导与被领导、管理与被管理的关系，而是合作、协作的关系；治理的方式不再局限于行政命令的方式、经济的方式，而是更加注重法律的方式、协商民主的方式；治理的手段广泛应用信息网络技术，解决“最后一公里”问题；治理的目的是满足社会各方面个性化、多元化的需求。通过培训使广大领导干部充分认识到提升社会治理能力、实现社会治理精细化、推进治理能力现代化，要加强源头治理，重在基层治理。通过培训使广大领导干部充分认识提升社会治理能力、实现社会治理精细化、推进治理能力现代化，对扩大公民有序参与，加强民主政治建设，建设服务型政府、法治政府的重要意义；对形成共识，凝聚力量，改善和发展民生，化解社会矛盾，建设和谐社会，实施社会动员，奔向百年目标的重大现实意义。通过培训，使广大领导干部解放思想，打破传统的思维定式，不循规蹈矩，克服各种障碍，深化改革，不断创新，掌握提升社会治理能力的方式方法；通过培训，强化广大领导干部的责任意识，促进广大领导干部思想观念由社会管理统治向社会治理、粗放式治理向精细化治理转变，由政府本位向社会本位、官本位向民本位转变，由人治向法治转变。

2.借助于电视、电台、政府网站、微博、报刊杂志等各类媒体，加大对创新社会治理，实现社会治理精细化，提升社会治理能力的宣传教育的力度，形成强大的社会治理的舆论导向，营造多元化协同共治的氛围，增强广大领导干部着力提升社会治理能力的自觉性。

3.通过实地考察、经验交流等方式，加大学习借鉴国内外提升社会治理能力先进经验的力度，开启广大领导干部在实践中提升社会治理能力的思路，激发他们勇于改革创新，敢于探索提升社会治理能力有效途径的勇气。

二、创新社会治理体制，着力打造协同共治的多元化社会治理主体

1.建立健全提升社会治理能力的引领和推动机制，着力提升党委对社会治理能力建设的领导力。“十三五”时期提升社会治理能力是一项任务复杂而紧迫的系统工程，涉及各级党委、政府、各类社会组织和广大公众关系的协调、利益的调整，尤其是涉及政府层级之间、政府职能部门之间、政府和社会之间职责权限的划分，责任的担当，利益的调整，是一项艰巨的改革创新实践活动。根据管理学中的“戴明循环”原理，必须形成“决策、执行、监督”闭合的管理回路，才能保证这一实践活动的成效。因此，“十三五”时期达到提升社会治理能力的目标，必须从以下几个方面入手，建立健全、推动和引领提升社会治理能力的机制，着力提高党委对社会治理能力提升的领导力。一是加强党委对提升社会治理能力实践活动的领导工作。提升社会治理能力的实践活动的核心问题是政府自我改革的实践活动，需要党委站在发展大局和维护公共利益高度，担当起引领和推动社会治理能力建设的责任，以防止相关部门在利益得失面前扯皮推诿。要紧紧围绕“十三五”时期社会管理创新的中心任务，在充分调研的基础上，广纳群言，汇集民智，对提升社会治理能力，进行整体规划、系统设计、统筹协调、督促落实、整体推进，保证提升的成效。二是实施任务分解，实行目标责任制。提升社会治理能力，需要政府深化审批制度改革、简政放权；需要政府担当起强化公共服务职能，推进公共服务均等化发展的责任；需要政府大力培育社会组织，培育公民公共精神的责任，需要剪断政府与具有官方背景社会组织之间的利益链条。这就需要按照职责权限，建立目标责任制，把改革任务分解到相关部门，明确其在社会治理能力建设中的具体目标任务和应该担当的责任，防止目标不清、责任不明、改革不彻底、不到位、不落实。三是建立科学的评估机制。根据社会治理能力提升的目标，制定科学的评估标准，以正确评价政府社会治理能力建设的绩效。引入党委政府系统之外的评估组织，建立第三方评估机制，进行客观公正的评估，以克服上级评估下级，系统内自我评估，碍于情面，抹不开面子，而以至于失去评估的客观性、真实性和公平性。对偏离目标的要查找原因，及时采取措施纠偏。四是建立激励机制。完善奖惩制度，按照“能者上，庸者下”的原则，对紧扣社会治理能力建设目标，勇于改革创新且成效好、业绩突出的，要大力表彰，大胆使用；对责任心不强，执行落实不到位，甚至扯皮推诿的，要通报批评，甚至庸者让位。

2.深化行政管理体制改革，着力提高政府履行社会治理职能的能力，增强政府的社会感召力。政府是社会治理的主体，在社会治理体系中居于主导地位，发挥着主导作用。因此，提升社会治理能力，增强政府公共服务能力，提高公信力是关键。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求创新社会治理，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这就决定了提升社会治理能力首要问题是着力提升政府有效履行社会治理职能，以增强政府的感召力、凝聚力。因此，“十三五”时期，必须以深化行政管理体制改革为抓手，着力提高政府履行社会治理职能的能力。一是大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，深化行政审批制度改革，加快简政放权的步伐。进一步建立责任清单制度和负面清单制度，规范政府权力，让权力在阳光下运行，使政府管好自己应该管的事情，把自己不该管、管不好、管不了的事情，放权给市场，放权给基层，放权给社会，从根本上解决在社会治理过程中，政府缺位、错位问题，建设服务型政府和法治政府，提高政府的公信力。这就要求政府最大限度减少对微观事务的管理，对市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；对于直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会事项，一律下放给基层管理，让有能力的社会组织承接；政府把主要的精力放在为市场、社会提供各种公共服务，实现公共服务均等化上来。二是深化行政管理方式的改革，加大政府向社会力量购买公共服务的力度，提高公共服务质量，满足社会多样化的公共服务需求。以改善和发展民生为重点，进一步完善政府购买服务指导目录，并实施动态化管理。尤其是加大政府购买服务的力度，凡属事务性管理服务，按照公平竞争的原则，通过合同、委托等方式向社会组织、机构、企业等社会力量购买，实现公共服务由政府单一供给向政府、社会、市场多元化供给转变，提高政府公共服务供给能力。三是充分利用新媒体技术，构建网络公共服务平台。“十三五”时期政府开启互联网+思维，借助于政务云，加快电子政府建设步伐，完善政府网站的公共服务功能，打造公务服务微博、微信矩阵，广泛推广政务APP，使政务服务突破时空的限制，为社会提供方便快捷、人性化、全方位的公共服务；充分利用互联网，为市民、社会、企业提供公共产品和公共服务，夯实服务型政府、回应型政府、责任型政府的形象。

3．坚持政社分开，大力培育社会组织，着力激发社会组织参与社会治理的活力。发达的社会组织是公民社会成熟的标志。社会组织是社会治理的重要主体，是实现社会协同、公众参与、对社会进行系统治理的重要渠道。社会治理能力的本质是政府构建与社会良性的互动、协作的关系，公民担当起公共责任，有序地参与社会治理，体现了政府强有力的社会动员能力。针对社会组织不甚发达，自治水平不高，承接政府转移出来的社会治理职能弱，不能充分担当起社会治理任务的现状，“十三五”时期，在继续深化社会组织登记管理体制改革，理顺政府与社会关系的基础上，进一步培育发展社会组织，引导各类社会组织加强自身建设，增强服务经济、服务民生的能力，采取有效措施，拓展社会组织参与社会治理和公共服务渠道，推动社会组织成为社会治理的重要主体。重点做好以下工作：一是坚持政社分开，实现社会组织与政府脱钩。要正确处理政府与社会的关系，厘清行业协会、商会和行政机关的职能边界，做到坚持政府不再干预社会组织内部事务，坚持行业协会、商会去行政化，增强其自主性和活力。研究制定社会组织，尤其是行业协会、商会与政府部门脱钩的具体方案，建立健全脱钩工作机制，明确职责分工，制定脱钩配套政策，对社会组织与政府有关部门人、财、物脱钩及脱钩后的政策做出具体安排，尤其是严格清理领导干部在行业协会、商会兼职任职问题，推进社会组织在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩。二是深化社会组织登记制度改革。按照《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织登记制度改革的要求，取消行业协会主管单位，建立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接依法申请登记制度，并以此为契机，实行一行多会制，鼓励社会组织有序竞争，防止社会组织出现垄断化格局，激发社会组织自发组织的能力，使之成为社会治理的主体。三是大力培育社会组织。一方面政府要转变职能，制定政府职能转移名录，将社会组织能够“接得住、管得好”的政府微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织。另一方面加大购买公共服务和项目资助的力度，引领和凝聚社会组织成为社会资源、信息、服务平台，推动社会组织更好参与社会治理和公共服务。第三，以建设社会组织孵化基地为抓手，大力培育社会组织。重点培育群众需求多、发展前景好、服务潜力大的公益慈善类社会组织，以及资源广、实力强、发展较成熟的枢纽型社会组织，尤其是大力培育发展社区服务、社区事务、慈善救助、文体娱乐等社区社会组织，为入驻组织提供办公场所、办公设备等基本服务，提供人才培养、政策咨询，使其获得资源平台、成长评估，帮助他们改善和提升管理能力，规范服务，帮其增进对公益事业认知，提升业务水平，促进其持续快速健康发展，构建高度自律、自我调节的社会组织。

三、创新治理方式，着力提高依法治理社会和民主治理社会的能力

1.加强法治建设，着力提高构建法治社会的能力。法治是社会治理的内在要求和基本准则。法治保障也是构建社会治理格局的重要组成部分和社会治理的重要方式。提升社会治理能力，首要的是提高依法治理社会的能力。按照党的十八届四中全会、五中全会精神的要求，坚持问题导向，制定符合社会实际、具可操作性的法律制度规范体系，为提升社会治理能力奠定坚实的基础。一是健全立法沟通机制，开展立法协商。要树立人民群众是社会治理的主体，必须坚持人民群众的主体地位，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，紧紧依靠人民群众构建法治社会。要充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法中的作用，积极探索建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。二是以法治思维和法治方式防范化解社会风险，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人民群众理性表达诉求，依法维护权益，促进社会和谐稳定。三是把增强全民法治观念作为依法治理的长期性、基础性工作，发挥国家工作人员带头依法办事的示范效应，在全社会推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。四是加强社会领域法制建设。把制度创新作为社会治理体系和治理能力现代化的重要保障，加强社会治理领域基础性制度建设，提高社会治理制度化、规范化、程序化水平。加强教育、就业、社会保障、医疗卫生、城乡住房保障、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等以保障改善民生为目标的立法；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展；加强和完善城市规划建设管理、城市综合执法等方面的立法，建设现代化城市；加强不动产统一登记、征地拆迁补偿、安全生产、农产品质量安全、食品安全、劳动关系等方面的立法。五是加强公民法律意识的培育。公民的法律意识是提升社会治理能力的内驱动力，是促进依法治理社会的关键。围绕提高公民尊法、信法、守法、用法、依法维权的意识，坚持深入开展法治宣传教育，引导全民养成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的意识。健全普法宣传教育机制，打造多样化法治文化的载体，以喜闻乐见、灵活多样的方式，让法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，将法律制度内化于心，形成崇法守信的社会风尚。

2.加强协商民主制度建设，着力提高民主治理社会的能力。民主治理社会是实现社会治理能力现代化的本质要求，是提升社会治理能力的必然选择。社会治理能力提升的一个重要方面，就是构建党委、政府、社会、公众协同共治共享的格局，协商民主正是实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的重要形式。社会治理的重要目的就是凝聚共识、整合力量，共建共享。协商民主则是达到这一目的的重要途径。长期以来，社会矛盾难化解、信访维稳压力大、社会动员能力不高，无不与协商民主缺失有关，因此必须加强协商民主制度建设。按照十八届三中全会提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”要求，建立协商民主制度，在社会治理领域广泛开展民主协商。一是建立重大决策协商前置制度。“十三五”时期，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。二是坚持构建多样化的协商平台，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展社会管理领域的立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。三是充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用，重点推进政治协商、民主监督、参政议政等制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。四是加强协商机制建设，大力发展基层协商民主。健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。

四、多措施并举，着力提升基层社会和网络社会两个重点领域的治理能力

1．深化改革和创新，着力提升基层社会治理能力，夯实社会治理的基础。“十三五”时期，随着城市化的推进，经济社会科技的发展，公众权利意识的觉醒，大量的社会矛盾、大量的社会问题、大量的社会事务沉淀聚集在基层，基层社会风险加大。基层是社会治理的重心，基层稳，社会就稳。这就要求改革创新社会治理体制，构建基层社会治理平台，提升基层社会的治理能力。一是按照十八大、十八届三中全会、四中全会、五中全会提出的要求，深化行政管理体制改革，放权给基层，尤其是合理明确划分给基层事权、财权、人权，把大量的人财物沉到基层，给基层更多的社会治理自主权，让基层有人办事，有钱办事，有权办事，增强其社会治理的积极性和责任感，提升基层自我化解风险、消解问题和矛盾的能力。转变政府职能，合理划分政府和基层居民自治组织的边界，通过去行政化改革，让居委会、村委会成为真正的依法自治组织。二是强化政府公共服务职能，加强基层基础设施建设、公用事业建设，为基层群众提供高水平的公共服务。三是大力培育草根社会组织、志愿者组织，引导他们积极参与基层服务和基层建设。四是加强对外来人口的管理，培育他们自组织能力，引导他们积极参与基层社会的服务和治理，尽快成为新市民，融入基层社会。五是构建各种形式的协商议事平台，为基层党委领导、政府负责、社会协同、公众参与治理格局的有序运行提供支撑，为公民、社会组织有序参与提供支撑，为实施社会动员、化解矛盾、保障公共安全提供强有力的支撑。

2.构建网络治理平台，提升网络社会的治理能力，使网络社会充满正能量。移动技术和互联网紧密结合的新媒体时代的到来，使网络成为现实社会在虚拟空间的延伸和放大，并与现实社会相互呼应，形成规模巨大、构成复杂、思想和利益多元化的网络社会。网络社会渗透到政治、经济、社会、文化、科技等各个领域。网络社会的发展对于现实社会的治理是一把双刃剑。一方面，网络社会拓展了公民参与社会治理的渠道，成为公民行使知情权、参与权、表达权、监督权，参与社会治理，与政府进行互动的重要平台；另一方面，网络社会中的网络谣言、网络暴力、网络犯罪、网络侵权、网络安全、对政府监督及对政府的不信任极易放大等问题，给公共舆论、社会动员、社会组织、社会意识、公共安全等产生巨大的影响，给传统治理方式带来巨大的冲击。党的十八大指出，要“加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行”，党的十八届三中全会提出：“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。”党的十八届四中全会指出，“要加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为”。按照这些要求，树立互联网思维，加强对网络社会的治理。一是加强制度建设，建立政府部门、网络企业、网民个体、网络非政府组织之间的多元化的网络治理格局，构建“网络企业、网络组织、网民自律，政府依法他律，网络企业、网络组织、网民互律”的网络协同治理机制。二是创新治理方式。借助政府网站、门户网站、微博矩阵、微信矩阵等，构建政府与公众互动的各类网络平台，整合网络社会中各个参与主体的力量，构建起权责明确、主体联动、资源共享的网络社会治理体系，最大程度地增进社会共识，实现网络社会治理多元主体间的良性互动，引导公众方便快捷地参与社会治理。三是加强网络立法和道德建设，实现网络社会的德治和法治并举。运用法律体系既对真实社会中的行为人的网络行为进行规范，也对网络社会虚拟主体的行为进行规范，从而形成跨越真实与虚拟社会的共同的法律体系。切实加强网络执法队伍建设，扎实推进网络普法教育。加强网络道德规范体系建设，引导网民遵守法律，以理性表达观点和诉求，构建“规范和谐、清明向上、共享共治”的网络社会。四是建立健全网络舆情监测预警机制。要借助行业自律、互联网技术支持等多种防控手段，形成松紧有度、多管齐下的综合管控格局，形成全程参与、全面监控的网络舆论监管方式，切实加强对网络舆情的及时监测、有效引导和积极处理。借助于民间组织的力量对网络行为进行监督。五是建立网络发言人制度，提升舆情处理能力。一方面，谣言止于智者，公开透明、信息对称，人们便不会简单地追随网络舆论，通过建立网络新闻发言人制度，加大政府信息公开的力度，敢于直面对网络揭露出来的问题，及时化解了网络舆论公共事件。充分发挥主流媒体的引导作用，通过主流媒体及时、全面、客观地宣传，引导网络行为和网络舆情。

［1］中共十八届五中全会在京举行［N］.人民日报，2015-10-30.

［2］胡颖廉、罗俊锋.如何推进社会治理精细化［N］.学习时报，2015-12-17.

［3］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-19.

［4］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-15.

［5］习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［6］俞可平.推进国家治理现代化的六大措施［J］.前线，2014（4）.

［7］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（2）.

C916

A

2095-7238（2016）02-0119-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.024

2016-01-06

昌业云（1965-），女，济南市行政学院、济南市委党校、济南社会主义学院公共管理教研部副主任，教授，研究方向为公共管理、人力资源管理、应急管理；徐恪东（1968-），男，山东省人民政府公报编辑室副主任。

鹿风芍