刘洋洋

（中共上海市委党校公共管理教研部，上海200233）

回应性监管：一种食品安全应急管理新途径

刘洋洋

（中共上海市委党校公共管理教研部，上海200233）

政府一直是食品安全应急管理体系的核心，市场监管改革背景下，政府必须探索更加有效率的食品安全监管机制。回应性监管理论的核心是建立政府与非政府的互动合作监管新模式，发挥社会资本的力量。这种关系既包括政府对非政府组织监管权的让渡，也包括非政府组织的主动参与。完善政府与社会合作体制机制，从监管权配置、监管手段优化、企业自我监管、强化第三方监管等，进一步加强食品安全应急管理能力建设，全面推进食品安全应急管理体系构建。

食品安全；应急管理；回应性监管

一、引言

近年来，食品安全事件呈高发态势，重大食品安全事故频出，食品安全应急管理工作也被推上风口浪尖。江西大批病死猪，再加工后流入七省；毒豆芽、毒腐竹、毒粉条、食品非法添加，层出不穷；福喜过期肉事件，非法使用过期变质肉类原料；垃圾皮料制成食用明胶；大米镉超标；“僵尸肉”事件等等。各种食品安全门事件不断考验消费者承受力。国内产品质量深陷信任危机，与之相伴的是作为承担市场监管职能的政府部门如何作为的问题。

按监管领域和内容的不同，可以将市场监管划分为经济性监管和社会性监管两大类。经济性监管是指在自然垄断或信息不对称领域，为实现资源配置的高效率和确保市场公平竞争，市场监管部门依照法律法规，依靠行政许可等手段对企业的市场行为（包括进入和退出、议价定价、产品和服务质量等）进行干预，监管行为的经济属性决定其监管的性质。而社会性监管，俗称“S.H.E”，即关于“健康（Health）、安全（Safty）和环境（Envoriment）”方面的监管。社会性监管更多是从社会福利角度出发，关注食品药品安全、生产生活安全、环境保护等，以实现人的全面发展和社会公平正义为目标。从发达国家的市场监管来看，大多都重视经济性监管，并逐步加强了社会性监管。食品安全作为与公民生活最直接相关，也是最前线的监管领域，一直是监管的重中之重。

市场监管更多表现为政府监管。“理论和实务界普遍被片面的‘政府监管’范式所禁锢，因为监管比其他领域更需要政府强制力，所以把政府视为监管的唯一主体顺理成章”。［1］随着新公共管理运动、治理理论等的发展，“政府-社会”的二元结构逐渐过渡到“政府-社会-公民”的三元结构以至更多主体的多元结构。传统市场监管情景下仅仅依赖政府这一唯一的监管主体，越发不适应现代市场规模持续扩大和结构日益复杂的趋势。由于其自身的监管理念的落后、监管手段的单一，导致其在监管的应急管理体系建设方面相关领域面临着新课题。

食品安全首当其冲。食品安全应急管理涉及食品安全事件的预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、恢复、评估等诸多环节，其管理水平己成为考验各级政府执政能力、影响政府公信力的重大挑战。［2］食品安全隐患的触角伸向社会每一个角落，贯穿生产、流通、消费全过程，隐蔽性、突发性和危害性都很高，遇到突发食品安全应急管理事件，政府监管部门总是疲于应对，监管资源和力量经常也是捉襟见肘。因此，寻找先进的理论支持，探索食品安全应急管理新体系，已经是应对市场监管尤其是食品安全监管挑战的当务之急。回应性监管理论是一种不二选择，其核心是建立政府与非政府的合作监管新模式，发挥社会资本的力量。完善政府与社会合作体制机制，进一步加强公共安全治理能力建设，全面推进食品安全应急管理体系构建。

二、运用回应性监管理论解释食品安全应急管理创新的合理性

回应性监管理论（Responsive Regulation）是国际上在市场监管领域颇有影响力的前沿理论。最早是由美国学者伊恩.艾尔斯（Ian Ayres）和澳大利亚学者约翰.布雷斯特维（John Braithwaite）在1992年出版的《回应性监管：超越放松监管的争论》一书中提出，并且构筑了“强制手段金字塔”和“监管策略金字塔”模型。前者主要描述对强制手段应用的层次和阶段，后者主要强调对非政府组织下放监管权的程度。之后一些学者从各种角度对回应性监管的初始理论进行了深化和衍生，丰富和创新了该理论。甘宁汉姆（Gunningham）和格拉博斯基（Grabosky）提出“聪明监管（Smart Regulation）”即将政府监管、企业自我监管以及第三方监管整合形成三面金字塔［3］，从各个方面对监管强度进行调节。德拉霍斯（Drahos）和布雷斯维特提出“结点治理”（nodal governance），［4］该理论强调某类组织如果具有联结其他组织的能力，就可以成为这一网络治理体系中的一个结点，进而发展出“网络治理金字塔”模型。现实中政府一直担当这一角色，随着时代的的发展，像由政府、企业和工会三方组成的委员会就是“新结点”的体现。甘宁汉姆和约翰斯通（Jonstone）提出“后设监管”（meta-regulation），该理论强调发挥企业的作用，鼓励企业通过建立内部管理体系、风险管理制度来实现自我监管，同时，政府根据企业是否具有自我管理体系进行分级监管，即对拥有自我管理系统的企业减少直接监管，转而对其内部管理体系进行监管；对于未建立自我监管体系的企业继续实行传统的以政府为主体的监管。回应性监管理论的创始人布雷斯维特也继续对该理论进行深化，由于意识到初始理论过于强调处罚等负面手段，进而提出“基于优势监管的理论”（strengthbased regulation），即强调对企业进行正面的鼓励和支持。随之提出构筑“支持性金字塔”（pyramid of support）以弥补“强制性金字塔”（pyramid of sanction）的不足。布雷斯维特有意将回应性监管理论发展为一种民主治理理论，其核心思想是要实现非压制性的自由，也就说任何社会群体，即使是违法者，都应该得到陈述意见和抗辩的机会，这样不但可以培养社会个体的主体意识，还能增强政府处罚的合法性，进而提高守法的自愿程度。［1］

总而言之，回应性监管理论经过这些学者的演绎发展，逐步从一个一元、单向的结构转变为多元、多向的网络结构，其独创之处在于建立政府与非政府之间的合作型监管模式。政府自我的重新定位是其中的应有之义，要从市场秩序的制定者、规制者转变为监管结构的重塑者。通过制度的建构给予非政府组织信任与激励，并在两者之间进行实质性的监管权的分配，并且尽量发挥市场作用，鼓励企业进行自我监管，政府的作用是为其提供服务的同时也给予威慑。在组织形式上，政府应该建立结点网络治理的平台，保证各种监管主体地位，形成监管合力。国内对回应性监管理论介绍比较早，研究较深入的主要是杨炳霖等人，他们认为“回应性监管理论因为以构建政府与非政府主体合作型监管模式为宗旨，更加重视政府之外其他主体的监管作用，以及政府和其他非政府监管之间互相构建的关系，可以回答建设我国监管治理体系的很多基本问题，比如谁是监管治理主体，政府与非政府主体监管权如何分配等”。［1］用他的话说就是在政府监管强与弱中间寻找“第三条道路”，即政府监管与非政府干预的混合模式。

总结回应性监管遵循的基本原则，即：

一是以“软”为主，软硬结合。即“胡萝卜加大棒”模式。正如“强制手段金字塔”所体现的从低到高的手段策略：劝说-警告-民事处罚-刑事处罚-吊销执照，笔者认为，这种分级分层的策略是政府理性的体现。以往政府对企业监管所秉持的思想是“恶”，在监管手段选择上基本上是无所不用其极，但是，并不是所有的市场主体都有违法冲动，需要对其进行区别对待。“软”不是不作为，而是给予其信任激励，当然，一旦激励被忽视或者滥用，金字塔最顶端的“硬”手段便会被激活。

二是以“客”为主，主客互助。政府一直是作为市场监管第一大主体，而非政府组织包括企业自身在内等作为市场监管客体也需要进行自我监管和第三方监督。政府给予企业监管自主性，以提高其自律精神，同时赋予第三方监管力量相关监管权的认可，这实质就是分配监管权。以市场主体为主要监管力量，政府提供指导和补充支持。

三是以“内”为主，内外结合。回应性监管理论的一大核心就是强调企业的主体作用和自我监管意识。所谓“后设监管”就是鼓励企业通过建立内部管理体系、风险识别和管理制度等将风险内部化，既提高企业规范化水平，又分担政府监管压力。

四是以正面鼓励为主，以负面惩罚为辅。既然给予了企业自主性，相应的就要给予其自主环境和制度空间。罚不可能解决一切问题，有可能还会加剧冲突。改变传统监管方式，给予其也鼓励政策和激励机制，如同“支持性金字塔”结构一样，从表扬到资助最高的奖励等，人性化的主客关系一定会为监管的有效性添加润滑剂。

三、我国食品安全应急管理形势与问题分析

食品安全的两大风险即传统的风险危害和新型的社会风险。食品安全健康风险主要是动植物种植养殖、生产加工、流通、餐饮服务等环节出现的风险。食品安全社会风险主要是与食品安全相关的社会舆情，老百姓、传统媒体与新型媒体关注度高，对食品安全的零容忍度。相较而言，社会风险自身具有放大效应，风险放大的社会后果远远大于对健康的直接伤害，通常引起企业信誉受损，产品销量下降，进而影响经济发展。另一方面，政府的社会政治压力增大，政府的管理成本提高，政府公信力下降。鉴于食品安全形势的严峻，2015 年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订的新《食品安全法》突出强调完善统一权威的食品安全监管机构，更加突出预防为主，构建食品安全社会共治等。社会共治应该说是食品安全应急管理体系构建的重要手段，也是食品安全监管走向成熟的标志。目前，在社会共治机制的构建中还存在一些问题，主要是以下方面：

（一）食品安全监管权配置不合理

一是政府在食品安全监管领域缺乏合理的职能配置。监管空白与多头监管并存，导致公共生活领域问题频发。我国的食品安全监管体制从计划经济时期“以食品生产、经营主管部门为主，卫生部门为辅”的食品卫生管理体制，计划经济向市场经济过渡时期“卫生部门领导，多部门共同负责”的混合管理体制，市场经济体制确立之后“多部门分工负责、统一协调”的食品安全监管体制。［5］经改革转变，但是卫生、工商、质监、食药监等部门采取的分段监管模式还是难以消除食品安全监管职能的分化和监管权的异化，很多是因为监管体制不合理而导致食品安全事故频发。

二是社会力量参与食品安全监管存在体制性和制度性缺陷。全能型政府、监管型政府的自然逻辑是政府主导一切，包括监管权的分配、监管规则的制定、监管内容的设置以及监管手段的应用等。但是服务型政府、有限政府的应有之义是监管权的分化和监管的社会化，即赋予社会力量参与监管的资格和制度支持。当下来看，企业、行业协会、新闻媒体、广大消费者等参与监管身份低、渠道少、影响弱，在发挥社会监管效能方面仍待政策支持。

（二）监管手段的采取和应用科学性不足

首先，在食品安全监管手段选择和采用上具有理论依据不足、监管手段单一、惩戒性导向等鲜明特点。以《食品安全法》为例，作为食品安全监管的上位法，也只是原则性地规定一些食品安全监管的要求，具体落实到地方监管部门，自由解释权较大，自由裁量的空间就会被放大。监管部门通常以查为主，举报为辅的模式进行监管，采用警告、罚款、整改、吊销执照等强监管手段，企业有时很难有申辩机会，更不必说进行自我监管。

其次，当下监管并未真正以企业为核心，未从企业各自不同的情况出发进行有针对性的监管。企业并非都是有违法动机的，“逐利性”不等于“无理性”，大多数企业是守法经营的。在合理划分企业信用等级和科学设置监管层次以辅助监管实践方面，对于具有强烈守法意愿并且自身质量监管体系完备的企业以及具有违法冲动的企业，并没有进行科学合理的监管等级的划分以及相应的执法手段设置如检查和抽查频次等的变更。

（三）企业自我监管体系有待完善

政府之所以在食品安全监管方面饱受诟病，很大程度上也源于企业“第一责任人”的责任意识淡化，本该由企业承担的第一责任，却由政府为其买单。“食品质量是生产出来的，而不是监管出来的，食品生产经营者是食品安全的第一责任人”。［6］如何落实这一责任，核心主要是企业自身的诚信建设、产品质量控制体系、制度建设以及如何与外部合作加强监管等。监管部门通常的“以批代管”、“以罚代管”的方式使得企业在生产经营时会计算机会成本与利润收益比例，只要收益大于成本，很多企业是倾向于冒险的，这也是为什么制假售假“斩草难除根”的原因。笔者认为，未来市场监管的核心在企业自律。这种自律是需要制度环境的，一方面政府放松监管，给予企业制度空间，另一方面企业要进行自身观念和内部管理体系、风险管理制度等建设。未来市场监管体系的图景应该是以政府监管为顶层设计和终极手段，其下是众多企业自身监管体系的完善。

（四）第三方监管力量介入的不足

一是政府通过行政委托等形式购买公共服务机制还是不太健全，还是存在对市场不信任的心理。一些行业协会、审计、律师机构等接近市场主体的组织在监管上更具专业性和便利性，而且利于市场主体的自律意识培养和行业规范、市场秩序的维护。但是囿于体制上、政策上的空间过窄，市场监管的自组织机构，如行业协会等还是“壮志难酬”。

二是其自身的能力和组织力量不足。第三方监管力量的培育需要一定的社会文明积累，如志愿精神、服务精神、公民文化等，这是在社会组织发展初级阶段的中国社会所匮乏的。同时，第三方力量自身能力不足也有待提高。很多社会组织是半官方机构，行政色彩较浓厚，资金资源上依仗主管单位，独立性较差，在人员配置上专业性不足，争取参与社会活动的志愿性、主动性以及激励性不足。

四、关于食品安全应急管理的思考与对策

回应性监管理论为非政府组织参与食品安全监管提供了理论上的可能性和经验上的可行性。笔者认为，所谓回应性，就是一种政府与非政府组织之间的互动关系。这种互动关系既包括政府对非政府组织的监管权的让渡，也包括非政府组织的主动参与。而且作为两大主体的政府与企业的互动关系是回应性理论的构筑基础。食品安全应急管理是一个系统工程，多主体的参与既是监管形势的需要，也是社会文明塑造的过程。基于对当前食品安全社会共治中存在的问题的研究，需要在以下方面进行改革和重塑。

（一）增强政企、政社互信，合理分配监管权

首先，需明确由于食品安全的公共性及其所带来的负外部性，政府必定是食品安全社会共治的主导者，规范引导鼓励其他主体参与社会共治。当下最重要的是对监管部门进行整合，包括监管权的重新配置。新《食品安全法》其中的亮点之一就是完善统一权威的食品安全监管机构，组建新的食药监局，将原由工商、质监、食药监承担的食品生产、流通、餐饮分段监管，调整为食药监部门统一监管。同时，可在特定区域设置食药监的派出机构。监管机构的整合背后是监管权的统一和协调，以合作为基础提升监管合力。

其次，企业是社会共治的首要主体，是食品安全的第一责任人，其他社会组织是外部监管主体。直接赋予企业监管权不合逻辑也不切实际，但是政府放松对企业的监管，发挥企业自我监管惯性，在某种程度上也是一种监管权的让渡。行业协会、第三方检验检测机构等社会中介组织等在监管专业性上拥有巨大优势和潜力，政府可以通过服务外包等形式将部分监管任务委托给社会组织，当然，这中间政府还要做的是赋予其一定的代表性权威，增强其合法性和威慑性。

（二）提高监管手段科学性，实施等级监管

首先，监管手段科学性的首要前提是于法有据，且法各有别。一是对政府监管部门立法，规范其执法方式，明确执法责任，做到依法行政；二是对企业立法，强化企业自我监督和相互监督。在生产环节自我检测，在流通环节上下游企业建立监督机制，以下控上，以下游企业的严检促进上游企业的自律。

其次，以企业自我监管为基础，划分监管等级。这里的监管等级有两层含义：一是对企业监管力度的等级；二是对企业奖惩力度的等级。回应性监管理论的理想状态就是市场中的主体具有很强的守法自觉性。这就需要政府根据企业安全生产记录、信用记录等划分监管等级，对于记录良好的企业适度放松监管强度，对于记录差的企业重点监管。同样的，在奖惩制度上，对于守法企业给予奖励等“软”激励；对于违法企业给予“硬”惩罚，并且奖惩程度也进行由低到高依次强化。

（三）创新企业自我监管机制，发挥主动性

一是要强化企业“第一责任人”的意识。这既是企业思想的转变，也是政府监管思路的转变。“第一责任人”是压力，也是动力，使企业在思想上绷紧安全之弦。

二是要强化企业内外监督管理体系。就内部而言，企业要建立健全安全自查机制；对外而言，公司通过收集消费者的包括投诉、要求、询问、赞扬等相关意见，通过公司妥善的内部控制与外部应对，可以从产品质量保证、产品市场、法律、研发、销售、制造等方面得到提升。

（四）培育和支持第三方参与监管，减轻政府压力

对比发达国家市场监管机制来看，很大程度上的不同在于社会发育程度的不同。社会组织在国家治理体系中是极为重要的一部分。于我国而言，在第三方参与市场监管方面主要涉及两个方面的问题：一是社会共治体系究竟包括哪些主体。二是各类主体在食品安全共治的地位与作用。从社会共治涉及的主体来看，大概涉及政府及其食品安全监管部门、生产经营者、第三方认证和检测机构、消费者、媒体、行业协会以及专家等七个方面的主体。［7］各类主体如前所述，并非拥有实质执法监管权力，他们最重要的作用是以专业性强化监管效能。一方面，政府可以在前置审批阶段进行适度放权给有资质的评估机构、检验检测机构等，将食品企业准入许可验证、事中生产检查抽查等交由独立的第三方机构操作，政府只需对这些“监理性”机构进行适度监督即可。另一方面，作为第三方独立检验检测、评估等机构，要逐步脱离政府牵制，吸引专业型人才，逐步实现食品安全检测、评估的社会化和市场化。

［1］杨炳霖.监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示［J］.中国行政管理，2014（6）：47-50.

［2］代文彬，慕静，王伟.基于制度变迁理论的重大食品安全应急管理创新初探［A］.科学发展·惠及民生——天津市社会科学界第八届学术年会优秀论文集［C］.天津学术文库，2012：1159.

［3］N. Guuningha，P.N. Grabosky. Smart Regulation：Designing Environmental Policy［J］.Oxford：Clarendon，1998：19-98.

［4］P. Drahos. Intellectual Property and Pharmaceutical Markets：A Nodal governance Approach［J］. Temple Law Review，2004（77）：401-424.

［5］马英娟.独立、合作与可问责——探寻中国食品安全监管体制改革之路［J］.河北大学学报（哲学社会科学版），2015（1）：38.

［6］韩元，袁晗.食品安全是管出来的吗［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/c_11690 2351.htm，2013-08-12.

［7］邓刚宏.构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径［J］.南京社会科学，2015（2）：99.

C939

A

2095-7238（2016）02-0084-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.017

2015-08-10

邵西梅