区域大气污染协同治理困境形成因素研究

2016-04-11聂灵灵

山东行政学院学报 2016年2期

关键词：中央政府困境协同

蔚超，聂灵灵

（1.天津外国语大学涉外法政学院，天津300204；2.华中科技大学管理学院，武汉430074）

区域大气污染协同治理困境形成因素研究

蔚超1，聂灵灵2

（1.天津外国语大学涉外法政学院，天津300204；2.华中科技大学管理学院，武汉430074）

由于环境治理问题的复杂性，区域大气污染问题的协同治理会陷入协作困境中。对于中央政府与地方政府和地方政府之间这些占主导地位的主体而言，中央政府与地方政府在宏观制度上的不同的事权划分会产生“环境竞优”与“环境竞次”两种效应，进而导致地方政府主体在制度与理性间的博弈所产生的合作困境。

协同治理；环境竞优；合作困境

大气污染问题在我国乃至全世界范围都引起了广泛关注。随着现代化、工业化与城镇化进程的加快发展，环境问题在发达国家与发展中国家呈现出越来越大的复杂性以及不确定性，我国改革开放以来就集中出现许多之前欧洲发达国家工业化下的许多生态污染问题，并且呈现一种复合型和压缩型的特点。大气污染问题并非只产生于一个地区并且只影响本地区，而是呈现跨区域的污染情况，因此各区域对这一问题采取合作处理来保障整个区域的空气质量成为治理大气污染问题的关键。治理过程中的核心问题在于如何化解区域内各个地方政府的集体行动困境，促进地方政府之间的跨域治理。以大气污染问题为切入点，针对中央政府与地方政府处理此类公共物品的事权划的结构性因素与地方政府内部相互“合作”的内在逻辑，可以有效理解区域大气污染问题协同治理的内在机制与困境的形成要素。

一、区域大气污染问题协同治理的必要性

协同治理理论包括协同与治理各方面的内容，治理理论强调多元主体参与到治理中来，它既强调政府作用又渲染社会中心，因此关于利益相关者参与治理过程的秩序问题的争论尤为激烈，治理理论既提供了多中心主体的理论前沿，又设定了许多亟待解决的问题，即这些参与主体要采取着怎样的合理方式来消除集体行动的困境。［1］

（一）协同治理的内涵

治理理论在发展的过程中，其核心概念仍然是去中心化与多中心。正如国外学者所期待的，与长期以来认为应对过度行政裁量权进行限制的观点不同的是，理论界需要一种新的行政学说来促使合作与谈判成为公共管理的常态。［2］从宏观层面来看，我国学界对于治理理论的核心观点即通过政府和社会各个主体之间的平等协作达成共识来促成治理，并希望帮助治理理论走出价值与工具的迷失之路。［3］从微观层面看说，协同治理过程中存在一个主导性的主体，即政府。这一主体通常由中央政府与地方政府构成，它们在治理公共事务的过程中发挥着决定性的作用，然而看似能够达到合作共治的制度逻辑背后实则隐藏着内在的合作困境，因此对公共事务的协同治理的目标与行动逻辑越来越偏离。本文所述的协同治理是针对中央与地方政府这两个处于统一体制中却有着不同地位的主体提出的，是指中央政府与地方政府在已有权力的基础上相互合作并切实履行自身职责，以及地方政府间的有效合作来克服结构性因素与主体性因素对社会事务的管理上进行协同共治。

（二）区域大气污染协同治理的必要性

伴随着全球化、区域一体化与社会信息化的进程，区域大气污染问题的协同治理变得越来越受重视，中央政府与各地方政府开始审视这一公共产品的治理问题是否能通过一种更为合理有效的合作方式来解决。一方面，在中国的不同区域内，各地方政府呈现一种恶性竞争的局面，这对于其单个地区而言是非常不利的，与此同时也在很大程度上损害了几个区域的整体利益。从这个角度来看，中国在对公共事务进行治理的过程中不仅要兼顾各自政区的利益，而且要针对整个区域的整体利益进行有效的统筹，才能够取得一种长效机制来达成有效协作。另一方面，在各个区域内，地方政府间总是会存在“区域公共物品”性质的公共问题，它们带有“外溢化”与“无界化”的特征，因此针对这一类问题有必要通过区域间政府的相互协作来达成共识，这需要政府之间的政策协调，否则会出现地方政府“搭便车”的心态来面对这类问题的治理，并最终导致协同治理失败。［4］

区域大气污染问题属于典型的公共物品问题，在治理这类公共产品问题的过程中往往存在着许多不确定性。大气污染的利益主体都希望能够享受经济利益而忽视对大气污染的治理，认为中央政府或其他政府部门能够对此问题给予足够的重视并加以处理，从而产生了“搭便车”心理与行为。从另一方面来说，这也是由个人理性带来的集体非理性效应，最终使得市场资源的配置失效。因此，对于大气污染问题，各个地方政府之间都必须有足够的重视，并能够承担起这部分的责任，通过各个区域的政策协同来解决这一典型的公共产品问题。大气污染作为公共产品，具有镜像范围广、危害性大且涉及主体多又波及长远的特征，区域大气污染的治理需要在大的宏观环境下通过地方政府间的政策协同来给予足够的重视，而地方政府间的合作并非表面上的政策配合，更应深入到内在根源。因此，对于区域大气污染协同治理困境的研究仍然是十分必要的。

二、区域大气污染协同治理机制与行动逻辑

区域大气污染问题的治理应该通过中央政府与地方政府的制度性分权与所在区域的各个地方政府的相互协作来完成，然而在现实生活的治理过程中常常会存在各种各样的原因导致合作的结果与合作的意图相偏离的现象，因此需要寻找到区域大气污染协同治理的制度性问题与主体性根源，才能够更好的将合作困境产生的因素抽丝剥茧地挖掘出来，进而针对中央政府对地方政府的事权划分方面以及各个地方主体的理性决策所衍生的合作困境进行分析。

（一）宏观制度供给不足

大气污染问题在当今世界是一个普遍存在的问题，这个问题在各个国家的表现形式虽然相同，但是其内在的制度根源则是千差万别的。由于大气污染问题属于地方政府特殊的公共物品。因此中央政府要对地方政府进行适当的分权以利于地方政府承担起解决当地大气污染问题的责任，然而经济发达程度与事权划分的组合在很大程度上会影响环境问题的产生与解决，以下内容则是侧重分析中央政府与地方政府在大气污染问题之上的制度性安排与其所产生的效果。

1.中央政府对地方政府授予“部分优先权”

中央政府与地方政府之间在对于大气污染的治理问题应该有一定的默契，即在处理这类问题时应该有明确的事权划分，在有权力的基础上更好地履行各自的职责。大气污染问题的消除肯定是无法售卖给那些愿意为之付出代价的人，如果公共物品被完全打包在一个界限之内的地方，这个公共物品就被成功地内化了。［5］但是，大气污染问题是有一定的负外部效应，它必定涉及附近区域，因此这类公共物品就不能算是被成功内化。

从宏观层面来看，为解决区域大气污染问题，中央政府必定要向地方政府授权，或者说高一级政府要向低一级政府进行授权，然而在这过程中就会遇到一定的责任困境。为了解决这一困境，惠特福德提出，美国联邦政府主要是通过一种隐形的纵向权威委派或分权来实现中央政府与地方政府在大气污染治理中的事权划分。［6］但是，这种纵向分权主要是通过让地方政府拥有“部分优先权”来实现的。大气污染治理的公共物品属性和我国单一制国家的特征，还有大气污染的跨域性和流动性决定了中央政府在区域大气污染治理中的指导和监督作用必不可少，中央政府给予地方政府“部分优先权”也不可避免。此外，中央政府给予地方政府“部分优先权”还意味着中央政府承担一定的大气污染支出责任，即为区域空气的治理提供资金支持。

2.中央政府与地方政府的事权划分

在中央政府向地方政府分权的过程中会出现“环境竞次”效应，即企业家倾向于向环境标准较低的地方进行投资，这样才有利于企业创造更多的利润而免于受到经济惩罚。［7］基于此，地方政府为了迎合企业家并为当地创造更多的就业机会，也会倾向于降低环境质量标准来减少企业的生产成本，而这种做法只会让当地的环境质量越来越差。［8］有的学者根据发达国家的相关情况，提出了一套完全相反的说法，即“环境竞优”效应，这种效应的基点在于地方政府在得到足够权力的基础上为了能够使所在区域的环境质量提高，他们倾向于提高当地环境质量标准，因此也更容易把污染转移到其他的不发达地区。这种效应之下会产生“邻避效应”，也就是说为了使自己所在区域的发展更加经济与环保，把污染转移到发展中国家或是其他经济不发达的区域。中国更容易出现“环境竞次”问题，中央政府对地方政府的分权更容易使得对地方政府环境质量监管松散，进而使得当地环境得不到改善反而更加恶化。［9］而在我国大气污染的治理过程中，同时出现了“环境竞次”和“环境竞优”效应，我国在很长一段时间内都是十分注重GDP的发展，政府官员为追求经济效益而忽视对环境质量的监控问题屡见不鲜，而且还会出现降低环境质量标准来达到经济效益的提升。但是，随着我国的经济日益发展，环境污染问题已经得到了足够的重视，因此我国政府将环境保护也提上了议事日程。实际上，我国的经济发展的区域差异性带来了对环境保护的不同层次需求，像东部发达地区的城市已经开始审视其环境资源与经济效益，并开始对区域大气污染问题进行了有益的探索来增强城市的整体竞争力，这在一定程度上会提高其环境质量标准而造成“环境竞优”效应的产生。综上所述，可以发现“环境竞优”效应与“环境竞次”效应的形成，在很大程度上是与当地经济发展水平与政府间对于公共产品问题处理上的分权程度相关。

在中央政府对地方政府授予“部分优先权”的过程中，既要避免地方政府为追求经济效益而竞相降低环境质量标准造成的“环境竞次”效应，又要避免由于地方发展水平过快而大幅提高环境质量标准所产生的“环境竞优”效应。［10］在对区域大气污染进行治理的过程中，中央政府向地方政府进行“部分优先权”的授予是无可厚非的，因为这一类公共物品在很大程度上都是由地方政府来主导，而另一方面，中央政府虽然授予了这项权力，但是仍然有必要对地方政府治理过程进行一定的指导，使其能够在一定限度内行使权力而不至于出现权力滥用的现象并造成严重后果。

（二）微观主体竞争失灵

上述内容主要是从宏观层面上分析了中央政府与地方政府的事权划分对大气污染问题这一公共事务所产生的制度性影响，政治制度格局会对大气污染问题产生很大影响。中央政府与地方政府的合作范围只限于“部分优先权”的授予，但是由于大气污染问题涉及的范围广，影响幅度大，因此对于大气污染问题的治理只有地方政府这一深受其影响的主体才有更大发言权并且应该对此承担直接责任，各个地方政府对这一公共事务的协同治理才是深入解决区域大气污染问题的核心，在他们已经尝试了为追求经济迅速发展所带来的环境恶果后剩下的就是反思如何联合其他地区对整个区域进行大气污染的协同治理。因此有必要引进“有组织的无序”这一概念并对各个地方政府这些行为主体进行深入理性的剖析，以此来探寻区域大气污染协同治理困境所产生的内在根源。

1.有组织的无序

有组织的无序一般可以从两个方面来进行描述：一方面，人类组织行为一般是处于一种稳健的结构与规则体系之中，正如政府的整个运作过程都遵循着一定的规则，触犯了规则必然会受到一定的惩罚，他们都是围绕着既定的目标而进行行动；另一方面，政府成员作为理性人而存在与行动，他们所在的组织可以被看成是一个集合体，在这个集合体中的每个成员都在既定的规则下发生理性的碰撞，即他们的思想与行动都是出于一种博弈状态，而博弈的结果却是多种多样的，这就涉及到各个理性主体的力量强度。政府成员的行为本身就形成了一个强大的竞技场，他们在这竞技场中进行博弈与利益分配，按照决策分析专家马西姆·瓦格林的说法，就是“组织表面的秩序下面，隐藏着巨大的无序”。［11］也就是说，合作困境的产生是受到两个方面的影响，一是有序的结构性与规则性因素的影响，诸如体制与制度；另一方面则是行动主体在理性的作用下进行作用而产生整个组织运作的实际的无序状态。因此可知，区域大气污染问题的治理主体在对其进行治理的过程中所产生困境的影响因素主要是协作的制度性因素与各地方政府进行协作的主体性因素。

2.参与主体协作困境

从有组织的无序概念来看区域大气污染的协同治理困境，可以尝试性的从三个方面来解释其合作困境的形成原因：一是各个区域的地方政府对于大气污染治理问题的合作规则与秩序的认识都有一定的局限性。由于在地方政府进行协同治理的过程中，其具体规则的构造过程实际上会受到制度性因素与多方主体所选择的策略的影响，因此整个的协同治理的规则构造逻辑也逐步变得复杂化。二是在进行区域大气污染协同治理的过程中，仅靠制度安排来促进各地方政府的合作总是显得单薄无力。在大多数情况下，政府之间的合作总是依托于制度性安排，而在整个“有组织的无序”背景下，制度性因素在主体进行合作的过程中总是发挥着有限的力量，并不能有强有力的约束作用。它一方面对各个行动主体施加影响，另一方面又有可能转变为各个地方政府进行策略性运用的工具。三是在对区域大气污染协同治理过程中，各个地方政府之间是否能够进行有效的合作还会受到他们对合作知识的了解与运用的影响。一项合作的顺利达成依赖于一定的经验系统，如果各个地方政府在有合作意图的前提下却缺乏合作知识，这会使合作所依赖的经验系统不能很好的指导他们在具体的合作情境中采取“合适”行为，因此在实际操作过程中就无法达成一种持久稳定的合作模式。无论是对于区域大气污染的协同治理困境或是对于其他方面的政府间协作，这种合作的困境都会存在，因此可以称为一种常态的组织现象，从某种意义来讲还会是一个可以用来达到目的的积极因素。因此，对于大气污染的协同治理问题而言，政府之间的合作困境策略不仅应该考虑到制度供给、权责划分与个体的理性选择等单方面因素，更应该考虑多方立体的互动环节。

三、大气污染协同治理困境形成因素

为了更加深入的剖析区域大气污染协同治理困境的形成机制，不能仅仅从外界环境与合作主体行动的内在动机入手，还应该对地方政府这一直接承担大气污染问题责任的主体进行深入理性的剖析。

（一）非对称的资源依赖结构

一般而言，地方政府对于公共事务治理方面的合作类型主要有两种，一种是链式战略联盟，另外一种是规模型战略联盟。前者是指具有相近规模资源的机构拿出相同的资源来进行整合，进而能够提高提供公共产品的整体水平。后者则是指在资源配置上具有很强互补性的政府机构拿出互补性的异质资源来进行链接式组合以提供单个地方政府无法提供的资源，相互增进彼此的工作效能。针对区域大气污染的治理问题，不难判断出它是属于地方政府间拿出相同的资源来进行战略整合，以达到资源配置最优效应的规模型战略联盟，在决定合作与否的博弈过程中占主要地位的是各个地方政府现有的资源配置状况。如果一个地方政府对于大气污染治理的资源配置状况处于较优的状态并远远超过了另一个地方政府，那么另一个地方政府是很有可能与其展开合作来获得其本身不具备的资源；当一个地方政府的资源配置状态处于低下的状况时，拥有较高资源配置状态的政府就会产生一定的逆反心理，它必须提供更多的资源来促成两个区域大气污染治理来获得合作效益，这就是合作困境的一个主要来源。

（二）合法性认同

在对区域大气污染进行协同治理的过程中会涉及到多个合作主体，而合作是否能够顺利进行则需要考虑到各个参与主体，即各地方政府能够对整个合作模式有合法性的认同，这种合法性认同不仅仅包括在法律制度上与结构上的合法性，而且还包括对于文化制度、观念制度与社会期待的合法性认同。迈耶在做研究的过程中曾得出以下结论，每个组织都会面临着两种环境，技术性环境和制度性环境。技术性环境是指整个组织在行动过程中遵循效率最大化的原则，而制度性环境涉及到组织成员对组织行为的合理性认同。对区域大气污染的治理问题而言，如果各个参与合作治理的地方政府不能对整个合作过程有深入的认同，或者说整个合作过程会招致社会与外界舆论的不满，那么这个合作就是缺乏合法性基础的，各地方政府就可能退出或者抵制这项合作的顺利开展。在对区域大气污染进行协同治理的过程中，各个地方政府首先会对它们所要进行的合作模式进行合理性判断，至少在心理上会对合作可能产生的结果进行预估，如果这个合作不仅能够给当地与整个区域带来经济与社会效益又是符合社会外界的预期，那么这项合作就有了“合法性”基础。在整个对于合作的合法性判断过程中，各个地方政府并非完全依托法律与制度来进行判断，如果各个合作主体对合作方案上能够达成共识，也是有可能突破制度的许可而对合作行为做出认同的。一旦有一个合作主体无法对整项合作有合法性认同，那么就产生合作困境。因此可见各个主体因缺乏合法性认同而产生合作困境现象不仅取决于结构性的制度安排，而且还取决于各个合作主体基于理性判断的相互协商沟通过程的影响。

（三）协商性交换中难题

无论是针对大气污染治理问题或是其他需要各个区域政府共同解决的公共事务治理问题，政府部门之间的合作都是基于“资源共享”之上的。但是很大程度上，这种合作的需求在资源交换上很难有明确的交易制度保证，而经常会依托于社会性较强的协商机制来完成，这种机构间的资源交换则被称为“协商性交换”。这种协商性交换现象有两个十分明显的特征：第一，治理大气污染问题所产生的回报具有延时性。各个地方政府在治理大气污染的过程中都会相应的投入一定的资源与信息，但是这种资源与信息的投入也许会在很长一段时间才能够见到效益。如果这种投入与回报的链条在合作过程中被某个行为主体中断或从中进行破坏，那么协同治理大气污染就失去了持久性，无法进一步展开。第二，各个地方政府对大气污染问题进行协同共治的过程中常面临着收益的不确定性。如果各个政府协同治理大气污染问题能够得到有效的回报与收益，根据成本收益分析法来估算都愿意去达成这项合作，但是问题恰恰是这项合作能否给各地方政府带来预期的收益。正是基于协商性交换过程中回报的延时性与收益的不确定性，地方政府协同治理大气污染问题的过程充满了不确定性，各个行为主体在现有的体制下进行理性较量与博弈，从而不可避免的产生了合作困境。

（四）行动空间规则构造的复杂性

我国地方政府在共同处理大气污染问题的过程会各自握有不同的资源，但是在面临具体的情况时他们并不能用已掌握的资源来完全处理这类公共产品问题，因此他们要通过“资源共享”来共同处理这些问题，而在处理这些问题的过程中或多或少会出现，诸如原则、对策与场所等方面的交易内容。地方政府在共治大气污染过程中，更加倾向于获得有利的资源来使本地方的污染问题得到有效治理，为了达到这一目，他们很有可能偏离各自的职权范围。基于这一动机所产生的行动空间有独立的调节机制与自主决定的特点，因此合作的结果不受某一地方政府的单一理性支配。在整个对区域大气污染进行协同治理的过程中，地方政府不仅希望能够获得对方更多资源来使本地大气污染情况得到改善，而且更有可能操作合作的规则来达成利己的交易。在这个围绕规则控制权来达到交易目的的行动空间内，各个地方政府会倾向于增加自己的选择余地并减少自己的可替代性。

区域大气污染问题的解决，有赖于中央政府和地方政府根据该国或该地区经济发展情况而确定合理的事权划分，来保证“环境竞次”与“环境竞次”现象不至于泛滥。但是在这个宏观层面之下仍然会产生地方政府间对于这一公共产品协同治理的困境，这一困境的产生要深入追究到制度设计与合作主体的理性判断上来。因此，若要解决区域大气污染协同治理过程中存在的合作困境问题，则需要根据该国或该地区经济发展情况进行良好的宏观制度设计，从微观主体自身容易产生的合作困境的几个基本要素入手，通过宏观制度与微观制度的共振来实现协同治理。

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