修长昆

（中共济南铁路局党校，山东济南250014）

铁路基层治理法治化的路径选择

修长昆

（中共济南铁路局党校，山东济南250014）

在全面推进依法治国的大背景下，铁路基层治理法治化还存在法律法规不健全、法治队伍配置不合理、法治意识淡薄、法治文化建设滞后等问题。为此，需要通过法律制度构建、法律机构设置、规范权力运行、法治文化建设等举措加以改进，进而实现以安全经营、管理规范化、职工权益保障为核心的铁路基层治理现代化目标。

铁路基层治理；法治化；路径

基层治理法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，在我国法治建设中具有基础性地位和作用。刚刚确立市场经济主体地位的铁路企业，在基层治理过程中还存有很多问题，法治化成为其解决问题的重要方式之一。

一、铁路基层治理法治化存在的问题分析

党的十八届四中全会提出了“深化基层组织和部门、行业依法治理，实现基层治理法治化”的战略任务，铁路企业为实现基层治理法治化进行了积极的探索，取得了扎实的成效，但在实践中还存有不少问题：实体上，不能严格遵循法律规定办事，有时甚至出现“以言代法”现象；程序上，不能严格遵循法定程序，有时甚至出现“践踏程序”现象。深入分析其原因，主要表现在以下几个方面：

（一）法律法规不健全

铁路基层治理法治化离不开铁路法律法规的支撑，面临铁路的飞速发展，铁路法治建设已不能适应其发展的需要。铁路作为运输行业，还没有一部完整的《铁路运输条例》予以调整；中国铁路总公司刚刚实现政企分开，确立了市场经济主体地位，作为铁路系统的宪法——《铁路法》还没有明确其职责；铁路技术规章修订后，与之相对应的技术性文件未能及时做出清理等。

（二）法治队伍配置不合理

法治队伍建设是基层治理法治化的推动实施力量，而铁路企业还没有形成一支精法律、懂法律的法律人才队伍，还不能完全集中处理、应对重大和疑难法律事务，难以适应铁路现代化、市场化、国家化发展的需要。法律专业人才数量较少、法律专业素养较低，这已成为制约基层治理法治化的瓶颈。

（三）法治意识淡薄

法治意识的高低直接决定着基层治理法治化的程度。基层治理法治化过程中的法治意识淡薄主要表现在：管理层权力意识过强，习惯于凭借个人经验下命令、做决策，依法办事能力有待加强；普通职工权利意识淡薄，依法维权意识缺乏，“信访不信法”现象较为普遍，［1］这已成为推进基层治理法治化的严重障碍。

（四）法治文化建设滞后

法治文化是推进基层治理法治化的基础性工程，在推进基层治理法治化过程中具有“软法”的作用。而铁路企业法治文化建设还相对滞后：法治文化宣传载体单一、手段落后；法治文化投入缺乏机制保障；法治文化宣传还没有实现制度化；法治文化监督检查机制落实不到位。总之，铁路基层站段还没有形成学法、用法、守法的良好氛围和信仰法律、树立法律权威的外部环境。

二、铁路基层治理法治化的目标

基层治理法治化是全面推进依法治国的基础和工作重点，为此，铁路基层治理必须明确法治化目标。

（一）安全是铁路基层治理法治化的着力点

安全作为铁路的“饭碗工程”，是铁路改革发展最重要的前提，但铁路企业管理者违章指挥、铁路职工违章作业、违反劳动纪律等现象仍然屡禁不止。为实现安全管理的规范化、制度化，必须有效推进铁路基层治理法治化。铁路安全治理法治化既要加强顶层设计---创新完善铁路安全管理机制，［2］完善铁路安全法律法规，又要健全科学管理体系，提高铁路企业管理者与铁路职工的安全法治意识及依法办事能力。

（二）管理规范化是铁路基层治理法治化的提升点

铁路基层治理法治化过程中应加强管理改革，将管理规范化作为基层治理法治化的提升点。管理规范化建设必须明确目标，即安全为基，发展为要，推动铁路市场化改革；管理规范化建设手段必须“刚柔并济”，既要坚持制度化管理，又要发挥文化建设的内在作用；管理规范化建设必须明确内容，即对内管理、对外经营的规范化；管理规范化建设必须明确将规范作业标准作为工作重点。［3］

（三）职工权益保障是铁路基层治理法治化的落脚点

铁路和谐稳定局面是铁路快速发展的根本保障，而职工权益维护在铁路和谐稳定局面形成过程中发挥着重要作用。因此，在铁路基层治理法治化过程中必须将职工权益保障作为落脚点。职工权益保障应坚持全过程控制，即“事前”应加强铁路企业信息公开、重大决策保障职工依法参与；“事中”做到权利的依法行使，“事后”做到职工权益的依法维护。

三、铁路基层治理法治化的路径选择

（一）法律制度是铁路基层治理法治化的根本保障

法律制度可以实现基层治理法治化的规范化、常态化，从根本上保障法治化的有序进行。推进铁路基层治理法治化既需要外部国家法律法规的支撑，又需要企业内部制度建设的保障。铁路法律法规在制定过程中应考虑铁路运输行业的特殊性和深化铁路改革的实际，及时填补法律空白。如需要明确中国铁路总公司与国家铁路局的职权界限，避免双方职责交叉与空白地带的产生；及时对相关法律、法规进行修订，例如2011年“7.23”动车事故人身伤亡的赔偿数额已经突破了《铁路事故调查应急处理条例》的规定［4］。此外，要进行对过时的铁路法规的清理工作。

铁路基层治理法治化也离不开企业内部的制度保障，应把制度建设一直作为一项重大任务来抓，加强对基层治理制度建设的总体设计。针对铁路企业的特殊性，应抓紧制定“23+N”的制度体系框架，“23”是铁路基层管理制度的“母文件”，即铁路23个业务领域的基本管理制度，“N”是与相关业务领域管理制度配套衔接的若干实施办法。同时，应加强对新情况、新问题的研究，从适应企业改革发展需要出发，及时做好其他各项制度的制定。此外，在加强制度建设的同时，要同时抓好制度的实施工作。加强制度实施过程的跟踪了解，研究制度实施过程中存在的问题，及时提出完善意见。

（二）法律机构设置是铁路基层治理法治化的关键

十八届四中全会提出：“推进基层治理法治化要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍。”铁路企业在保持基层人员总量控制的前提下，应适当增加基层法律人员编制，强化法律事务管理。其一，要完善法律事务机构设置。统筹基层法律资源，通过开展公司律师试点、加大培训力度等方式，加快建设法律骨干人才队伍，完善法律事务机构，使其真正做到集中处理、应对重大和疑难法律事务，以适应铁路现代化化、市场化、国际化发展的需要。其二，要扩大基层法律专业人才数量。根据基层法律事务人员总量需求，每年按照一定比例招收法律专业的大学毕业生，面向社会公开招聘急需的优秀法律专业人才。同时，对取得法律职业资格且符合法律岗位要求的职工，可充实调整到法律岗位，补充基层法律人才队伍。其三，加强基层法律队伍人员培训，培训内容包括基本法律、铁路企业改革发展相关法律及铁路安全经营法律法规等。

（三）增强基层干部依法办事能力是铁路基层治理法治化的重点

首先，在铁路基层治理法治化过程中，需要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件，以教育引导基层干部切实树立法律意识和法律信仰，真正把依法办事作为自觉行动和行为准则。其次，完善基层干部学法用法制度，把学习法律法规的课程纳入培训计划，紧紧围绕基层工作实际充实和完善法治教育培训内容，增强基层干部的法治意识，提高其运用法治思维思考问题、运用法治方式解决问题的能力。再次，完善权力责任相统一制度。按照有“权必有责，用权受监督”的原则，完善相关企业管理制度，加强对权力的约束。最后，强化基层干部依法办事的监督机制建设。上级组织监督是一种以权力制约权力的监督，是最见效果的监督，但时间和空间的距离缺陷需要确保上级组织对下级组织的知情权。纪检监察部门监督应扎紧制度的笼子，形成监督机制常态化。此外，要完善民主监督，充分发挥企业职工群众监督作用。

（四）法治文化建设是铁路基层治理法治化的基础

法治文化建设应从以下几个方面入手：一是营造学法文化的良好氛围。不断创新手段，丰富法治教育的宣传载体、宣传内容、宣传形式，形成全员的法治文化建设的良好氛围。尤其是信息快速发展的今天，法治文化的宣传要积极利用微信、微博等信息互动平台，强化对基层职工法治教育的宣传。二是构建以公平正义为核心的法治文化制度体系。［5］三是法治文化建设应实现“德”与“法”的结合。弘扬中华民族的优秀传统文化，将法治文化建设融入到传统文化教育之中，以道德滋养法律，真正实现法治建设“内化于心，外化于形”的效果。

总之，铁路基层治理法治化不可能一蹴而就，是一项长期的系统工程，既需要内部法治文化建设增进内部驱动力，又需要法律机构设置、法律制度建设增强外部驱动力，进而实现铁路基层治理法治化的目标。

［1］王增杰.推进基层治理法治化的思考［J］.中共山西省直机关党校学报，2015（1）：35.

［2］郑国华.健全和完善铁路运输安全法制体系的思考［J］.中国安全科学学报，2007（5）：27.

［3］沈茜.推进安全管理规范化的实践和思考［J］.上海铁道科技，2014（2）2：68.

［4］关宁宁：国外高速铁路安全立法及其启示［J］.铁道经济研究，2012（2）46.

［5］龚廷泰.法治文化的认同：概念、意义、机理与路径［J］.法制与社会发展，2014（4）：57.

D912.1

A

2095-7238（2016）02-0058-03

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.012

2015-06-02

本文系山东省委党校系统十八届四中全会专项课题“提高铁路企业领导干部法治思维和依法办事能力”的阶段性研究成果。

修长昆（1988-）男，中共济南铁路局党校工运法学教研部助教，法学硕士，研究方向：铁路法。

虢亚雪