潘雯雯

摘要：以政府体育公共资源的价值取向为讨论起点，提出“以国家（或组织）利益为核心，注重集体利益最大化”和“以公众需求利益为核心，注重公众满意程度”的2种资源配置的价值取向；通过我国各发展阶段政府价值取向与体育公共资源的供给的基本事实，论证价值取向决定资源配置结构之命题；提出校正政府价值取向的方式、完善法制建设和调整资源配置途径的建议。

关键词： 体育公共服务；体育公共资源；价值取向；有效供给 ；资源配置

中图分类号： G 80051文章编号：1009783X（2016）02010504文献标志码： A

Abstract：Taking the value orientation of government sports public resources as the starting point，this paper puts forward the value orientation of two kinds of resources allocation，which is based on the interests of the state or organization，focusing on organizational interests and maximal collective interests and on public interests and satisfaction.Then by analyzing governments value orientation and supply of public sport resources of every developing stages in China，the proposition that value orientation determines resources allocation structure is demonstrated.Finally，it raises the following suggestions：changing governments value orientation，perfecting the legal system and adjusting ways of resources allocation.

Keywords：sports public service；sports public resource；value orientation；effective supply；allocation of resources

进入21世纪，我国的社会经济结构和人们的需求结构发生了深刻的变化，各类私人产品在市场机制作用下逐步实现供需均衡并满足公众需要的同时，人们在公共品方面的需求也有了极大的提升，并且呈现由“器物”向“精神”层面转移的特征。随着改革的不断深入，尽管我国各级体育管理部门在不断调整自身行为和资源配置方式，以满足不断变化的公众体育需要；但由于资源稀缺性，供需间的信息不对称，以及在政府资源垄断下的价值取向的强约束，致使我国的体育公共资源长期处在结构失衡的状态中（一方面大量的大型比赛场馆关闭，另一方面公众体育活动场馆严重缺乏），且在需求结构快速变动过程中，体育管理部门的价值取向已成为体育公共资源配置的结构性问题的主因。据此，本文试图以体育公共资源配置的政府价值取向为讨论起点，通过我国各发展阶段政府价值取向与体育公共资源供给效应的具体表现，以佐证政府价值取向是体育公共资源有效供给的主因之命题，提出调整政府体育公共资源配置的价值取向和相应行为的建议，以实现体育公共资源的有效供给。

1体育公共资源配置的政府价值取向结构及其特征

所谓“价值取向”是指主体基于自身的基本立场面对各种关系、矛盾和冲突时所表现出来的基本稳定的态度倾向[1]85。价值取向起着引导、规范和调整人们的观念、意识和行为的作用。公共选择理论认为，“政府具有天然的公益属性，提供各类公共品是其行为的最终产出”[2]，因而，从理论上讲，政府价值取向应以公众的需求为逻辑基点。体育公共资源是指政府体育行政部门拥有或掌控的具有公共物品性质的，用于进行体育事业社会管理和公共服务的人力、物力、财力和信息等要素的总称[3]。在体育公共资源配置上，体育行政部门的价值取向直接体现了某种社会功能，因此，有必要讨论在体育公共资源配置中政府价值取向的基本结构及其特征。从国内外体育公共资源配置的价值理念的角度来看，存在着2种主导性价值倾向：一是以国家（或组织）利益为核心，注重集体利益最大化的价值取向；二是以公众需求利益为核心，注重公众满意程度的价值取向。应该说这2种“价值观念”构成了位于连续变动的两端。事实上，体育公共资源配置的价值理念随时代变化而变化，并且绝大多数情况是介于上述2种价值观念之间，只是更偏向哪一端。

1.1强调以“国家（或组织）利益为核心，注重集体利益最大化的价值取向”

我国是比较典型的此种类型。长期以来，我国各级体育行政部门拥有体育公共资源的垄断权力，同时又承担着实现国家相应体育事业发展的任务。在此约束下，体育行政部门将公共资源配置作为实现国家战略的目标，并以此作为其价值取向成为必然的选择。此类公共资源配置的价值取向呈现以下特征。

1）以特定的方式，在较短的时间内集聚相关各类公共资源，实现国家目标的重点突破，如“奥运争光计划”的实施。

2）通过政府主导性的方式，有效地构筑某种运行体系和相关机制，例如我国竞技体育“三级训练体系”、国家竞技体育竞赛体系和机制等。

1.2强调以“公众需求利益为核心，注重公众满意程度的价值取向”

欧美国家是比较典型的此种类型。从欧美国家体育公共资源配置的实践及政府战略文件中可以看到这种趋向。例如，美国在克林顿时期发起的“政府再造运动”，建立《顾客至上：服务美国民众的标准》手册。在1997年，英国政府以“服务第一”理念提倡的“新宪章运动”[4]。这些文件均程度不同地涉及公共资源的内容，并表明建立“顾客导向”型的政府是西方国家改革取向和公共资源配置的价值取向。此类公共资源配置的价值取向呈现如下特征。

1）追求公益与民主参与价值取向的公共性特征。由于社会多元利益结构，体育公共资源不能仅仅满足某一部分的利益，而是强调体育公共资源的公益属性；另一方面，在实现体育公共资源公益性目标时，体现公众知情权、参与权、决策权和监督等人文关怀选择。通过上述2方面实现体育公共资源的公益属性。

2）以民意和法律为基础的合法性特征。民意和法制是体现体育公共资源有效性的重要指标。由于公众具有多元利益需求的特征，致使在资源需求的类型、数量和质量等方面存在差异，并引发矛盾和冲突，对民意进行合适的回应是缓解冲突，优化体育公共资源配置效果的途径之一。另一方面，依法提供体育公共资源是体现价值取向的重要内容。对政府如何提供体育公共资源，提供什么类型的资源，及其数量和质量，公民如何享受此类体育公共资源等均有相关的法制规定。

3）注重效益和发展的特征。体育公共资源的有效供给最终表现在其效益和对大众体育服务的发展方面。以“公众需求利益为核心，注重公众满意程度”为特征的政府资源配置的价值取向，一方面要求资源配置者形成上述“价值取向”，同时也要求其具有较强的资源配置的执行能力。由此，可以将体育公共资源实现的效果看成是政府公共服务收益的逻辑基点。另一方面，体育公共资源在满足大众体育一般需求外，还具有引导公众追求健康生活方式和营造社会健康氛围的价值。当然，此类体育公共资源配置的价值取向，在公众利益与国家或组织利益产生冲突时，一定程度上让渡国家或组织的集体利益。

2我国各发展阶段政府价值取向与体育公共资源的供给

2.1第1阶段：新中国成立至1978年

新中国建立初期，国家百废待兴，为使国民树立面对未来发展的信心，能够彰显民族力量并可以摘除“东亚病夫”帽子的“竞技体育”成为国家体育事业发展的价值取向。基于此，此阶段的体育公共资源的配置充分凸显了竞技体育价值的特征。1952年，建立了以国家体育运动委员会为最高体育行政部门，各省市、自治区和地市县体育运动委员会形成的纵向网状的竞技体育管理机构，同时通过大量的财政转移支付建起了各个层次的三级“金字塔” 运动训练体系。据不完全统计，在这个体系中包含了几十万人的专职管理人员、教练员、运动员、文化教员、科研人员及服务人员，建设了上万座专门用于运动训练和比赛的各类场馆，投入了大量的运行经费等。在这种公共资源配置价值取向的驱动下，到20世纪60年代，基本形成了具有“举国体制”特征的竞技体育体系。

在这一阶段，由于经济发展水平相对落后，在物质财富非常短缺的情况下，此时即便将大量的体育公共资源配置在竞技体育方面，也不会凸显体育公共资源供需之间的矛盾。同时，通过竞技体育进行国际交流，一方面增进了不同民族之间的感情和友谊，提升了中华民族的成就感和荣誉感，较好地发挥了竞技体育在民族形象上的“窗口效应”；另一方面，以“小球带动大球”的乒乓外交，对中国外交关系的建立起到一定的作用。在那个时期，“以国家（或组织）利益为核心，注重集体利益最大化”的价值取向，并采取体育公共资源在竞技体育上的重点供给，总体上符合当时的发展需要。

2.2第2阶段：1978年至20世纪90年代中期

十一届三中全会后，我国进入改革开放的制度渐进式调整阶段，国家的发展重心放在“经济建设”方面，加快基础建设，发展经济成为当时政府公共资源配置的价值取向。从财政资源在不同行业的配置结构来看，那些与经济发展和产业升级相关的部门获得更多的公共资源，并且每年各类公共资源的增量也多于其他部门；而“体委系统”“教委系统”等非直接性经济生产部门，在上世纪80年代大多数年份高通胀（CPI大于8%）的情况下，每年的财政拨款总量变化不大，尽管绝对拨款水平没有降低，然而实际拨款水平在下降。这种国家公共资源配置的价值取向的约束，客观上对“体委系统”管理部门提出了挑战。其表现在2个方面：一是在体育公共资源整体不足的情况下，如何保持体育事业的发展；二是若以竞技体育发展为公共资源配置的价值取向，增量资源从何而来？如何获得？在当时大众体育需求尚不足的情况下，我国各级“体委系统”的行政部门合法存在的基础除了竞技体育，确实不存在其他选择：因此，将发展竞技体育作为体育公共资源配置的价值取向仍是必然选择。

由于财政资源供给不足，客观上迫使“体委系统”的公共资源在完成“竞技体育”任务外，通过服务交换，将闲置资源投放到社会，获得社会资源的报酬，以弥补财政拨款的不足。这种行为转变不仅使体育管理部门逐渐意识到体育公共资源社会服务的好处，更重要的是使其改变了体育公共资源配置的竞技体育单一价值取向的状态。各级体育行政部门在体育公共资源配置的价值取向调整的过程中，带来了2方面的实际效应：一是通过体育公共资源的社会服务，一定程度上解决了体委系统财政资源的不足，保持国家体育事业的健康发展；二是通过体委系统公共资源的社会服务，一定程度上满足了公众体育健身的需要，为20世纪90年代后体育健身服务产业的快速发展奠定了基础。

2.3第3阶段：20世纪90年代中期至21世纪初

20世纪90年代中期，我国的改革开放进入了“计划体制和市场体制并举”的时期，如何通过市场机制获得社会经济的发展成为改革的重要内容。在这种背景下，我国职业体育改革拉开帷幕，体育彩票制度逐渐完善，除了财政拨款外，通过职业体育的发展和体育彩票公益金，形成了多渠道获得体育公共资源格局。不可否认，在这个阶段，公众的体育需求结构与前期相比有了较大的变化，不仅对我国竞技体育各类项目在国际上的成绩和表现越来越关注，而且公众参与体育锻炼和体育比赛的热情也伴随着可支配收入的提高而提升。此阶段，在实现来源多渠道和增量快速增加的超预期目标的情况下，我国体育公共资源配置的价值取向以更明确、更系统的方式呈现出来，即建立了“奥运争光计划”和“全民健身计划”两大纲要，这是我国第一次以国家战略的方式给出了体育公共资源配置的价值取向。在这样的价值驱动下，虽然在“全民健身工程”方面配置了一些资源，诸如建立体育公园、居民小区健身路径、公共体育赛事活动和建立全民体质检测体系等，但绝大多数体育公共资源还是集中配置在大型体育竞赛场馆建设和竞技体育发展等方面。各省市明显加快了场馆建设速度和规模，同时各类国际单项和综合性大型赛事，甚至商业赛事也逐渐进入国内，加之我国运动员在各类竞赛活动中取得的优异成绩，极大地彰显了民族尊严。在上述供需双向共振效应作用下，政府体育公共资源配置的竞技体育价值取向获得了巨大的“收益”，并在循环激励下，逐渐将体育行政部门的公共资源配置的价值取向、资源获得机制、资源配置机制和竞技体育效益报酬机制概括成“举国体制”的各种机制。不可否认，尽管当时学术界已有人对竞技体育的“举国体制”提出了不同意见，但绝大多数老百姓的需求重点仍倾斜于竞技体育的业绩满足方面，体育公共资源在满足大众参与性体育需求与竞技体育需求之间配置的结构问题被隐匿了下来。

2.4第4阶段：进入21世纪至今

进入21世纪，尤其经历了从雅典、悉尼奥运会到北京和伦敦奥运会中国代表团竞技成绩的快速提升的过程，体育管理部门在这个过程中获得了巨大的组织利益和社会报酬，由此进一步强化了竞技体育“举国体制”的价值取向，我国各省市区在竞技体育方面投入的各类公共资源也成倍增长。与此同时，体育公共资源在竞技体育和大众体育的配置结构上也越来越呈现出明显的失衡状态，逐渐表现出“金牌的边际效益递减”的现象，对体育公共资源大量用于竞技体育带来的各类问题也产生了疑问。如果说以前对体育公共资源配置结构失衡问题的认识仅限于学术界的话，那么在北京奥运会以后，这种认识逐渐在普通大众中体现出来。经过几十年的发展，一方面，我国各省市自治区拥有大量的大型竞赛的体育场馆，另一方面，适合普通人进行体育活动和草根体育竞赛的运动场馆则严重缺乏。无法否认，这种结构性问题源于体育行政管理部门公共资源配置的价值取向。

从新中国建立以来体育公共资源配置各个阶段的特征来看，在政府拥有公共资源配置权力的前提下，其价值取向决定了体育公共资源的供给结构。

3我国体育公共资源实现有效供给的思考

在审视体育公共资源有效供给问题时，需要以目前体育管理部门价值取向所形成的体育公共资源的结构性问题及原因分析为基础，从改革发展的角度，对体育公共资源有效供给的途径进行讨论。进入21世纪，我国的经济总量从2000年的1万亿美元快速增长到2014年的超过10万亿美元。在这期间，无论是体育公共资源的配置总量，还是人们的可支配收入均得到了飞速的提高，由此，出现了2类明显的变化：一方面用于竞技体育事业发展的人、财、物等资源投入规模成倍增长，竞技体育的发展水平也快速跃居世界前列；另一方面，在人们可支配收入的快速提高过程中，老百姓的体育活动需求呈膨胀式增长态势。这样的变化带来的结果：一是竞技体育在高投入中获得了金牌的高产出，但出现大量高品质资源的闲置和浪费；二是越来越多的公众参与体育锻炼和民间体育竞赛，但可能获得的体育公共资源（尤其是运动场、馆、池）却越来越缺乏。这种资源结构性问题已成为当下和未来的主要矛盾。

政府在体育公共资源配置上的价值取向是上述结构性问题产生的直接原因，然而，政府价值取向的形成又源于“社会理性” 和“组织理性”的结构对比。政府的公益性是其天然之属性，但政府也不是抽象的组织，它是由具体的人群组成[1]357，由此，其必然具有双重理性，即“社会理性”和“组织理性”。所谓“社会理性”指的是对公共资源推定的公共性、合法性效益的判断，并由此建立价值取向和行为规范；“组织理性”则是指以组织成员或组织成员个人塑造的组织文化，对公共资源推定的组织效益的判断，由此构建价值取向与行为规范。在我国体委系统建立伊始，就形成了以摆脱“东亚病夫”和展现民族形象“窗口效应”的竞技体育。作为“社会理性”的选择，应该说，建国初期“组织理性”与“社会理性”基本一致。进入本世纪初，尽管大众体育需求逐渐扩大，但在竞技体育仍是公共需求主导的情况下，体育管理部门的“社会理性”和“组织理性”在体育公共资源配置的价值取向和行为方式方面的冲突并不明显。在经历了悉尼、北京和伦敦奥运会后，中国竞技体育的金牌效益正逐渐递减，加之公众体育运动需求快速成长，现阶段体育管理部门公共资源配置的“竞技体育价值取向”越来越成为“组织理性”的表现，而体育公共资源应更多地满足大众快速增长的社会需要，“社会理性”的价值取向应越来越成为我国体育公共资源配置的主导价值取向，体育管理部门的“组织理性”与公众需求形成的“社会理性”已产生明显的冲突。

基于我国体育公共资源配置的价值取向的2类理性冲突的基本事实，如何实现体育公共资源的有效供给则成为必须思考的问题。由于政府公共资源配置的价值取向决定了资源配置行为，而资源配置行为又带来了资源配置结构的有效性，故在讨论体育公共资源有效供给问题时，以这样的逻辑传递顺序予以考虑则是一种选择。

3.1校正体育管理部门资源配置的价值取向

我国体育行政部门的“组织理性”与社会需求的“社会理性”之间在公共资源配置的价值取向上的矛盾，可能使资源配置的公益性与合法性等发生偏差，如何校正其价值取向是先行考虑的问题。校正体育管理部门公共资源配置的价值取向有2个方向的选择：一是通过各类国家（或省市）巡视组，督促各级体育管理部门摒弃组织理性表现出来的价值取向。诸如，在中央巡视组的督促下，我国职业足球改革方案做出了市场主导的价值取向调整，使各类体育公共资源为改革提供基础性支持。二是通过诸如群众路线教育等各类管道将体育需求的“公众民意”传递给体育管理部门，不仅使其获得真实的公众体育需求信息，还要让其意识到失去“社会理性”的政府则必失合法性的基本通则。这2个方向的作用力将逐渐使政府在体育公共资源配置上进一步体现“社会理性”的价值取向。

3.2建立体育公共资源配置有效供给的法律制度

政府“社会理性”的实现需要相关的法律制度约束。由于政府拥有体育公共资源及其配置的权力，若在资源配置行为上缺乏制度规制，则体育公共资源的供给失衡将随事件、时间、环境等因素的变化而发生，最终导致资源配置有效性下降。从体育公共资源供需主体的关系来看，建立法律制度是规制公共资源供给主体和消费主体的权利义务。政府是公共资源的供给主体，公众是体育公共资源的消费者，若没有相对应的制度对政府的“组织理性”进行规制，可能会产生政府既是公共资源的供给者，又是公共资源的消费者（大量体育彩票公益金在体委系统内部配置的现象），由此弱化体育公共资源配置有效性和“社会理性”的公益效应。从政府价值取向与配置行为的关系来看，体育公共资源配置的价值取向法制化是规制政府组织成员行为规范的重要保证。由于体育公共资源配置的价值取向是“社会理性”驱动的结果，其凸现公益性而非政府组织的自利性，又由于政府垄断了公共资源的配置权力；故只能通过法律化制度规定政府资源配置的价值取向和行为规范，以保证公众的体育公共利益。从体育公共资源动态有效供给的角度来看，体育公共需求随着条件的变化而变动，“社会理性”所表现的价值取向也在动态变化下需求不断提高；因此，建立体育公共资源的配置结构及其效应的监督和反馈机制，是保证价值取向合法性的重要手段。一方面，通过体育公共资源配置结构的评估和公众享用这些资源满意程度的反馈信息，保证公民的权利；另一方面，通过监督和反馈机制及时把握公众需求结构的动态变动状况，便于调整体育公共资源的配置方向，以实现有效供给的目的。

3.3完善体育公共资源配置有效供给的方式

“十八大”以后，明确了“社会主义市场机制”在资源配置过程中起决定性作用的制度安排，同时要求政府以“服务型”为改革核心进行职能转变，这种转变具有2个特征：一是政府管理向“政府—社会—市场”综合治理转变；二是由公共资源的拥有者、分配者、消费者为一体的角色向公共资源供给有效性的“仲裁者”和与公众协商、沟通的“服务者”转变。基于上述基本背景，在新的发展阶段，我国体育公共资源的配置方式应构建“政府与社会、市场”相结合的供给体系。这个体系的基本内容是：在政府主导下，依托社会和市场的多重主体，以满足公众体育需要的“社会理性”为标准，形成政府、社会、市场交互作用的体育公共资源多中心供给体制。

在这个体系中有2个重大的变化：一是明确“政府—社会—市场”的边界，形成有机的分工和合作机制。建立服务型政府核心是确立政府与社会、市场平等的契约关系；同时形成上、下互通的体育公共资源供给效应的评估、激励机制。二是体育公共资源配置引入市场化的竞争机制。在一些体育公共资源配置时，政府本质上只是资源“提供者”的角色，配置什么、为谁配置和配置多少的问题，可以通过政府以外的社会主体（社会组织或企业）在竞争的基础上实现体育公共资源的供给。

4结束语

随着社会经济的快速发展，我国体育公共资源供给有效性已逐渐成为人们关注的问题。在我国以“国家（或组织）利益为核心，注重集体利益最大化”的价值取向驱使下，在不同的发展阶段体现了体育公共资源的供给结构和相应功能，同时充分印证了政府的价值取向决定了其行为方式和供给结构有效性的逻辑顺序。在新的发展阶段，我国体育管理部门的公共资源配置的“竞技体育”价值取向已越来越表现为“组织理性”特征，其与公众快速增长的体育需求的“社会理性”价值取向已产生明显的冲突。面对这样的冲突，建议通过“自上而下”和“自下而上”的双向作用力，逐渐使政府在体育公共资源配置上进一步体现“社会理性”的价值取向；同时建立体育公共资源配置有效供给的法律制度，以规制资源配置中的各类权力和行为；以发展的视角，构建体育公共资源配置的“政府与社会、市场”相结合的供给体系，实现资源有效供给的目的。

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