赵殿忠 刘 波

(通辽市城乡规划技术管理中心，内蒙古 通辽 028000)



谈内蒙古“十个全覆盖”背景下村庄规划建设

赵殿忠 刘 波

(通辽市城乡规划技术管理中心，内蒙古 通辽 028000)

以奈曼旗“十个全覆盖”建设为研究对象，分析了工程建设的特点和存在问题，并从科学规划、打造村庄特色风貌、提升村庄治理能力等方面，提出了问题的解决建议和策略，为区域性的乡村集中建设提供借鉴。

村庄，规划建设，特色风貌，居民住房

“十个全覆盖”工程是内蒙古自治区2014年提出的利用三年时间，在全自治区农村牧区全面系统大规模投资基本公共服务设施，促进城乡公共服务均等化，加快城乡统筹发展的综合性民生工程[1]。建设内容包括农村牧区危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障十个方面，可以说是内蒙古扎实推进新农村新牧区建设的一次乡村建设运动。

本次研究结合奈曼旗“南山中沙北河川”的地形地貌特征，各选取山区、沙区、平原区的特色村镇展开调研工作，在“十个全覆盖”工程建设背景下研究总结奈曼旗农村规划建设的特点以及存在的问题，并提出有针对性的建议和策略。

1 村庄现状特征

奈曼旗位于内蒙古自治区通辽市西南部，总人口44.7万人，土地面积8 137.6 km2，地形地貌可概括为“南山中沙北河川，两山六沙二平原”。村庄的建设特征既有由于地形地貌、生产生活方式不同引起的差异化特征，也存在区域共有特点。

1.1 村庄用地布局的差异化

1)沙区生态条件恶劣，用地广阔。村庄用地规模大，布局较为松散，院落分布较为分散、无序，缺少统一联系。村庄道路为自由式路网格局，街巷围合空间较少。

2)山区生活生产用地受到较大坡度的地形地势影响。村庄用地规模较小，布局较为紧凑，多沿沟沿坡呈带状布局。道路骨架多为“鱼骨式”格局的自由式路网，主路穿村或沿村一侧而过，巷路窄且为尽端路。

3)平原区村庄地形平坦、开阔，村庄规模较大，布局较为规整。村庄内道路大多呈方格网式道路网格局，道路宽阔平整。

1.2 房屋及院落空间的差异化

1)沙区居民住房主要为红砖砌筑的房屋，也有部分土房，院落多为3亩～5亩，使用较为粗放，内部缺少隔离划分，功能分区不明确；多数院落养殖区与生活区混杂，人居环境较差。

2)山区居民住房、棚舍和仓库主要为红砖砌筑房屋，也有部分石头砌筑的房屋。院落多为1亩～2亩，功能讲究实用紧凑，布局合理、摆布有序。院外多设有场院，堆放柴草、饲草料，并饲养牲畜。总体形成院内规整，院外混乱的特点。

3)平原地区居民住房、棚舍多为红砖砌筑房屋，同时也可看到一定数量的土房。院落多为2亩～3亩，多数院落已形成自然分区，但也存在养殖区与生活区混合的现象。

1.3 村庄特色风貌塑造不足

1)缺少人文历史的表达，奈曼旗历史文化底蕴深厚，影响较大的有红山文化、契丹文化和蒙古族文化，仅蒙古族文化依托生活习惯和版画、歌曲、舞蹈等艺术形式得到表达。2)建筑风貌相近，房屋都为坡屋顶的“瓦房”，建筑细节构件差别较小，颜色相近。3)空间营造雷同，广场均为规整的硬场地，缺少空间设计，没有特色主题。

2 “十个全覆盖”工程建设特点及问题

2.1 “十个全覆盖”工程建设特点

1)建设量大，任务重。奈曼旗“十个全覆盖”工程共需建设841个农牧区居民点，所有项目村要求3年之内全部完成，其中2016年需建设681个村，需完成全部建设总量的81%。2016年“十个全覆盖”工程需投资28亿元，是2015年财政收入5.08亿元的5.5倍。

2)建设内容多样化，已超出原有十项范围。“十个全覆盖”工程主体为十项内容，但随着建设的逐步深入，为了更好的提高乡村建设水平，奈曼旗村庄建设已扩展至10+N的建设模式。建设内容多样化，包含基础设施、公共服务设施、文化福利设施和居住环境改善等4个类别，各类建设项目总计达到28个小项。

2.2 村庄建设存在的问题

1)规划统筹安排不够充分，产生诸多的不合理建设。任务量大，参与部门多，缺少旗域统筹全局的体系规划，村庄规划编制不合理和执行不到位。“十个全覆盖”工程规划过于简单，仅关注平面布局和建设工程量，不考虑村庄产业、社会治理的需求性以及村庄风貌治理的设计；规划缺乏科学性，未对村庄特点进行深入的研究，建设方案过于粗糙，道路、绿化、危房改造等方案为全旗层面的建设方案，不针对各地的自然特点和社会发展情况考虑。

2)村庄特色风貌被破坏。村庄由于地形地貌和建设年代的不同都有着一定的乡村特色，但过多的简单统一模式建设，形成了“农村不像农村”“村村都是一个样”的建设特点，村庄的地域文化特色被抹杀。一方面道路、广场、绿化景观盲目的“克隆”城市样式，原有的自然弯曲小巷被笔直道路代替，原有的树下交流空间被没有绿化的大广场代替。另一方面，过度的强调整齐统一，即使不同的地貌特征下也要求用地格局整齐、道路形态笔直，形成了机械化的建设模式，失去了沙区、山区、平原区自有的建设特征。

3)建设管理维护难度大。“十个全覆盖”工程改变的村庄风貌，完善了村庄各类设施，更重要的是在如此大规模的建设之后，建设成果需要更多管理维护，对村庄提出了更高的考验，一是村庄村规民约、长效机制缺少法律保障，较难落实；二是缺乏资金，而农村基层组织无经济收入，只能依托上级政府的扶持。

3 对策及建议

3.1 科学合理规划，规划指导建设

1)分层次编制规划。按照上位指导下位的原则，首先，编制旗域村庄布点规划，根据旗域的整体发展水平，划分村庄的规模等级及发展方向和建设标准，并对公共设施和基础设施提出原则性协调建设布局安排，提出“十个全覆盖”工程项目，哪些需要全面普及，哪些是根据村庄规模等级来合理设置，并在全旗域统筹方面设计专业性较强的危房改造、道路施工、绿化施工和村部等分项指导建设方案，从旗(县)级层面规避过度建设和重复建设。其次，及时修编镇域镇村体系规划，从镇乡域层面划分村庄类型，根据产业发展方向，结合区域生态、环保及防灾规划，从空间上确定重点村、一般村，并要点线面结合，合理选定的重点建设线路和区域空间，整合设置区域的基础设施和公共服务设施，避免不平衡建设。最后，在上位规划指导下编制村庄建设规划，合理布局各类设施，因地制宜选择并调整适合的建设规模和分项指导建设方案。

2)科学合理、因地制宜编制规划方案。a.要根据自然环境因素因地制宜设定方案。沙区、山区和平原区有着自己的用地特征和道路布局特点，没有必要一定要将其道路规划为路路成行，横平竖直的形式，不一定非要去弯取直，横贯到底，要坚决杜绝大拆大建的行为。b.要尊重农牧民的生产生活习惯。沙区的棚圈、平原区的柴草和山区的“场院”，都是村民长期形成的生活习惯，不能盲目的拆除、清除，要以整治为主，建设为辅，要注重协调，不适宜过度的统一。c.要经济可行，节约用地。道路宽度满足会车要求即可，村部不是越大越好，要根据村庄办公活动和产业发展要求确定功能即可。d.规划要具有针对性和可操作性。“十个全覆盖”工程的建设参与者主要为基层政府人员和村民，因此规划成果要简明扼要、通俗易懂。

3)积极建立规划引导管理制度。积极筹措建立乡村规划师制度，在规划方案阶段帮助把关，在实施阶段给予技术服务，在管理阶段提供经验方法。

3.2 注重村庄特色风貌的打造

村庄的特色风貌建设要推行以逆城市化景观的方式整治村庄，不搞现代城市中常见的景观，要突出农村的“阴柔之美”，突出独特的村居风貌、传统的风土人情和田园风光，助推绿色的农村现代化[2]。

首先，要提高建设主体的认识和建设能力，要通过整体培训的形式加强各类乡镇建设人员对特色风貌理念的认识和理解，同时要考虑聘用乡村规划师等形式加大规划专业人员的辅助。

其次，针对大规模的村庄建设要在全旗层面制定乡村风貌建设导引方案，从特色风貌的元素选择、营造方法和空间选择上给予引导。营造方法上可考虑挖潜、提炼(总结)、设计、建设等分阶段营造形式，挖潜是挖掘地域及村庄的自然风貌、人文历史和产业发展等方面的特色，重点要深入挖掘蒙古族文化、契丹文化和红山文化，提炼或总结其中可用于建设的元素，如图案、颜色，设计就是选择空间将元素付诸于建设实体中。

最后，风貌特色要注重不同尺度的营造方法，宏观层面要注重自然风貌的融合和地方传统的适应，山区和沙区不适宜考虑平整围合的街巷，要考虑沙区的广阔和山区的曲折，绿化要考虑沙区的生态环境设置沙生植物，要考虑保留山区的不规整的独树及群树，山区要保留石头砌筑的围墙，沙区要尽可能使用通透较好的围栏。中观层面要开放性的整治公共空间，充分利用各类线性空间(如道路)、节点空间(如村口)、集聚空间(如广场)；微观层面要注重色彩、轮廓、尺度的把握，色彩上要考虑采用村庄原有大面积的主色，避免全村全变色，脱离已有特征，轮廓要潜移默化的变换，不宜毫无差别的平直无变化。

3.3 提升乡村治理能力、维护村庄建设成果

首先，要积极推进乡村建设立法，目前，通辽市已获批可在城乡建设与管理等事项制定地方性法规。其次，加强村级管理人才培养，加大乡村精英人才的培养。采取集中培训或人才引进等方式增强“村官”的管理能力，采用产业扶持等形式培养地方精英，协助“村官”建立高水平的基层组织，也可考虑增加派驻干部，协助基层组织建设。第三，加大政府投入外，多元化多渠道筹措维护管理资金，一方面要增加集体经济收入，延长农业生产环节，增加集体产业来增加收入，另一方面，充分利用市场主体和本村精英来增加资金投入，通过企事业与农村结对帮扶的途径或通过设立“名誉村主任”等形式，以一定程度的村庄建设参与权来换取建设资金投入。最后，建立村规民约和各项设施的管理制度，要注重奖惩分明、公示公开透明、监督制约严格。

4 结语

到2020年，我国将全面建成小康社会，这意味着我国中西部农村建设将迎来一个新的高潮，为有效指导区域运动型村庄建设，通过对奈曼旗“十个全覆盖”工程建设的思考，建议应强化规划的引导和推动建设的作用，分层次编制规划，因地制宜、科学合理编制规划，加强规划管理，提升地方建设主体特色风貌建设理念，同时村庄建设的维护管理应同乡村治理相结合。

[1] 魏 莉.内蒙古实施“十个全覆盖”工程一周年：敢叫旧貌换新颜[N/OL].内蒙古新闻网，2015-03-13.http://inews.nmgnews.com.cn/system/2015/03/13/011644879.shtml.

[2] 郐艳丽.我国乡村治理的本原模式研究——以巴林左旗后兴隆地村为例[J].城市规划，2015,39(6):59-68.

[3] 夏恩博.住建部:推进村庄整治，不搞运动式建设[N/OL].中国广播网，2013-10-13.http://zgxczs.cnr.cn/snzx/201310/t20131013_513812151.shtml.

[4] 王 竹,王 韬.浙江乡村风貌与空间营建导则研究[J].华中建筑,2014(9):94-98.

Discussion on village planning construction of Inner Mongolia under “Ten Complete Coverage” background

Zhao Dianzhong Liu Bo

(TongliaoUrban-RuralPlanningTechnologyAdministrationCenter,Tongliao028000,China)

Taking “Ten Complete Coverage” construction of Naiman Banner as research target,the paper analyzes the engineering construction features and existing problems.Starting from aspects of scientific planning,forging special village style and improving village processing capacities,it puts forward problems solving suggestions and strategies,which has provided some guidance for regional rural central-construction.

village,planning construction,special style,residential housing

1009-6825(2016)29-0028-02

2016-08-08

赵殿忠(1984- )，男，助理工程师； 刘 波(1981- )，男，助理工程师

TU982.29

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