康 慧 莲

(晋中市榆次区城乡规划设计院，山西 晋中 030600)

村庄建设规划编制过程中常见问题探讨

康 慧 莲

(晋中市榆次区城乡规划设计院，山西 晋中 030600)

分析了新型城镇化中村庄规划的现状，从规划编制体系、规划编制前期准备及规划编制过程三方面，探讨了村庄建设规划编制工作中存在的问题，并提出了针对性的解决方案，有利于提高农村的规划建设水平。

村庄，规划编制，总体布局，基础设施

1 新型城镇化大潮中的村庄规划

农村是我国9亿农民生产生活的重要载体，2013年国家城镇化工作会议指出，城镇化不只是大城市发展，也包含村镇发展问题，农村城镇化是新型城镇化的必要环节。而城镇化是一个自然历史过程，在这个过程中农村这一形态必将长期存在，如何在这个过程中使农村建设自然而然的融入城镇，使农民生活比原来过得更好，中央政府出台了一系列指导性文件，为我们指明了方向。

2013年，中央一号文件第一次提出了要建设“美丽乡村”的奋斗目标。习近平总书记在2013年年底召开的中央农村工作会议上强调“中国要强、农业必须强；中国要富、农民必须富；中国要美、农村必须美。建设美丽中国，必须建设好“美丽乡村”。2014年国务院办公厅出台了《关于改善农村人居环境的指导意见》，提出以保障农民基本生活条件为底线，以村庄环境整治为重点，以建设宜居村庄为导向，从实际出发，循序渐进，到2020年，全国农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄的总体目标，对村庄建设提出了“规划先行，分类指导农村人居环境治理”的要求。据此要求2015年11月24日住房城乡建设部出台了《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，该文件针对近年来乡村无规划、乡村建设无序、乡村规划脱离农村实际、实用性差等问题提出了全方位指导意见。

中央一系列的文件对村庄规划提出了更精准的要求，针对近年来我区村庄规划编制情况来看，存在许多问题急需解决，以适应时代的需要。

2 当前村庄规划编制过程中存在的问题

2.1 规划编制体系问题

1)缺少上位规划的有效指导。

我区是某设区市唯一的区，在该市城市总体规划中将我区全域列入城市规划区，并对我区272个行政村按照宜居示范村和中心村、现状保留村、限制发展村、迁并进入城市社区村四个类别进行了分类，完全忽略了乡镇一级的规划。以东阳镇为例，东阳镇镇区现状已与周边的西阳、庞志、德意、北社、彭村连成一片，镇总体规划也将这几个村并入镇区统一规划，而城市总规中将东阳镇区定为城市组团之一，对周边这几个村的定性是庞志村保留、西阳村迁并、德音村为宜居示范中心村、彭村北社村为限制发展村。该实例说明总规对农村居民点建设指引和村庄的分类定性与农村实际有一定差距，不足以指导村庄规划建设。自2009年以来我区陆续完成的各乡镇的总体规划，现在看来，与城市总规存在体系上的矛盾。而按照城市规划体系模式，我区是否能编制本区域乡镇体系规划不得而知。上位规划层次不清，定位不明，导致村庄规划的编制依据不足、方向不清。

2)各种规划期限、范围不统一。

目前我区土地利用规划期限至2020年，城市总规期限至2030年，十三五规划期限至2020年，而我们的村庄建设规划期限是10年，如:2015年—2025年。由于我市与区之间各自职权范围多年没有定论，以至于各个规划自成体系，互不衔接，作为村庄规划的依据缺乏权威性。编制村庄规划时，在村庄用地、定位、产业发展目标等规划中不知该以哪个为准，矛盾时有发生。

2.2 规划编制前期问题

1)编制主体和实施主体不明确。

村庄规划的编制实施主体应是村集体，但长期以来我们的村庄建设管理过于依赖政府部门，村集体习惯于按上级安排行事，忽略了自身的主体责任。在选择规划编制单位时资质把关不严，缺乏有效沟通，主体地位难以体现。

2)忽视公共参与，没有充分调动农民的积极性。

村里要编制规划往往是因为有某位开发商看好某村区位优势或正好有个项目想在村里占地实施，各种条件都差不多了，苦于没有规划无法审批项目，所以就找设计单位编规划。其出发点、规划内容限于部分村干部或开发商的想法，往往商业味太浓，忽略了村民的实际需求。而村民懵懵懂懂，感觉规划是领导的事，上级部门的事，与己无关，参与意识不强，主人翁责任感不足，像看别人的画一样，止于欣赏。由于村民对规划重要性的认识不足，很难提出实质性的意见，致使规划方案公告流于形式，不能真正采纳村民意见，导致规划实施时问题百出。所以如何能调动起村民的积极性，大家都参与进来，建言献策，共建美好家园，才是编制规划前实际需要解决的问题。

3)规划经费缺乏保障，规划编制捉襟见肘。

依据《城乡规划法》第六条规定，各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。但由于种种原因，目前我区各村镇在村庄规划编制上缺乏稳定的资金保障，大部分村庄规划编制费用都依靠开发商或项目单位筹集，这在一定程度上束缚了村民的话语权，导致规划有失偏颇也是常有的事。近年来我区一直通过政府补助部分费用的办法推进村庄规划编制工作，但资金缺口依然巨大。

2.3 村庄规划编制中存在的问题

1)现状基础资料调查不完整，普遍缺少编制规划需要的地形图等基础资料。

由于村级组织人员更迭比较频繁，多年来不注重村庄基础资料的收集保存等原因，在规划初期现状基础资料调查阶段，很多村在土地数据、人口变化、从业情况、主导产业、公共设施、基础设施、住房情况等方面不能提供连续5年的数据资料，特别是人口的变化情况。

近年来，各乡镇中小学布点做了很大调整，原来的学校撤并了很多，部分村民为孩子上学搬离了村庄。产业相对单一的村庄大多数年轻人外出打工，一些村形成了事实上的空心村。而位于城边或工业区周边就业条件比较好的村则有大量的流动人口聚集。还有一些农业基础比较好的村，人口发展基本遵循自然增长规律，比较稳定，没有太大波动。这些大家都看在眼里，但没有数据的积累，人口预测依据不足，人口预测结果不准确，造成用地规模出现误差。

一个有意思的现象是，就目前来说我区各村实际人均建设用地面积大部分在200 m2以上，均大于国家指标要求。做规划时如果按现有人口预测必须得腾退部分用地指标，但这是有难度的，这就导致人口预测数量无论哪种情况总是在增加，理由牵强附会，或者仅仅为满足指标要求而反算人口。这与城镇化趋势是相悖的，是不切实际的。

2)村域空间规划、产业规划过于宏观，缺乏依据，无针对性，比较牵强。

纵观我区现已完成的近30个村庄规划，无一例外均将大量的村域用地划分为观光农业区、生态旅游区、特色产业区等等。听起来高大上，实际上缺乏调查了解，脱离了村庄实际。不是每个村庄都适合搞旅游，搞农家乐的，也不是每个村庄都有那么多资源搞特色产业，即便有，是养殖，农产品加工，林果，还是蔬菜。总要针对不同的产业基础，不同的区位条件详细规划，不能一概而论。这样的规划对村民来说就是看不懂，没有用。

3)村庄建设规划总体布局过度城市化，忽略了农村的实际需求，破坏了原有的自然风貌。

我区农村的实际情况是20多年来一直没有进行宅基地审批，很多的年轻人到了结婚年龄却没有婚房，部分条件较好的在城里买房，而大部分则与父母挤在一个院子里，引发诸多矛盾，这是各村普遍存在的现象。为了解决这个难题，很多村委组织积极想办法，希望能够规划出一块地来解燃眉之急，实力比较雄厚的村则希望通过规划彻底改善村民的居住环境。问题是用地指标是不能逾越的红线，于是想出了盖楼的好办法，就像城里的小区一样，各种功能齐全，可放在这里很不协调，村庄规划走入了误区。主要表现在楼层太高，打乱了村民有天有地的居住习惯，违背了人们世代传承的居住理念，过度模仿城市居住区布局格式破坏了村庄肌理，打乱了多年自然传承下来的村庄格局，丧失了农村原有的风貌。更为具体的表现在于人上楼了，忽略了农机具、粮食存放等农村基本需求，没有预留足够的空间，形成了新的矛盾。许多隐藏民间的历史遗存在村庄规划建设的过程中消失殆尽，人们关于家乡的记忆标识逐渐没落，再也回不到从前，找不到乡愁。

4)基础设施布局过于程式化，不切实际，实现的可能性小，特别是排水问题，很难彻底解决。

在农村供水、供电等基本得到了很好的解决，在气化山西的大格局下燃气供应也指日可待，集中供热随着村庄的改造建设也在逐步完善，唯有污水排放成为困扰村庄建设的老大难问题。我们的村庄分布在各个乡镇，地形条件千差万别，规划师依据地形可以将村内的管网布局的很好，但排水出路是个问题，每个规划均以一句处理后排放或远期接入市政管网作为结论草草结束这个命题，并没有结合村庄环境治理、村容村貌整治、改圈改厕等实际情况重点研究如何彻底解决排水出路问题。这是所有的村庄建设规划中存在的通病，需下大力气重点解决。

3 解决方案及对策

3.1 明确规划的层次，构建系统的规划编制体系

村庄规划同样需要坚持体系化的基本原理，形成从宏观到微观的规划编制体系和程序。就我区来说，首先应该在城市总规框架下完善综合统筹型的县(区)域村镇体系规划，针对城市总规确定的潇河产业区(晋中)、东阳组团、北田组团、长凝什贴组团的不同规模、职能和特点，科学预测乡村人口流动趋势，合理地确定村镇分类等级体系，明确村镇体系的合理结构和空间布局，提出乡村建设规划目标，结合实际对乡村公共服务设施、基础设施、乡村用地、乡村风貌、村庄整治、空间治理等统一规划，分类指导。

3.2 整合补充，推动多规合一

整合当前正在开展的改善农村人居环境、美丽乡村建设、传统村落保护等几项与乡村建设密切相关的重要工作，协调土地利用规划与乡村建设用地调整，有针对性的增加乡村用地规划、乡村风貌规划、乡村整治指引等内容，推动多规合一，有效指导村庄规划编制工作。

3.3 主动介入，创新监督管理机制

1)政府主管部门要改变工作方式，深入基层，切实将培训宣讲工作开展起来，将规划知识、规划意识贯彻落实到千家万户。为村民提供切实可行的参与渠道和途径，履行村庄规划从编制、实施、管理全过程中的公众参与和群众监督程序，广泛听取吸纳农村集体组织和广大农民的合理意见和建议，切实保证群众对规划的知情权、参与权和申诉权。在集体建设用地流转活跃的地区，规划编制人员应该鼓励农民积极参与规划的编制，使规划真正具有引导性和可行性。

2)在选择规划编制单位时主管部门应帮助村集体出谋划策，确定合理的资质标准，提出必要的指导意见，让村集体少走弯路，充分体现其主体职能。

3)积极整合各渠道资金，全力推进村庄建设规划编制工作。

3.4 尊重地方历史文化和传统，合理规划，提高规划的实用性

1)创新规划编制内容。针对不同村庄以简单实用为原则，抓住主要问题，合理调整规划内容。对农房建设提出规划要求，明确列出村庄整治项目。要注意保留村庄原始风貌，避免大拆大建，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，保护传统的“乡愁”文化，保护乡村景观的完整性和田园文化特色，正确引导乡村的建设与发展，塑造生态平衡的乡村环境，实现乡村生产、生活、生态三位—体的可持续发展目标。

2)深化基础设施规划，对农村污水排放、垃圾处理等环境整治问题，充分调查研究，提出切实可行的规划方案及实施措施，改善农村人居环境。

4 结语

城镇化发展是一个必然的过程，在这个过程中把村庄规划好、建设好，使人们能够安居乐业是我们努力的方向，虽然其中面临的困难和问题还很多，但是随着规划管理机制的不断改革与创新，村民规划意识的不断提高，相信美丽的乡村就在眼前。

[1] 赵 晖.新型城镇化过程中的村镇建设[DB/OL].城市中国网，新浪财经,2014-01-14.

[2] 全国乡村规划推进工作电视电话培训材料汇编[G].2016.

Abstract: The paper analyzes village planning status in new urbanization, explores problems existing in village construction planning compilation from three aspects of planning compilation system, planning compilation preparations and planning compilation process, and finally puts forward corresponding solving methods, which will be good for improving rural village planning and construction level.

Key words: village, planning compilation, general layout, fundamental facility

Inquiry on common problems occurring in village construction planning compilation process

Kang Huilian

(JinzhongYuciUrban-RuralPlanning&DesignInstitute,Jinzhong030600,China)

2016-03-11

康慧莲(1971- )，女，工程师

1009-6825(2016)15-0015-03

TU982.29

A