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摘 要：乡村旅游的开发管理对于集中连片特困区的旅游扶贫工作有着很大程度上的支撑作用。以武陵山片区为例，总结归纳集中连片特困区乡村旅游发展的现状、问题及其地域特殊性，构建集议事决策、利益协调、监督约束机制为一体的集中连片特困区乡村旅游开发管理模式。

关键词：集中连片特困区；乡村旅游；开发管理模式；武陵山片区

一、引言

2011年年底，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，纲要中指出将集中连片特困区作为扶贫攻坚的主战场，并在武陵山片区试点，武陵山片区的脱贫发展对我国区域发展与扶贫开发具有示范性的重大战略意义。目前，我国70%以上的贫困人口集中在11个连片特困区，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》提出“贫困人口数量减少50%以上”的发展目标，并将旅游业确定为片区的5个支柱产业之首。2014年11月，《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》明确提出“增强贫困地区发展的内生动力”，“以发展乡村旅游为重点”的总思路。2015年1月，中央一号文件也指出农村扶贫开发“以连片特困地区为重点”，并提出大力发展“乡村旅游”的意见。发展乡村旅游是集中连片特困区广大贫困乡村实现脱贫致富的主要出路，当前，连片特困区乡村旅游仍处于发展初级阶段，乡村旅游开发管理中多主体之间的利益关系问题正严重制约着其发展。

二、集中连片特困区乡村旅游开发管理的现状及其地域特殊性

（一）集中连片特困区乡村旅游开发管理的现状。近年来，旅游业的快速发展为集中连片特困区乡村旅游开发提供了许多经验，许多连片特困区的乡村旅游发展也十分迅速。

以武陵山片区为例，黎平县城古镇、黔东南州镇远古城镇、湘西州凤凰古城等在旅游业发展上面都取得了不小的成果，由于当地拥有非常具有地域特色的建筑、世界上最著名的 25 首民歌之一的龙船调、乐律欢快的土家摆手舞等为乡村旅游的发展提供了具有民族特色的资源。同时，这里还拥有大量的革命英雄人物和革命历史遗迹，不少地方已成为爱国主义教育基地。武陵山片区的多民族融合，当地居民在交流时不存在语言文化障碍，形成了多民族的地域性文化，当地还拥有精湛的民间技艺，保存着珍贵的非物质文化遗产。这使得武陵山片区拥有很多独一无二的旅游资源，这些旅游资源具有一定的垄断性，能够增强在旅游市场上的吸引力和竞争力。武陵山片区已成为我国较为著名的民族文化旅游与生态旅游目的地之一，游客接待人数、旅游基础设施、吸收就业人数、旅游收入、旅游景区的质量和数量等数字不断攀升。与我国其他地区相比，武陵山片区的旅游开发规模小、历史短、技术落后。在开发乡村旅游时，借鉴和吸收发达地区乡村旅游发展的经验，以较小的代价掌握其他地区通过很大代价才能得到的经验、引资政策和管理方法等，就能少走弯路。

（二）集中连片特困区乡村旅游开发管理的地域特殊性。集中连片特困区大都处于是我国不发达的地区，自然条件相对恶劣、交通相对闭塞、观念相对落后、行政分割相对严重，其产业基础薄弱，基础设施水平低，劳动力素质差，资金缺乏，市场发育程度低，生态环境约束明显，发展背景和基础条件与东部发达地区和中西部较发达地区有明显的不同。

大多集中连片特困区都包含两个或两个以上的省市地区，以武陵山片区为例，武陵山片区跨省交界面积大且属于贫困地区，在全国具有代表性，是全国各连片特困地区中先行先试的样本，包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区），同时，该片区是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居地之一。该片区区域分别属于湘鄂渝黔四省，处于四省边缘地带，远离“中心”，在乡村旅游开发管理的过程中，由于开发主体的不同，导致各自为政，影响片区乡村旅游资源开发及管理。各省市的边界都存在跨界管理的问题。武陵山片区的乡村旅游开发管理的问题是所有集中连片特困区乡村旅游开发管理的缩影，对于类似地区乡村旅游开发管理问题而言，构建符合集中连片特困区情况的乡村旅游开发管理模式显得尤为迫切。

三、集中连片特困区乡村旅游开发管理中存在的问题及原因

（一）政府与当地社区（农户）之间的矛盾。对于乡村旅游的发展，政府的接入显得尤为重要，对大多数集中连片特困地区的多数乡村来说，当地乡村的基础设施不完善，乡村旅游的发展也比较缓慢，各地对于乡村旅游各方面的开发建设的投入都十分有限，难以满足游客的基本需求。另外，政府在其他方面也担任着十分重要的角色，例如：制定规章制度、环境规划、资金支持等方面。政府在规划乡村旅游时，可能会忽视乡村旅游的市场规律以及旅游经济的发展特性，产生越位行为，导致产生当地社区边缘化以及政府政策难以推行或推行不完全的情况出现。

（二）政府与外来投资商之间的矛盾。乡村旅游的发展开发管理单靠政府是难以开展的，由政府主导开发片区内乡村旅游，容易导致片区内旅游基础设施建设不完善，餐饮、电力、住宿、交通、通讯等方面配套设施建设相对落后。并且政府受到当地财政、旅游开发经验，以及能力等条件方面的限制，对于乡村旅游开发管理的主导工作难以胜任，其规划与乡村所拥有的资源可能会出现不匹配的状况。投资者在交通、服务这两个项目的经营掌握权上难免受到上述结果的影响，而乡村旅游的经营权无论是掌握在政府手中或是投资者手中都难以避免与当地社区居民的竞争，但是乡村旅游经营权的掌握必然是政府和投资商所争夺的最大的权利。另外，政府管理若出现空白区，那么其与投资商之间必然产生公地悲剧、无序竞争等矛盾，两者之间的矛盾正是由其中的“缺位”所引起的。

（三）外来投资商与当地社区（农户）之间的矛盾。而对于外来投资商与当地社区居民来说，两者之间最大的矛盾则来源于外来投资商在乡村旅游的开发中获得较高的利润，而当地社区居民经营者只能赚取零头，且还将承受当地环境、生态遭到破坏的结果，外来投资商在原来的土地上建设相关的旅游基础建设，例如，占用耕地建设停车场，挖山修筑公路等等，这些新的旅游基础建设势必会对原本的乡村规划造成破坏，特别是历史文化悠久的乡村，使其完整的原始村貌发生改变，游客难以完整地感受到当地乡村的独特魅力与韵味以及前人在选址上的用心良苦。以湖南武陵山片区为例，在其少数民族的村寨中，吊脚楼是当地特有的建筑，由于大量游客的来往、住宿，会对吊脚楼造成一定程度上的伤害。当地社区居民得不到原来所期望的收益，并在环境问题上吃了苦头，这必然会使当地社区居民因不满而产生一系列的反对行为，限制当地乡村的整体发展。

四、集中连片特困区乡村旅游开发管理模式构建

集中连片特困区乡村旅游开发管理牵涉跨越省市的多个行政区主体，因此在制定议事决策机制时要听取多个行政区政府的意见，由各行政区政府、外来投资商、社区居民选择代表组成建旅游行业组织，定期开会商谈乡村旅游发展的相关问题，进行乡村旅游事务的沟通协调工作。

（一）乡村旅游开发管理的议事决策机制。议事决策的主要组织是旅游行业组织，组织中包括各方利益主体代表，议事决策的内容包括：开发项目的审批、项目资金的分配、利益相关者的参与方式、开发管理过程中遇到问题的解决办法等。主要步骤为：首先，向旅游行业组织提出议案，通过商议后确定立项；第二，邀请行业专家进行实地调研，针对当地情况作出相应的旅游开发方案；第三，方案确定后，组织代表会议；最后，将方案递交上级形成最终决策。

（二）乡村旅游开发管理的利益协调机制。建立利益协调机制必须遵守两个原则：（1）利益共享原则。合理分配政府、企业、社区组织之间的利益，注重初次分配的合理性以及再分配的完整性；（2）明确产权关系原则。避免因产权发生矛盾，尽量不采用征地、拆迁等容易引起矛盾的方式，即使采用也必须给予合理的补偿。各利益主体应避免在利益方面发生矛盾，多注重长远利益，实现共赢。因此，完整的利益协调机制是乡村旅游开发管理必不可少的，且应该包括：（1）利益主体责任机制：明确各利益主体的责任，各自完成责任内部的各项工作；（2）利益补偿机制：受益主体向未收益或是收益少的主体给予相应的补偿；（3）利益疏导机制：各方利益主体应以全局的利益为重，不得应某一方的原因影响大家共同的利益。

（三）乡村旅游开发管理的监督约束机制。在乡村旅游进行开发管理时，应制定监督约束机制牵制三方利益主体，避免利益天平的倾斜，引起不必要的矛盾，阻碍乡村旅游的可持续发展。乡村旅游开发管理的监督约束机制包括：1.责任明确制度：结合集中连片特困区各乡村的具体情况，制定符合乡情的规定，使得在乡村旅游的经营以及资源的开发利用过程中有法可依，各利益主体也能够明确本身的责任并相互监督；2.各方制衡制度：首先，通过宣传教育等方式培养当地社区居民乡村环境保护的意识，对政府和外来投资商的开发行为起到制衡作用；其次，成立乡村监督委员会对政府过度参与企业的经济活动等违规情节以及外来投资商破坏性使用环境、抢占居民利益等行为进行规范和监督并及时纠正。

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