农村宅基地流转及其缴税主体研究

2016-04-03宋珊珊

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年3期

□宋珊珊肖谢

农村宅基地流转及其缴税主体研究

□宋珊珊肖谢

关于农村宅基地流转问题，现行的法律法规进行严格限制甚至禁止，而中央政策倡导对宅基地流转进行探索和试点，法律的滞后性与政策的前瞻性存在冲突，在实务中呈现出了左右为难的境地。实务中关于农村宅基地流转过程中缴税问题需要有指导性意见，可以将村集体与农民作为一个整体看待，淡化关于权属问题的探讨，将宅基地体现出来的集体权利与房屋体现出来的个人权利相融合，在对外关系上呈现出一体化，内部则按照相应比例进行税费承担和利益分享的划分，以此缓和政策先行与法律滞后的尴尬，推动实务向前发展，此可成为探索完善农村制度体系建设的一种思考路径。

宅基地；流转；缴税

一、问题的提出：改革拐角的实务之变

农民祖祖辈辈依附于土地生存、生产、生活，土地是农民最大的财富，宅基地是农民根据享有的农民身份获得的供其修建安身立命的房屋的场地。1962年，中共中央颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》和 1963年下发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》两份文件确定了农民对其房屋享有所有权，对其宅基地只享有使用权，从此，我国宅基地使用权正式禁止流转。[]我国现行相关法律法规也同样对宅基地的流转进行了禁止或者是严格的限制，宅基地被赋予了保障农民利益，维护农民安身立命之根本的特殊使命，禁止宅基地流转阻隔外界对农民权益侵犯的空间，也稳固了农民与土地的牵连关系，从历史角度来看，禁止流转虽然带有强制性和计划性，但确属彼时形势所需。

时至今日，农村的生产环境有了极大的变化，传统的一家一户的小规模耕种模式已经不适应市场化发展，大量农民脱离土地，进入到城市打工生活，农民与土地的纽带关系被社会发展冲击断裂，宅基地禁止流转的规定所体现出来的对农民权益的保障功能逐步削弱，宅基地在市场化大潮中的财产性功能更为农民所看重。此外，大量空置的宅基地无疑是一种生产资料的浪费，既包括附着在宅基地之上的房屋闲置和可预期耕地面积的缩减，宅

基地制度需要与时俱进。

改革的步伐已经迈开，2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。”2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出“依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果。”中央和国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

改革的号角已经吹响，在制度层面的设计上需要通过试点实施——总结经验——全面铺开的过程，需要一定时间的积累。在实务层面上，即使在法律法规严格限制的条件下，受利益驱使，农村宅基地流转仍然暗流涌动，实务部门大可以严格依照法律法规进行处理，然现今中央政策的变动，立法层面的滞后，导致关于农村宅基地的流转问题如何对待成为了实务中的一大难题，政策导向和实际需要迫使实务部门作出一定的调整，而现行的法律法规对宅基地流转的禁止抑或严格限制让实务部门在处理过程中面临无法可依甚至与法律相悖的境地，改革拐角之处往往呼唤着实务之变。政策和制度的制定需要循循渐进，在实务中则必须正面应对难题：宅基地与房屋的一体化是否必然导致“地随房走”的局面，尤其是围绕在宅基地基础上修建的房屋的流转行为如何认定，与一般而言的“小产权房”存在何种差异等问题，都需要正面应对。在整体制度尚处于试点摸索的阶段，实务操作中不能停滞观望，各地需要有整体性导向性的实务指导意见，国家行政机关对不动产流转的征税行为代表着国家对该行为的态度，能够体现出政策引导下的实务操作整体方向，有必要从对农村宅基地及房屋的征税这一角度进行分析研究，构建出指导意见，方便各地相关部门开展工作，确认和保护当事人的合法正当权益，减少流转中的争议。

二、改革拐角的到来：农村宅基地权属的调整

(一)农村宅基地权属分析

第一，现行规定。我国现行法律法规对农民关于宅基地的权属做了明确的规定，总体方针是宅基地使用权不得转让[2]：《土地管理法》第 62条规定：农村村民出卖出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第 63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租于非农业建设。尤其是隔断城镇与农村关于宅基地的关系，禁止农村之外的居民购买农村宅基地，2007年 12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中进一步强调：农村住宅用地只能分配给本村村民。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。此外《担保法》第 37条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。

第二，学界主张。有学者认为我国现行宅基地使用权制度形成于计划经济时代，其制度设计适应了城乡分割的二元社会结构，并反映了优先发展工业的时代背景，[3]有学者认为中国农村之所以贫困，归因于市场化不够，宅基地也应采用国有土地出让的办法进入流通领域。[4]宅基地使用权制度的构建具有历史性，置于今天，已无法满足社会发展需要。如前述所言，中央各项文件的出台已经明确了农村宅基地改革的整体方向，改革是时代要求、是形势所需、是与时俱进的必然规律，改革的方向是明确的，眼下需要讨论和试点的是具体的改革方案和措施。实践中，农村宅基地流转暗流涌动，存在着诸多问题：流转市场混乱，超主体限制流转普遍存在，市场交易行为不规范，管理失位，房屋买卖纠纷日渐增多，闲置率高，空心村问题严重等。[5]围绕宅基地使用权流转制度建构，学者们提出了诸多观点，主张建立宅基地复合所有制、[6]宅基地上建筑物区分所有权制度、[7]宅基地法定租赁权制度[8]等。主张国有化的学者认为宅基地具有社会保障性质，而社会保障当然不能私有化，将宅基地在内的集体土地所有权视为市场性的土地财产并不现实，只有通过将宅基地实行国有化，才能推动宅基地使用权及地上房产与城市的房地产一样能够自由流转；[9]主张私权化的学者则主张强化宅基地使用权的财产权属性和私权本质，淡化其社会稳定和社会保障功能的观念；贯彻效率优先、兼顾社会保障之理念；剥离宅基地使用权取得的人身属性；在纯粹财产权观念下重构农村宅基地使用权法律制度。[10]

(二)农村宅基地权属的整体认识：集体与个人的平衡

第一，农村宅基地的本质探讨。《物权法》第十三章专门规定了“宅基地使用权”，该章置于用益物权编，很显然，在本质上农民关于宅基地享有使用权，属于用益物权，享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。至于建造的住宅权属问题在《物权法》中没有明确规定，于是一部分法律法规通过对宅基地上房屋流转的限制来对宅基地使用权流转作出限制，即禁止城镇居民购买农村宅基地上房屋。宅基地所有权属于集体，使用权属于农民，这一点毫无疑问。关于房屋的权利归属，根据用益物权的一般理论，农民作为使用人理应对宅基地上的建造物享有所有权，享有处分的权利。宅基地与房屋的特殊结合的关系导致在农村宅基地及房屋的整体中，存在着宅基地所有权归属于村集体，使用权归属于农民，房屋所有权归属于农民这样复杂的权属体系，在房屋流转中，根据“地随房走”原则，房屋的交易则必然导致土地的交易，宅基地的所有权却不属于农民，农民的交易行为构成无权处分，由此产生了当前宅基地改革的实践。只有将集体土地转化为国有土地，并以缴纳使用费的方式取得建设用地使用权，才能够成立物权法上的有权处分，实践中存在着为数众多的没有进行转化审批和缴纳使用费而在集体土地上建造房屋出售，由此产生了“小产权”房屋问题。

第二，农村宅基地的集体与个人、公权与私权的利益平衡。农村宅基地存在着所有权和使用权的分离，由于与房屋的一体化，产生了纷繁复杂的流转难题。从宏观层面来看，宅基地及其房屋的争论核心在于对集体与个人关系的处理上，因为国家和个人不存在利益冲突，属于国家的土地通过出让或者划拨的方式即可取得建设用地使用权，而只有在属于集体的土地情况下，个人即农民的权利如何调整。从权利属性上来看，即需要平衡公权与私权的关系，前述学者所主张的强化宅基地使用权的财产权属性和私权本质，以及均反映出了宅基地权属的一个方面，笔者认为不应将集体与个人相对立，应当将二者统合起来，个人本属于集体的一分子，集体也依托于个人，集体所有的宅基地与个人所有的房屋构成了一个共同的具有全面权属性质的整体。在流转方面并不会出现任何利益瑕疵，关键在于在流转宅基地及房屋的对外关系中，农民与村集体一同出现在合同的甲方；在内部关系上，集体与个人则对获得的流转收益进行分配，集体依据对宅基地的所有权参与分配，农民依据对房屋的所有权参与分配，至于分配的方式和比例本文不做讨论，重点在于强调在宅基地流转中，集体与农民具有利益一致性，属于共同体。

第三，实务中的农村宅基地流转的管理路径。既按照前述所言，集体与农民在宅基地流转中具有利益一致性，属于共同体，则在宅基地及房屋流转的管理中也应当具有一致性，管理的范围当然包括缴纳税收，由此确立了后文讨论的理论基点：集体与个人的统一。

三、实务之变的端口：流转与征税中的统一

当前的局面是政策上的先见性指导开展试点探索农村宅基地的流转制度，法律法规层面的滞后性导致实践指导规范的缺乏，实践实务层面对宅基地的现实需要产生了与法律法规的冲突。实务中相关部门面临的难题是：有迈出改革步子的需求，没有迈出步子的依据。尤其是在依法治国的大环境下，务求于法有据。抛开政策与立法层面的不断完善之外，在实践操作层面，应当谋求一定的变化，以适应各地不断涌现的宅基地流转的现状，其理念仍着眼于集体与个人的统一。

(一)流转中的统一

农村宅基地的集体所有属性具有独特性：集体与个人，公权与私权的复合。宅基地与附着在其上的房屋决然不能一分为二，这是由土地与房屋的先天构造决定的，在宅基地及房屋的管理方面应当体现出集体与个人的统一。具体到流转宅基地及房屋中，流转的决定应当由村集体与农民共同作出，任何一个主体的缺位都将导致决定作出的无效，在形式上宜采用书面形式并予以公示，村集体与农民应当处于平等的地位，此处的村集体应当是指村委会，而非村民大会，在村委会与农民达成流转决定后，村民大会以全体村民个体集合的地位对这一决定做审核。流转协商的双方应当是村集体、农民与流转方，双方达成统一意见签署书面合同。

在日常管理方面还需要关注房产税的缴纳问题。《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日起正式施行，这被认为是房产税征收的前奏。房产税是对房产所有权人征收的税，根据《房产税暂行条例》的规定，房产税由产权所有人缴纳，产权属于全民所有的，由经营管理的单位缴纳。当前，关于是否将农村宅基地上修建的房屋纳入到房产税征收范围之内存在着较大争议，笔者认为既然宅基地的流转在政策上已经开始试点，势必预示着宅基地市场化，依附于宅基地上的房屋也应当具有市场化，当然地属于房产税的征收范围之内，按照现行法律的规定，房屋的所有权人为农民，则应由农民缴纳。笔者认为应当始终坚持宅基地与房屋的一体化，集体与个人的一体化，各项费用的缴纳应当以集体与个人为主体，利益也应当由集体和个人共享，二者的比例可以是一致的，同样房产税也应当有集体与个人按比例缴纳。

(二)征税中的统一

我国现行的土地税费制度包括：根据土地性质分为从集体所有制到国家所有和城市土地国家所有制，前者将集体土地转变为国有土地征收新增建设用地有偿使用费；将国有土地使用权出让征收国有土地使用权出让金。后者在土地开发、转让和使用环节将征收耕地占用税、固定资产投资方向调节税，土地增值税营业税、城建税及教育费附加、印花税、契税，企业所得税(或个人所得税)、城镇土地使用税。[]在房屋买卖方面，由于农村宅基地上修建的房屋属于二手房，现行的关于二手房交易需要交纳的税费包括：买房人应缴纳税费：契税：房款的1.5% (面积在144平米以上的需要缴纳3%，面积在90平米以下并且是首套房的可以缴纳1%)；印花税：房款的0.05%；交易费：3元/平方米；测绘费：1.36元/平方米；权属登记费及取证费：一般情况是在200元内等。卖房人应缴纳税费：印花税：房款的0.05%；交易费：3元/平方米；营业税：全额的5.5%(房产证满5年的普通住房不需要缴纳)；个人所得税:房产交易盈利部分的20%或者房款的1%(房产证满5年并且是唯一住房的可以免除)；二手房里有产权证的五年内卖出就要交纳营业税5.55%，个人所得税1%，建筑面积超过140米的住宅还要交纳土地增值税。

在农村宅基地及房屋流转过程中，宅基地属于集体性质土地，只有在将集体土地转化为国有土地中，才需要缴纳新增建设用地有偿使用费，因此农村宅基地及房屋流转主要的税费缴纳在于围绕房屋展开的各项税费项目，这其中又将缴税的义务分置于买卖双方，以涉及金额较大税种为例展开说明，买方以契税为主，卖方以营业税或个人所得税为主。按照统一原则，应当将由买房单独地承担以契税为主的应由其承担的全部税费，而由卖方承担的税费则应由集体与个人共同承担。

(三)关于小产权房问题的探讨

如按照前述，宅基地及房屋的流转的程序是集体与个人达成流转的一致意见，并经过村民大会表决通过，然后与流转方协商一致，缴纳相关税费，申请相关证件即可。那么，现实中普遍存在的小产权房又当如何对待，北京师范大学房地产研究中心主任董藩在谈到房产税征收时就曾指出“如果对小产权房征税，那就是认同它合法。如果不征，小产权房主没守法反而不交税，你说商品房业主能心理平衡吗？”同样，在小产权房流转过程中，究竟应不应当对其征缴相应的费用，因为征缴代表国家行为，也体现出了国家对待小产权房的态度，笔者认为小产权房虽然存在着权属上的漏洞，但仍然满足了为数众多的群众对住房的需求，将现有的小产权房“一刀切”地拆除，既造成了资源浪费，又不利于民生稳定和发展，应当对小产权房实行两个路径的处理对待，参照政策指导试点下的宅基地及房屋流转的要求和限制条件来评价现存的小产权房，对于达到要求的小产权房可以催促卖方——集体和个人(仍然成立一个主体)、买方补缴相应的税费，正式地回归到与政策相符的框架下；对于不符合要求的应当采取限期整改，过期拆除的方式对待。对于在建或筹建的小产权房一律按照国家政策和试点地区的要求来执行。实践中深圳就率先开展了“小产权房”申报“转正”的试点工作，为制度建立和其他地区的探索提供了宝贵经验。

四、余论

农村宅基地及房屋流转过程中征税的意义不仅仅限于对流转行为的财产性的征收，更在于通过征税行为体现出国家对于宅基地流转的态度和指导，尤其是成为在实务中如何对待政策先行试点、立法滞后的困境时，可以借鉴的一种思路。具体来看，笔者认为应当坚持一下几项原则。

村集体与农民个人的一体化。宅基地与房屋权属性质虽然不同，但是在流转过程中，村集体与农民应当始终作为一个整体对外交涉，在税费缴纳上也应当呈现出一体化，按照相应比例进行划分，在流转收益上也应当按照同样比例分享。

征税的合理性。在现代社会中，农村宅基地更加凸显的是其财产属性，依托于宅基地的房屋更加具有财产属性，兼具集体与个人属性的宅基地及房屋的流转必然涉及到缴税问题，不论宅基地及房屋的权属如何安排，在集体与个人中如何划分，在税务缴纳上集体与个人是作为一个整体出现。即使是小产权房，在政策指导下，符合流转要求，也同样具有流转的可能性，前提是要将应当缴纳的税费补上。

改革与实务的权衡。农村宅基地流转问题在法律法规严格控制情况下，政策要有所突破，进行大胆改革，先行试点，逐步推广。实务中更应当积极响应中央号召，在政策的整体框架内，寻找法律与政策最佳契合点，本文提供的仅是一种通过宅基地流转过程中缴税义务主体问题的探讨展现出的分析思路，将对宅基地及房屋权属存在复合甚至对立的不同主体纳入到税务框架中成为统一的整体来讨论，求同存异，以此缓和政策先行与法律滞后的尴尬，推动实务向前发展，成为探索完善农村制度体系建设的一种路径。

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