孙丽娟

摘要：我國作为一个农业大国，农村人口在我国人口中占了很大比例。随着改革开放三十多年来经济的发展，越来越多的农民向城市发展，在这种情况下，提高农村转移人口的整体素质是提高城镇化质量的重中之重，对我国经济能否又快又好地高速发展有着重要影响。而法律和政策是我国经济建设中的准则与规范，现行法律政策不但有利民的一面，也有落后的一面，必须与时俱进，才能使法律成为推动改革的工具而不是阻碍。

关键词：农业转移人口市民化；新型城镇化；法制保障；改革发展

中图分类号：B文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）03-0093-02

作为农业大国的中国，随着改革开放经济水平的大幅提高，农村人口向城市人口转化的趋势越来越明显，农民比例也越来越低，而如何使近年来的农村转移人口城市化是我国当今必须重视的问题。要实现新型城镇化背景下农业转移人口市民化，最重要的就是按照转移人口是否符合条件严格控制转移。

一、农业转移人口市民化的意义与作用

2009年12月，中央经济会议提出，要推进城镇化的进程，就必须落实好农业转移人口的素质标准及城镇就业与落户问题。2012年年底，在党的十八届代表大会中首次提出“农村转移人口市民化”这一概念。要想更好地推进城镇化进程，就必须先明了“农业转移人口”包含哪几个部分：一是以农业为首的第一产业工作者，由原来的农业生产转向其他产业的生产，二是户籍划分为农村的“农村人”从农村迁徙到城市，分为同城转移与跨省转移，三是以农民工为首的在农村与城市之间来回流动的流动人口。[1]但“农民工”只是“农村转移人口”的一部分，大部分“农民工”是农村的剩余劳动力。随着我国工业化进程的加快，农业的发展需要的劳动力越来越少，这也就导致原本的许多农民进入城市寻求工作，而“农业转移人口”的包含内容则要比“农民工”丰富得多，不但包括“农民工”这样的农村剩余劳动力，还包括非劳动力如随“农民工”进城的家属。

截止到2013年年底，我国“农村转移人口”占城镇人口数高达三分之一，其中大部分“农村转移人口”是居住在城镇，但户口仍是农村的农民，少数则是农村的剩余劳动力在农村与城市流动。对如此庞大而又不稳定的群体，中央迫切希望可以加快农村人口到城市人口的转移，因地制宜合理有序地加快农村转移人口的就业与落户问题，其中已经就业的农村转移人口要优先考虑落户问题。[2]然而，仅仅是解决“农村转移人口”的就业与户口问题是不够的，不足以解决城镇化市民化的问题。农村转移人口市民化，不但要落实城市户口，城市就业，还要提高其综合素质，改变其生活习惯与行为习惯，建立新的城市观价值观等。使其从根本上由一个“农村人”转变为“城市人”，为周围的环境所接受。[3]

二、农村转移人口市民化工作中遇到的问题与障碍

农村人口到城市的就业与落户并不是城镇化建设的难题，最为困难的环节是“农村转移人口市民化”，人文因素、社会因素、法律因素、制度因素、成本因素、能力因素等都是制约农村转移人口市民化的障碍。其中最为重要的就是法律因素，我国土地国有化改革规定土地是租借给农民，那么农民转移工作开展后就要落实土地所属问题。二是农村人口进入城市要落实户口问题，三是农村人口融入城市的问题。[4]

（一）土地制度的改革问题

当今我国的土地制度随着近年来的经济发展已经不再适用。第一是农民的土地承包权、物权的处分权权能不完整。二是农民在大宗土地交易中交易主体不明确，《土地管理法》规定，农民的土地必须进行农业生产，但是大部分土地交易都被用做建设工厂或者楼房开发。三是土地征用制度的不健全，现在土地征用最大的问题就是补偿太低，土地征用的补偿款无法维持农民的基本转移需要，而政府垄断特地征用的一级市场，低价从农民手里征用土地后高价卖给开发商，导致房价居高不下，农民的征用费根本不足以购买房屋，提高了农村转移人口市民化的门槛，地方政府的种种作为使得农村人口城市化的工作乱成一团。[5]四是土地使用转让等行驶不变，《土地承包法》规定，承包期间内如果承包者迁入城市土地应当交回，《担保法》规定，土地不可作为抵押或担保。这也就意味着，农村人口转为城市人口后土地应当交回，土地是国家所有不是农民个人财产。而由于目前没有具体的法律规定，导致农民进入城市后自身原本拥有的土地不愿交回，同时，随着土地成本越来越高，农村人口转移成本的增加使农民越来越不愿意转向城市化。

（二）以《中华人民共和国户口登记条例》为核心的支撑户籍制度的相关法律制度构成阻碍农业转移人口市民化的制度鸿沟

1.城乡分割问题

1958年1月9日，人大常委会提出以国家为主体对户籍进行管理，同时，明确规定了禁止农村人口进入城市，这样的规定造成了不同阶级的产生阻碍了农村向城市的发展。此外，这种户籍制度也引发了一系列的问题，如就业，医疗，教育等，各种社会福利与政策都有着显著的差异。即使是已经在城市就业或者定居但还是农村户口的公民也很难融入城市的生活，无法享受城市居民的待遇。同时，在教育与就业中也存在着农村与城市的显著差异，如农村户口的适龄儿童无法到城市上学，农村户口的农民工在城市打工的“同工不同酬”等问题。户籍歧视与身份歧视一直存在同样是制约农村人口转移市民化的障碍。

2.社会保险与社会福利问题

目前我国的保险制度一直是城乡分割的状态，如养老保险由工作单位缴纳百分之八十个人承担百分之二十，而农民工大多是以临时工的身份参与劳动，只能享受“新农合”等针对农村的社会保险，城市与农村的保险制度独立使农民工在就业与择业时不得不慎重考虑。而在社会福利中，很多福利明确规定只有城市人口才能享有。党在十八届三中全会中指出，城乡社会福利与社会制度一定要平等，保障农村与城市居民平等就业，同工同酬，为我国今后农村转移人口城市化改革工作提出了指导。

三、农村转移人口城市化工作要合理有序，因地制宜

農村转移人口城市化是一项涉及到土地、社会福利、就业、教育、医疗等多种改革同时进行的工作，主要包括以下几点：

（一）土地制度的改革

土地改革的重中之重就是征地制度的改革，建立城乡统一的用地制度，并且将国有土地与民用土地的地位提高到一样的水平。在保护耕地的同时，赋予农民对于土地更多的行使权。首先要保障土地的合理运用，将《全国主体功能区规划》修订上升为《国家主体功能区规划法》，规定出科学、民主地制度。修改完善《土地管理法》，加快农村土地所有权的调查与管理，尽快完成土地的登记。加快制订出台《不动产统一登记法》。修改《土地管理法》，加快征地制度的改革进程，修改《农村土地承包法》，取消农民进城收回耕地的制度。

（二）户籍管理制度的改革

当今中国户籍上富裕的权利太繁杂，农村户口与城市户口的差异及其显著，加快户籍制度的改革，是加快农村转移人口城市化的重要保证，城乡统一的新型户籍制度体现我国以人为本。一是改革户籍登记制度，最早的户籍登记制度建立于1958年，早已不适用于现在的中国，应当逐步放宽农村人口向城市的转移，二是去除户籍上附带的福利，城乡居民户口不同对应的社会福利大不相同。三是解除城市人口对农村人口的歧视，建立对应的《反就业歧视法》。

（三）社会福利制度的改革

社会福利制度的改革是农村转移人口城市化的重要保证，一个城乡一体的公平的社会福利制度可以加快覆盖全社会的福利需求。一是要完善当前的社会福利制度；二是要提高当前的社会福利水平与社会福利覆盖面积；三是改革《社会福利法》，解决农村转移人口转以后各地区不同福利的问题；四是完善高考录取制度与义务教育制度，保障城市人口与农村人口接受同等教育；五是解决住房保障问题，推进土地征用与房屋分配的改革。

参考文献：

[1]刘慧勇.新型城镇化背景下农业转移人口市民化的法制保障研究[J].广西政法管理干部学院学报，2014（03）：10-17.

[2]眭海霞，陈俊江. 新型城镇化背景下成都市农业转移人口市民化成本分担机制研究[J].农村经济，2015（02）：119-123.

[3]程姝. 城镇化进程中农民工市民化问题研究[D].东北农业大学，2013：13-26.

[4]代宝珍.新型城镇化进程中农业转移人口医疗保障权益市民化研究[J].中国卫生经济，2014（09）：5-7.

[5]张欣.黑龙江省农业转移人口市民化存在的问题及对策研究[D].东北农业大学，2014：13-29.

责任编辑：张丽