促进武汉城市圈发展的财政政策研究<br/>——基于中部崛起的战略框架

促进武汉城市圈发展的财政政策研究
——基于中部崛起的战略框架

2016-03-28胡绍雨

财会研究 2016年3期

■胡绍雨

促进武汉城市圈发展的财政政策研究
——基于中部崛起的战略框架

■胡绍雨

摘要：自2006年国家实施中部崛起战略以来，以武汉城市圈为发展引擎的中部地区的财政收入和国内生产总值达到了飞快的增长，总体竞争力得到不断提升，在国内四大经济区域版块中的地位不断提高，中部崛起战略取得了一定成效。然而进入新世纪以来，中部地区的经济社会发展依然出现了相对落后的态势，与此同时中部地区崛起过程中一些更为深层次的老问题尚未彻底解决，相反一些新问题又不断出现。因此中部地区要想快速发展而要迎头赶上我国其他地区就要付出更大的努力，本文的研究是基于这个背景，从财政政策角度提出具有可针对性和实用性的对策措施。

关键词：武汉城市圈中部崛起财政政策

一、引言

目前国内外有很多著名学者对财政政策促进区域经济的发展特别是对那些经济发展不是太好、贫富差距过大的区域作出了很多研究，以求能从财政政策方面来促进区域经济的崛起，下面就从国内和国外两个方面分别介绍相关学者的研究状况。

关于中部区域经济崛起，刘应杰（2005）认为，中部崛起是针对中部地区的发展相对于其他版块滞后而提出来的，目的是协调与促进中部地区经济社会的较快发展，从而进一步协调与推动国家整体经济的更好发展。陈栋生（2005）认为，作为国家战略层面的中部崛起，其内涵与目标远比表面更丰富，更具有深层意义，他认为要想促进我国中部地区的崛起应以坚持农业现代化，然后以工业化不断升级、城市化的不断推进以及信息化的不断促进，并依托外向型经济开放来促进中部崛起。李海楠（2010）认为中部六省的发展不应重复性的走以消耗资源和破坏环境为代价来换取经济发展的落后道路，提出要寻找出既要兼顾资源又要考虑环境的新方法。

相对于国内，国外对这方面的研究其实还是很多的，在这里就主要介绍几个很具代表性人物的相关观点。德国经济学家杜能（1826）对农业布局和经营方式问题进行了深入的研究，他认为在农业生产经营过程中，最重要的是地理位置的好坏，并提出了著名的孤立国理论，即农业区位论。德国著名经济学家韦伯（1909）对当时德国为首的鲁尔工业区做了很全面的综合研究，他认为工业区的选择要考虑的最重要的因素是其成本费用，换句话说最佳的理想选择是所有工业区位都应被安排在其生产成本费用最少的地方即寻找成本费用最少的地点，以此来建立自己的体系。美国著名经济学家纳克斯（1953）则认为资本的严重不足在根源上制约了不发达国家经济增长和发展，投资动力不足以及储蓄能力太弱都是造成资本严重不足的原因，造成这种原因是由资本供给和需求存在着恶性循环导致的，要想平衡发展，就要在投资时全面覆盖各个地区和产业，重视地区、部门、产业间的协调发展，形成供给需求的良性发展局面。法国著名经济学家佩鲁（1950）认为一国的经济增长并不意味着该国的所有地方同时同样的增长，这种增长通常会最早发生在某些增长点或增长级上，并且增长的程度不同，进而通过这些增长点或增长极逐步向外围扩散最终对整个经济产生比较重要的影响。

二、武汉城市圈发展对中部崛起的拉动作用

武汉城市圈，又称“武汉圈”、“1+8”城市圈、“大武汉都会圈”，是指以中部地区最大城市武汉为圆心，覆盖黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个大中型城市所组成的城市群。武汉为城市圈中心城市，黄石为副中心城市，仙桃为西翼中心城市。

武汉城市圈的建设，涉及工业、交通、教育、金融、旅游等诸多领域。面积不到湖北省三分之一的武汉城市圈，集中了全省一半以上的人口、六成以上的GDP总量，是中国中部最大的城市组团之一。它不仅是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点，是武汉重返国家中心城市的重要举措。

在“中部崛起”这一国家战略的推动之下，中部地区六大城市群——湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群、安徽皖江城市带、河南中原城市群、山西太原都市圈以及江西环鄱阳湖城市群应运而生。武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带，中原城市群4个中部的城市群，“入围”了中央关于中部崛起的10号文件，这些“次区域”进入了国家宏观发展战略的视野，成为“国”字号。其中武汉城市圈、中原城市群起着领跑“中部崛起”的作用。首先，从地理上讲，湖北可谓是中部的中部；其次，从行政级别上讲，作为湖北省会，武汉又是中部地区唯一的副省级城市；再次，有“九省通衢”之称的武汉是中国中部长江中下游的特大城市，是华中地区最大的城市，是华中地区的金融中心、交通中心和文化中心，其地位可想而知。

三、财政政策促进区域经济发展的理论依据与作用机理

（一）财政政策促进区域经济发展的理论依据

区域经济财政政策是政府干预区域经济、规范区域经济主体的经济行为，确保区域经济能够按照既定的目标发展。区域经济财政政策体现了政府对区域经济发展的各个方面的差异性决策、管理和干预。针对区域经济出现的各种重大问题，政府都会运用相应的区域经济财政政策，主要采取限制、诱导、鼓励等方式来限制各种经济行为，以此协调好各区域的经济发展，平衡各地区之间的经济利益，从而保证国民经济的良性运行。

那么财政政策对区域经济存在哪些职能才能为促进区域经济发展提供理论依据呢？

1.区域资源配置职能。市场经济条件下，资源从获利较少的产业流向产业获利较高的区域，以此实现资源的最优配置。然而，令人担忧的是这种最优配置仅仅是企业或者地区追求自身利益最大化的基础上来实现的，从整个宏观经济层面上来讲这并不一定是最优的。因为资源向发达地区流向了，就必然会导致那些穷困的区域会越来越穷，而那些富裕的地区会越来越富，这就导致了马太效应的产生。在这种情况下财政政策就会通过一系列的财政手段，比如税收、国债、投资等方法调节区域资源的流向。

2.区域收入再分配职能。区域经济发展差距的过大，与之相应的收入差距也会逐渐拉大。比如在沿海地区，为吸引人才，会给工人高工资、高待遇，而其他地区的工人则无法享受这种待遇，那么在这种严重失衡的条件下财政政策就可通过税收和公共支出手段对市场形成的贫富差距进行一个再分配的处理以实现社会公平的目标。

3.协调区域经济发展职能。财政政策具有稳定经济的职能。改革开放以来我国宏观经济历经了计划经济体制下的直接调控到市场经济体制下的间接调控，在经济体制的这种转变下管理方式由原来的部门管理为主到现在更偏重于各部门比例关系的协调与安排。财政政策对失业、通货膨胀、经济失衡等有很大的稳定作用，也会对个人的收入及区域经济的发展不平衡进行调节。总的来说就是在经济处于萧条期时就会扩大总需求，增加投资和就业；反之，则减少投资或增加税收。财政政策对区域经济发展的调控则通过转移支付、税收等手段，对相对比较落后的区域增加支出，使其能够加快经济增长，缩小与发达经济区域之间的差距，从而使各区域能够协调发展。

（二）财政政策促进区域经济发展的作用机理

财政为“庶政之母”，是国家政权活动的一个重要方面，也是推动经济发展和社会进步的重要手段。在现代市场经济条件下，货币政策与财政政策是国家赖以进行宏观调控的两大政策支柱。作为政府调控宏观经济两大政策之一的财政政策，指的是通过改变公共支出和税收等手段调控总需求，从而达到稳定、发展、实现公平与效率和抑制通货膨胀等目标的一系列措施和策略。财政政策机制往往具有非表面化的特性，在社会、经济、金融等领域有着非常广泛的功能，并通过逆向调节机理和自动调节机理，以政策工具为传导手段来实现其调控的目的和意图。

1.充分发挥财政政策资源配置功能的作用。资源配置功能是指政府运用财政手段实现政府资源和社会资源有效率配置的功能，政府通过财政收支活动以及相应财政政策、税收政策的制定、调整和实施，以对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整与选择，使有限的资源形成最佳的资产结构、产业结构、技术结构和地区结构，实现社会资源的有效配置。财政配置资源功能的实现决定于市场失灵的程度、人们对政府的态度以及财政配置资源的成本收益比较。财政配置资源有直接和间接两种方式。财政对资源的直接配置，一是财政通过预算你直接将资源用于国防、外交、公共卫生、公共安全等公共产品的供给，以克服市场失灵，满足社会成员的公共需要；二是通过财政投资直接将资源配置于基础工业及及基础设施建设领域；三是通过财政投资直接将资源配置到投资大、风险高、正外部效应大的高新技术产业和基础科学研究领域，推动国家创新体系的形成。财政对资源的间接配置，则通过以下方式实现，一是通过税收、罚款、财政补贴等手段实现外部性的内部化；二是通过税收或财政补贴政策，引导人力和物力流向高新技术产业、基础产业和中西部产业，促进产业结构、地区结构的不断优化。

2.充分发挥财政政策宏观调控功能的作用。宏观调控功能就是政府或财政当局根据当时的经济形势，为达到一定的宏观经济的发展目标，通过采取一定的财政措施或政策工具进行调控，以消除经济波动。财政政策之所以具有宏观调控功能，主要是由财政本质决定的。市场经济条件下财政政策的宏观调控首先应遵循宏观间接调控原则，即由直接管理为主向间接管理为主转变，由微观管理为主向宏观管理为主转变，由原来搞项目审批、分钱分物向搞规划、协调、监督和服务转变。财政政策主要利用经济手段和法律手段实施发展规划，协调市场主体之间的利益关系，完善市场机制，对市场的运行进行监督，并尽最大可能为市场提供服务。

3.充分发挥财政政策充当经济稳定器的功能作用。稳定发展功能是指根据经济发展的不同阶段，通过调整财政收支的规模或结构来影响就业水平、物价水平和国际收支，从而实现国民经济的稳定发展。通过财政的制度性安排自动地促进总供给和总需求的平衡，包括政府税收的自动变化如累进税率制度和政府支出的自动变化如转移制度制度。一般而言，凡是业已规定了的，当经济现象达到某一标准就必须安排的收入和支出，均具有一定的“自动稳定器”作用，不需要政府采取任何干预行动，社会经济的发展可以自行发挥其调节作用稳定经济。

四、促进武汉城市圈发展带动中部崛起的财政政策建议

中部地区崛起战略的实施，是中央从全面建设小康社会全局和区域经济社会协调发展的宏观层面而实施的一项重大战略决策。因此，如何充分促进中部地区崛起，要正确认识和把握发展方向的战略意义和中部地区的特点，用新的思路和财政政策措施，创新推动中部地区的崛起，这是摆在中部地区各个政府部门面前的一项重要课题，所以以下将从财政政策角度来给出促进武汉城市圈发展带动中部崛起的建议。

从宏观经济学的层面而言，财政政策是政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。从具体定义来说，财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。下面就从财政收入政策和财政支出政策两方面来分别阐述。

（一）促进武汉城市圈发展带动中部崛起的财政收入政策建议

1.利用税收杠杆的支持和导向功能，加快区域开放。通过一定的区域税收政策，实行“南连北接、东拓西进”的区域开放战略，逐步融入长三角，贯通珠三角，加快产业梯度转移、横向协作；整合中部资源，实现资源共享，实现向西扩张。比如利用高新技术产业开发区的税收优惠规定，实行中部地区的高新技术企业免税两年、高新技术合资企业免税两年、进口料件免税、出口产品免税、进口货物免税等直接税收优惠政策，还可对符合条件的中部内外资企业企业，采用加速折旧、投资减免、再投资退税、技术开发费用加计扣除等间接税收优惠方式，加大中部与各个区域之间的经济联系，并促进其发展。

2.制定更有针对性的税收政策，加快产业开放。实现企业技术、管理和核心竞争力的跨越式提升，实现传统产业向新兴产业升级，第二产业向第三产业拓展，项目合作向产业转移延伸，旅游业、物流业和中介服务业等作为发展重点，形成高质量、全方位的产业开放格局。如适度调整营业税的征收范围，通过“营改增”，将某些营业税纳入增值税的征收范围，解决营业税和增值税交叉重复的问题。同时调整营业税税率，适当降低一些应鼓励发展的行业的税率，这样，不但可以大力培育第三产业，有利于扶持交通运输，邮电通信，金融保险业的发展，而且开辟了更广的税源，有助于政府增收。

（二）促进武汉城市圈发展带动中部崛起的财政支出政策建议

1.创新财政支农政策，夯实“中部崛起”的基石。鉴于中部地区农业在我国的重要地位、重大贡献和国家粮食安全的重大责任，考虑中部地区财政的实际困难，建议在现有基础上加大对中部地区的转移支付力度，加大“三奖一补”资金规模；优先布局国家大型商品粮基地和优质粮食产业工程，建设以农产品深精加工为主的绿色农产品加工制造的产业中心；同时增加中部地区农产品基地的粮食风险基金和农业综合开发资金，建立粮食主产区得利益补偿机制。

2.全力支持新型工业化，铺筑“中部崛起”的快车道。中部地区相较于东部沿海城市工业发展程度来说水平仍然比较低，为了尽可能缩小中部和东部地区的工业化发展差距，可采用专项财政转移支付、贴息贷款等财政支出政策，扶持中部高新技术产业、战略支撑产业和基础性产业的发展，加快中部的工业化发展进程。一是集中财力，培植和稳定主体财源；二是明确对工业技术改造、工业结构调整升级的财政支持思路；三是认真落实相关政策，支持提高企业自主创新能力；四是研究促进经济增长方式转变的税收政策。因此我国充分的利用了以上政策并充分借鉴和运用中外区域经济协调发展中的经验和政策，加快中部地区经济尤其是新型工业化的发展步伐，进而真正实现地区和城乡协调发展，全面落实科学发展观。

3.加速推进城镇化，培育“中部崛起”增长极。政府应该大力支持县域经济发展，强县富民。另一方面，主要是预算，设立专项资金，通过贷款，贷款担保，参股等形式，引导，发展特色经济，支持支柱产业，促进金融资源的主体，城市功能拓展，实现经济兴县。另一方面，调整财政分成比例；大力推进乡财县乡用，省市县理顺分配关系；利用“三奖一补”政策，制定优惠政策的激励机制，充分调动了基层政府的积极性，实行放权强县。比如近年来的加大对新农村建设的投资通过实施以上各种政策加速推进了城镇化。

4.调整和完善相关财政投资政策，加快贸易开放。积极培育出特色出口商品，形成品牌出口产业链，加快建立有特色、有优势的全省性出口基地，鼓励各企业向出口导向型发展，积极参与经济技术交流、竞争和合作，重点扶植那些具有国际知名度的跨国公司和品牌。此外，应对中部地区的基础设施投资提供明确的财政补贴。对中部的比较落后的地区，可考虑对到这些地区投资，创造就业机会，加速资源开发的符合条件的企业给予一定的奖励补贴，以吸引国内外投资，提高当地的人均收入水平。通过这种补贴发展中部经济以求形成自身的特色产业，加快贸易开放度。

概而言之，实施发展武汉城市圈带动中部崛起伟业，优势与劣势同在，机遇与挑战并存。需要通过进一步深化改革，加强区域合作，积极扩大对外开放，充分发挥中部各省的比较优势，扬长避短，通过不断的提高区城竞争力而最终实现中部崛起。

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