●刘忠庆

盘活财政存量资金的相关探讨

●刘忠庆

2015年以来，盘活财政存量资金，已成决策层谋划和着力的重点，并将其提升到“创新宏观调控的重要内容”，足见其重要性和紧迫性。本文从财政存量资金的概念、存在的形式以及原因等入手，从实际角度探讨如何盘活财政存量资金，将“死钱”变“活”，把“零钱”变“整”，集中力量办大事，更好地提高财政资金的使用效益。

财政管理 存量资金 盘活

新一届中央领导集体执政以来，“盘活财政存量资金”已经成为一个高频度的政经语汇。仅2014年以来，李克强总理先后七次在其主持召开的国务院常务会议上，提及要“盘活财政存量资金”，而且在去年的《政府工作报告》中也明确表示，要优化财政支出结构，大力盘活存量资金，提高使用效率。当前，我国经济增长放缓，政府财政收入增速快速下滑，在此背景下，加大力度盘活财政存量资金并统筹使用成为一大应对之策。接下来，本文围绕财政存量资金形成的原因及盘活问题，逐一阐述。

一、财政存量资金概念及常见的表现形式

所谓财政存量资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被迫持有的财政资金。也就是各级财政部门和预算单位在年末还没花完的钱，或是没花出去的钱。

多年来，财政资金闲置问题一直比较突出。呈现财政存量资金规模大、存在形态多的特点。主要有以下几种表现形式：

第一，按资金存储的位置划分，可分为三种表现形式：一是存储在国库的存量资金（国库存款）；二是存储在财政专户（主要是专项支出财政专户）的存量资金（其他财政存款）；三是存储在预算单位实有资金账户的存量资金（银行存款）。

第二，按资金的来源划分，可分为四种表现形式：一是上级补助专项资金形成的存量资金；二是本级资金形成的存量资金；三是留底资金形成的存量资金，比如偿债准备金、财政周转基金、预算周转金、预算稳定调节基金等；四是权责发生制核算事项形成的存量资金。

第三，按资金形成的时间划分，可分为两种表现形式：一是结余资金，也称长期存量资金，即两年以上的存量资金；二是结转资金，也称短期存量资金，即两年以内的存量资金。

另外，按资金的合理性划分，又可分为合理存量资金和不合理存量资金；按资金形成的原因划分，又可分为客观因素形成的存量资金和主观故意形成的存量资金；按资金的用途划分，又可分为按原用途继续使用的资金、没有指定用途的资金及不需要按原用途继续使用的资金。

二、财政存量资金形成的主要原因

财政存量资金规模大，利用效率偏低，是多年累积形成的。究其原因，复杂多样。既有体制机制原因，也有管理能力问题；既有预算编制原因，也有预算执行问题；既有客观原因，也有主观故意问题。

（一）预算编制不准确、科学性不高

目前，大量财政存量资金的累积，应该说，与预算编制准确性、科学性不高有着直接联系。

一是预算编制不规范。各级地方政府在制定财政预算收入目标时，一般比较保守，收入预算门槛设置较低，以降低完不成收入目标的风险，这就造成财政超收而形成留存，为财政存量资金留下较大的空间。财政超收导致预决算数据差距较大，直接造成国库存款余额的高库存，甚至出现资金的沉淀。另外，预算编制的标准化程度不够，预算编制随意性大。各预算单位盲目追求预算最大化，预算编制不规范。财政部门基本支出定员定额的编制覆盖面窄，基本流于形式，仍然沿用“基数+增长”的方法，预算数比实际需求数一般偏大，因此，年底按权责发生制原则核算的存量资金较大；项目支出定额标准体系没有建立起来，设置的名目多，交叉重复，导致部门预算结转结余数过大。

二是预算编制不够细化、完整。有的财政部门预算编制范围窄，涵盖不完整。有的只编制基本支出预算，不编项目预算；有的不编国有资本经营预算，以收定支。预算管理主体较多，财权不统一，预算资金管理分散、混乱。中央转移支付中，专项转移支付比例较大，项目“小、散、乱”，有的项目效用不明显，而且有的项目管理部门交叉。有的预算编制粗放，项目支出预算没有细化到具体项目，或没有具体实施计划，甚至有的没有明确具体用途，出现预算单位“二次分配”问题，加之有的部门单位巧立名目套取财政资金。如采取各种手段，虚报、多报项目预算，财政批复的部门预算数明显高于实际需求数，造成财政资金结余闲置。另外，预算单位在编制部门预算时，上年结余资金没有按规定编入预算，非本级财政拨款以及其他收入不编入预算或少编入预算，预算编制内容不完整。而财政部门在编制下一年度预算时，也不考虑部门上年结转结余和其他来源的收入，因此，导致部门预算结余居高不下，像“滚雪球”一样越滚越大。

三是预算审批时间滞后。以公历年度为周期的预算编制存在局限性，不利于财政资金的统筹使用。一直以来，每年的各级财政预算要在二、三月份通过本级人代会审议才能确定，而此时，一季度已基本结束，要在剩余的后三个季度里完成全年的预算，存在一定的盲目性。

（二）预算执行与预算编制脱节，预算执行不到位

一是专项资金拨付时间滞后。专项转移支付项目资金一般采用逐级申报与层层审核来确定，在中央和省级层面下拨时间明显滞后，而且，多数就某一项目一次性拨付，导致转移支付时间集中并且滞后，地方财政来不及安排使用。由于资金拨付严重滞后，大量资金一般于年底才拨付到地方财政，上级专项和地方配套资金不同步，导致一些项目不能按时启动，大量财政资金被滞留于专户，未能及时发挥资金的使用绩效。如受北方气候特点影响，每年10月以后至次年5月以前，土建工程都无法实施，在这个期间中央下达的专项资金，无法立即组织实施，导致资金沉淀在财政或预算单位，形成存量资金。

二是专项资金未达到拨付条件。由于专项资金的敏感性，为了最大限度减少专项资金使用过程中的风险，财政部门或预算单位一般是按项目进度拨付资金，这样客观上造成资金使用上失去了灵活性和主动性，使得资金沉淀在财政部门或预算单位，形成存量资金。另外，有的项目周期长，为确保资金安全，未将资金预拨给项目单位。

三是专项资金的使用用途有严格限定。由于资金的专款性，难以安排规定用途以外的项目，所以，形成结转资金。例如：土地出让金中提取的农业土地开发资金、农田水利建设资金等主要用于农业项目，对实行省管县财政体制的地区而言，市本级提取数较大，但农业土地很少，所以，市本级没有或少有农业项目，这样的项目难以安排。又如，有的专项资金计划下达后，由于不具备实施条件、原定项目已完成或已取消等因素，工程停止实施，资金无法按原用途使用，但专项资金管理严格，必须专款专用，财政部门在年终时会将大量资金从财政总预算拨到财政专户、“暂存款”科目或相关预算单位账户，待以后年度继续使用，从而导致财政专户、预算内“暂存款”科目或预算单位沉积了大量的存量资金。

四是项目审批程序复杂。有的项目实施，手续复杂，从项目立项审批到实际实施需要一个较长的过程。如水土保持项目办理实施手续，涉及水土保持工作站、环保、建设、国土、发改等多个部门和企业，整个环节全部完成大约需要三至四个月的时间，有的甚至需要更长时间，导致项目实施期限延迟，形成存量资金。

五是采取鼓励措施节约财政资金。为防止预算单位突击花钱，地方政府历来的做法是允许各单位年末形成的经费结余在下年度继续按原用途使用，经过历年积累，预算单位形成了一定数额的结余资金。

（三）财政专户资金多头开户，未纳入国库预算内统一管理

近年来，国务院“三令五申”，要求严格规范财政专户管理，但效果一直不理想。有的财政部门多头开设财政专户，违规将国库资金转入财政专户，虚列支出，核算内容多达几十项，大大超出财政部规定的核算事项。财政专户资金由于缺乏行之有效的监督管理，或客观原因不能及时使用，很长时间沉淀在地方商业银行的账户中，不利于财政部门统筹安排调度资金，造成财政资金管理效率低下，专项资金的预算计划执行率较低，资金闲置率高，在一定程度上造成了资源的浪费。再加上专户资金的支配权比较分散，而且具有很强的自主性，透明度不高，体外循环比较严重，形成典型的“第二国库”。

（四）财政收支管理不规范，过度重视考核结果

一是财政部门过度重视预算支出。近几年来，各级财政部门过度重视预算支出，为完成预算支出考核目标，盲目追求支出进度，将资金拨付到财政专户，出现以拨列支，或违规采取权责发生制方式虚列支出，列支转暂存等问题，造成支出形成了，资金却仍然沉淀在财政，形成存量资金。

二是重点支出挂钩机制脱离地方实际需求。如受教育支出等法定增长机制约束，为了完成任务，财政部门千方百计增加教育支出，虚增虚列支出，人为调账增加教育支出等问题突出，造成有些资金人为沉淀，形成存量资金。

三是财政部门人为调节财政收支完成进度。有的财政部门为了完成当年地方财政预算收入、支出任务，根据预算收支完成情况，将专用账户作为调节预算收入进度的“蓄水池”，虚增收支，且在年末留有一定的余额，跨年度存放在专户中，导致每年都有大量财政存款在库外循环，逐年累积，余额不断增大。如一些地方当年收入增长过快，为防止当年增幅太大影响下年基数，人为控制当年财政收入，将当年部分收入存入预算单位或财政专户延缓上缴，形成存量资金。

（五）国库集中支付改革不彻底，新老体制并存

自2001年实施国库集中收付制度改革以来，财政资金运行的机制发生了根本性变化。但一些地方仍然采取习惯做法，部分预算单位没有纳入国库集中支付范围，或部分预算单位既有财政零余额账户又有实体账户，导致部分财政资金沉淀在预算单位，形成存量资金。

（六）财政资金监管不到位，缺乏对财政部门和预算单位的有力约束

在预算执行方面，预算约束力不强，缺乏相应的约束机制。财政部门以拨代支，虚列支出，隐匿收入等问题，比比皆是，而且审计年年审，年年犯。一些预算单位巧立名目获取财政资金，但在使用上却不加重视。有的项目前期准备不充分，一些预算安排的项目获得财政拨款后，不能及时安排使用，使其降低了实际开支，从而增加了资金结余。另外，有的财政部门和预算单位缺乏纪律观念和预算约束意识，执行中随意调整预算、追加预算，而且大都在年中或年底办理，导致预算执行进度滞后或无法执行，财政资金不能如期支付出去，长久累积之后便形成一定规模的财政资金闲置。再就是预算执行进度缓慢，预算安排和资金拨付进度不够合理，导致结余。

三、财政存量资金的合理规模

按理说，财政存款的变化由财政收支所引起，二者在数量上应该相互对应。如果预算编制科学合理，预算执行到位，就不应该出现大量的资金结余。但近几年，却逐步形成了规模庞大的存量资金。在目前的体制机制下，出现大量的存量资金是不可避免的。

财政存量，既有合理的存量，也有不合理的存量。适当额度的财政存量资金，可以保证政府在任一时点上有充足的现金流来履行财政支出义务。但存量资金如果超出了合理的程度，就会造成资金闲置，降低资金使用效益。这个存量的度一定要把握好。否则，就是浪费，就会影响财政资金的使用效益。因此，在盘活财政存量资金的过程中,要积极研究地方合理的财政存量资金规模区间问题。

俗话说：“家有千贯，不能吃光喝尽”。大家小家同样如此。从大财政的角度来说，以收定支，不能编制赤字预算，年度财政资金略有结余，这是《预算法》的基本要求，充分体现了财政资金要有适度结余。这就是合理的存量。所以，为了保证下一年度的年初或者以后年度某一时期必需的财政预算支出等，各级财政部门和预算单位应留存适量的财政性资金或预算指标，这是正常的，也是必要的。

那么，究竟怎样才是合理范围？什么是合理的必需的财政存量资金？一般来讲，合理的、必需的财政存量资金，应包括以下三点：

一是一般公共预算资金及政府性基金的存量资金合理规模。两项资金在上年的结余结转资金，合理的规模应是在下一年度的上半年使用完毕的资金数额。

二是专项转移支付的存量资金合理规模。专项转移支付结转结余资金，合理的规模应是在下一年度结算前使用完毕的资金数额。

三是部门预算存量资金合理规模。部门存量资金，既包括一般公共预算安排的，也包括政府性基金预算安排的，合理的规模应是在下一年度的上半年度使用完毕的资金数额。

四、盘活财政存量资金合理分类

从现实情况看，财政存量资金由于来源较多，形成渠道复杂，难以确定合理的规模和比例，也就是说很难有一个统一的界定标准。因此，在实际工作中，要对合理的、不合理的存量资金进行认真甄别，分类确定。

（一）可以盘活的存量资金

一是项目完工后的结余资金，可以盘活。

二是终止、取消的项目结余资金，可以盘活。

三是项目虽未完工，但无法继续实施而结余的资金，可以盘活。

四是对限定用途的专项资金，包括政府性基金和专项收入结转资金，由于地方难以安排项目，为避免资金浪费，建议财政部调整专项资金管理政策，允许转入预算稳定调节基金统筹使用。

五是预算安排不合理的、用不完的资金，可以盘活。

六是人为故意形成的结余资金，包括虚列支出挂账、私设“小金库”、截留资产出租收入和经营收入、瞒报少报结余等，应予收回。

（二）合理保留的存量资金

一是未达到政策规定盘活期限的存量资金，可以保留。

二是按合同规定施工期超过两年，这部分结转资金虽然超过两年，但是符合合同约定，建议保留。

三是项目质量保证金，虽然超过两年未拨付，不应收回，建议保留。

四是行政事业性收费和政府性基金等非税收入，虽然实行“收支两条线”管理，但由于市、县财政紧张，无法足额保障对自收自支、差额预算单位支出需求，因此，仍采取以收定支方式管理。各自收自支单位收费等非税收入主要用于保工资、保运转和业务成本支出，形成的结余大部分用于消化涨工资等增支因素，因此，这部分经费结余建议保留。

五是全额供养预算单位基本支出结余资金，从鼓励节约、防止突击花钱角度考虑，建议保留。

六是预算执行不力、该花的钱没有及时拨付的，建议保留，并督促加快预算执行进度。

（三）无法收回的存量资金

一是部门决算中体现为结余结转资金，但是项目单位由于未结算、未评审等原因，已支付未列决，但由于没有银行存款作保障，已经无法收回，不应作为存量资金对待。

二是由于历史原因形成的暂付款，由于占用了财力和结余资金，如果不解决“暂付款”问题，存量资金难以盘活，无法收回。

五、目前盘活财政存量资金遇到的障碍和困难

过量财政资金闲置显然有悖于效率取向。大量的财政资金沉淀在财政部门和各级政府预算执行部门的账上，说明该做的事没有做，该花的钱没有花，表现出财政预算执行力度不够，财政资金效益不高。所以，要盘活存量资金。

2015年3-4月，财政部组织专员办开展了盘活地方财政存量资金的专项检查，共查出各类违规问题资金约9561亿元。积极盘活财政存量资金，截至2015年11月底，全国财政收回存量资金3658亿元，调整用于保民生、补短板、增后劲。同时，按国务院要求将7个省（区、市）的12个涉及财政资金盘活不力的典型案例上报国务院，作为国务院第二批督查问责事项对地方有关责任人进行了问责。通过以查促盘，推动地方积极作为，地方库款同比大幅下降，为弥补财政收支缺口、扩大积极财政政策的实施效果、促进财政改革发挥了积极作用。

尽管盘活财政存量资金取得了明显成效，但仍存在很多问题。去年以来，全国各地在盘活财政存量资金中，遇到了不少困难和阻力，影响了盘活工作的开展。这些问题，主要表现在以下几个方面：

一是政策性障碍。“列收列支”资金之间统筹使用难度大。按国办发〔2014〕70号文件规定，政府性基金结转超过当年收入30%部分可以调入一般公共预算，补充预算稳定调节基金，一般公共预算结转（包括省专项）超过两年也要求调入预算稳定调节基金。这部分资金中省专项、政府性基金及一般公共预算中的专项收入都是具有专项用途的。如政府性基金按照规定只能用于指定的基金类别项目，无法用于一般公共预算支出；专项收入必须用于教育、环保和国土等特定支出方向，难以统筹用于其他方面。在此次盘活存量资金工作开展之前，对上述资金如何统筹使用问题，国家相关文件中只是作出了原则性表述，没有出台明确的具体操作办法，导致地方难以统筹使用。如果使用不当，还有可能违反财经纪律。需要财政部通过顶层设计，明确调入预算稳定调节基金的使用用途，并调整专项资金政策规定。

二是地理环境障碍。由于南北方气候差异较大，北方纬度高，冬季时间长，每年项目可施工时间较短，造成工期较长。为确保资金安全，对不满足拨付条件的项目，财政资金只能按进度拨付给项目单位，一些大项目用两年时间也难以完工，形成存量资金。这部分资金按规定应当收回，如果需要使用再重新申请，但是这种处理方式却在很大程度上影响了项目的继续实施，甚至会导致停工的后果，极有可能造成更大的浪费，这也违背了盘活财政存量资金的初衷。因此，财政部在出台盘活存量资金政策时，最好能充分考虑南北方环境差异，适当延长北方专项资金存量的盘活期限。

三是经济环境障碍。有些地方，由于经济发展缓慢，财力不足，是典型的“吃饭”财政，预算单位经费保障水平较低，公用经费核定标准低，许多应核定的经费，如会议费、招待费、体检费、各项考核奖励经费等，没有安排预算，这些费用在发生时从核定的定额公用经费结余中解决。在预算执行时，严格控制预算单位支出范围，鼓励节约经费，用于以丰补歉。如果将这部分由于节约支出而积攒下的资金全部收回，将会损伤预算单位的积极性，造成突击花钱的后果，不利于有效使用资金，因此，此类资金不宜收回。

四是机制障碍。首先，缺乏盘活财政存量资金激励约束机制。目前，财政存量资金管理制度还不完善。对财政存量资金统筹安排和使用，涉及到各部门和单位的利益调整，由于缺乏相应的激励约束措施，一些部门和单位存在抵触情绪，甚至为减少存量资金而大把花钱、突击花钱，有违存量资金管理和预算执行管理的初衷。其次，部门切割财政资金问题突出。盘活难，难在技术复杂，更难在利益纠结。预算部门在利益博弈中，对财政资金的切割和无效支配问题尤为突出。一方面，有的部门事业发展缺乏中长期规划，项目论证不充分，“二次分配”、“钱等项目”等问题突出。另一方面，部门利益固化，重资金争取，轻预算执行；重项目安排，轻资金绩效，致使资金闲置浪费，财政调控职能被支解。■

（作者单位：财政部驻山东专员办）

1.徐诚.2014.我国财政存量资金规模居高不下的原因及盘活建议[J].金融理论与实践，12。

2.孙开、王丹.2013.盘活财政存量资金的对策建议[J].财政监督，28。