吴国萍，刘怡芳

(东北师范大学 商学院，长春 130117)



经济新常态下高校经费监管机制研究

吴国萍，刘怡芳

(东北师范大学 商学院，长春 130117)

建立会计监督与内部审计联动的经费监管机制，对强化高等学校内部治理、预防舞弊与腐败具有重要意义。针对经济新常态下国家财政新特点、经费投入新机制以及内部监管的新要求，分析了高校在履行教育教学、科学研究、文化传承、服务社会职责时的经费使用风险，进而探讨了规避舞弊与腐败风险的会计监督与内部审计的作用机制，并初步探讨了部门联动的内部监督机制。

高校；经费监管；会计监督；内部审计

随着我国财政性教育投入的迅速增加，高等教育经费中的财政性资金投入也随之快速增长。2014年国家财政性教育经费投入为26420.58亿元，占国内生产总值比例为4.15%①，其中高等教育经费中的财政性资金投入占22%以上。虽然2014年财政性教育经费增长比2013年的4.16%降低了0.01个百分点，但仍约有5000亿元之巨的财政性教育经费投入在“违规违纪案件仍然易发多发，腐败蔓延势头尚未根本遏制，有的问题性质严重、影响恶劣”②的高等学校。如何管好、用好超常规投入的巨额经费，建立起会计监督与内部审计联动的经费监管机制，使会计监督关口前移、内部审计事前参与，以切实履行监督责任，成为新形势下高等学校强化内部治理亟待解决的问题。

本文立足国内学者的研究基础，针对经济新常态下国家财政新特点、经费投入新机制、内部监管的新要求，综合运用公共财政理论、内部控制理论、财务会计与审计理论，分析了高等学校在履行教育教学、科学研究、文化传承、服务社会职责时的经费使用风险，探究了规避舞弊与腐败风险的会计监督与内部审计联动的内部监督机制。

1 建立高校经费监管联动机制的必要性

1.1 财政新常态引发经费监管双重压力

经济决定财政，经济新常态下我国财政收入呈中低速增长态势，而财政支出仍然保持高速增长态势，财政面临较大的收支矛盾。从财政收入看,2014年全国一般公共预算收入增长率仅为8.6%,分税制改革以来首次跌破10%；从中央财政收入看，2013、2014年增幅都是7.1%,连续两年低于GDP增幅。从财政支出看，2014年全国一般公共预算支出同比增长8.2%，其中中央本级支出增长10.2%，中央本级支出比收入增速高出3个百分点[1]。2015年中央财政收支矛盾也异常突出，以前对教育支出先确定总额、后安排具体支出的方法将停止使用，如2014年一样压减其他部门预算的5%支持教育的局面也不会再有, 未来财政性教育经费高速增长的势头将难以持续，超常规的投入不会再有。

面对经费投入的压力，教育部推出了“预算拨款有标准，培养成本有分担，解决问题有专项”的经费筹措机制，使高校在学费调整、招生招标、专款专用、资金投放、捐赠配比等方面的舞弊及腐败风险又进一步加大。2015年11月24日，教育部党组通报的中国传媒大学个别党员领导干部违反中央八项规定精神的问题，2015年12月1日视频会议通报的中央音乐学院、北京邮电大学、对外经贸大学等3所高校4起违反中央八项规定精神的问题，都在一定程度上反映出经费内部监管乏力的问题。面对被查处的公款吃喝、私分滥发津、补贴问题，超标准、超范围接待问题，借公务调研、学术交流、社会实践考察或工会活动等名义变相公款旅游问题，因公出国中多次出访、擅自延长出访时间、擅自更改行程、超标准列支费用问题，违规套取、挪用科研经费问题，会计监督与内部审计任重而道远。因此，强化内部治理、创新监管模式成为新常态下高校经费监管的必然选择。

1.2 监督新常态呼唤内部监管部门联动

作为高校外部监管主要力量的政府审计、财政监督、教育部经费监管及纪检监察部门，在“八项规定”“反浪费条例”等一系列规定出台，停止新建楼堂馆所和清理办公用房、公务接待、差旅费、会议费、因公出国及培训等管理办法实施，《行政事业单位内部控制》(试行)、《高等学校会计制度》和《高等学校财务制度》等制度颁布后，围绕着八项规定落实情况、“三公经费”使用、国有资产规范化管理、财务管理自查自纠、小金库综合治理、科研经费使用、领导干部离任审计等展开了密集的、持续性的监督检查与问责,形成了一种常态化的态势。值得一提的是，财政部在2014年推出《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》后，又于2015年出台并实施了《财政预算监管工作规范》(试行)，改变了原来事后监管为主的财政监管模式，针对预算这一“龙头 ”开展包括事前、事中和事后在内的全程监管。

随着反腐斗争的不断深入，巡视监督将会变得更加严格，强度、力度前所未有。专项巡视将围绕一件事、一个人等持续开展，形成震慑。政府审计监督部门按李克强总理的要求，在用“火眼金睛看护财政资金”；教育部财务司、纪检监察局进行系列检查，强度空前，并将持续进行。总之，外部监督的常态化、时效性要求各高校强化内部控制，创新监管模式，启动会计监督与内部审计的联动机制，注重事前监督和事中控制，在腐败与舞弊的预防中发力、立威，形成威慑力。

2 国内研究回顾

2.1 有关高等学校会计监督的研究

国内学者对高校会计监督的研究主要停留在规范研究层面。在加强高校会计监督的必要性和意义方面，魏秀芹[2]、张媛[3]进行了积极的探讨，指出了会计监督在保护高校财产安全完整、强化学校内部的经济管理，以及促进党风廉政建设中的重要作用。尤其在会计监督促进党风廉政建设方面，有多位学者进行了研究。张静文等[4]认为，内部会计监督与高校廉政建设之间具有密切关系，有效的内部会计监督是高校廉政建设系统工程中不可缺少的组成部分，并提出了加强高校内部会计监督的措施。张正喜[5]认为，在新形势下，会计监督是加强党风廉政建设的重要内容，也是惩治和预防腐败体系建设的源头措施，只有会计监督机制真正发挥作用，才能切实堵塞腐败漏洞，防患于未然。部分学者还对高校会计监督职能进行了探讨。王新华[6]指出，高校会计监督应当是高校的会计人员以国家相关的会计法律法规、学校的规章制度为依据，审核高校的经济活动是否合法、合理、有效，促进高校改善经营管理而进行的一切监督行为。毛丹[7]认为，会计监督作为高校经济管理的重要组成部分，应当及时调整监督手段，完善监督措施，规范财务行为，以提高教育资金使用效益，实现国有资产的保值增值。此外，卢跃[8]、于莉萍[9]、闻冰华[10]等学者对高校会计监督的现状进行了分析，指出了现阶段高校会计监督的问题，并提出了相应的改进建议。还有不少学者对高校会计监督水平的提升路径进行了研究。郑素芳[11]从会计管理工作的性质出发，深入分析了加强会计监督管理工作的必要性和具体途径。

2.2 有关高等学校内部审计监督的研究

高等学校内部审计作为我国审计监督制度的重要组成部分，受到理论界与实务界的高度重视。2009年《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》的发布实施，为高校内部审计工作的开展提供了法律依据。高校内部审计是指高校的内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。党风廉政建设关乎科教兴国、关乎人才强国，积极发挥党风廉政建设的作用，构建高校廉洁文化体系，对促进学校内部管理、师资队伍建设、培养德才兼备学生具有重要作用。因此，内部审计在党风廉政建设方面应当充分发挥其“内部经济警察”的作用。

现阶段，国内学者对高校内部审计的研究主要集中在高校内部审计模式的创新(阎银泉[12]、刘富强[13])、高校内部审计职能转型(陆军伟[14]、李桓[15])、高校内部审计质量控制与评价(李建英[16]、王小力[17])，以及高校内部审计独立性与客观性(耿慧敏[18]、李明辉[19])等方面，有关高校内部审计监督与党风廉政建设关系的研究较少。内部审计部门作为对学校日常的行政工作进行监督的职能部门，应当在党风廉政建设方面发挥积极的作用。

通过以上研究回顾可以看出，学者们大多是从会计监督、内部审计监督的某一方面进行研究，而有关高校两部门联合监督的理论深度及其与实践结合的路径还有待进一步挖掘。

3 高校经费监管联动机制的运行机制

推进高校治理体系及治理能力现代化、强化重点部位和关键环节的监管是防控廉政风险、铲除滋生腐败土壤的突破口。当前形势下，高校的资金管理部门是廉政风险防范的重点部位之首，而会计监督与内部审计部门的监管则是关键环节。

高校的资金来源主要是财政拨款，财政拨入的款项属于公共资金，因而应严格管理和监督公共资金安全，将所有的收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”，预算一个“盘子”,支出一个“口子”；严格会计制度，为公共资金装上“安全锁”“防盗门”；同时，还要对公共资金实行内部审计监督全覆盖，敢于碰硬。

3.1 会计监督

会计监督是《会计法》赋予会计人员的基本职能之一，是会计人员根据国家的财经政策、会计法规、单位内部管理制度，利用会计信息对高校经济活动进行控制，以确保经济活动的真实性、合法性和合理性[20]。

会计监督的依据是国家的财经会计法规，如预算法、个人所得税法、税法、财政票据法、银行支付结算办法、会计法、事业单位财务会计准则、高等学校会计制度、高等学校财务制度等，以及单位内部管理制度，包括业务层面和单位层面所有与资金筹集、使用和分配相关的制度。会计人员严格按照财经法规及会计法规制度办理会计复核、审核业务和内部稽核业务，并通过对直、附属单位委派主管会计师实现会计监督。监督的形式可分为事前、事中和事后3种。

事前监督是指在经济业务发生前进行的监督，主要通过定额、标准的把握，预算的编制对高校未来经济活动的合规性、可行性进行分析和判断。如对列入预算的各项收入，尤其是经营性收入收费依据的充分性、收费标准的合规性；各项支出，尤其是校内预算支出授权等程序手续的完备性、支出的效益性等进行分析判断。对于无收费许可、超标准收费、无授权支出和无正当资金来源的项目，应坚决予以制止,不得编入预算，同时，还要规避违规风险，避免“小金库”的滋生和蔓延。

事中监督是指对正在发生的经济活动过程及其核算资料进行审查，并据以纠正偏差和失误，使其按既定计划执行。如通过对预算执行情况的月度、季度分析发现预算执行中的问题，通过财务部门内部稽核查找关键岗位的漏洞，进而分析原因并纠正错误。

事后监督是通过会计人员的审核和复核对已经发生的经济活动及其核算资料进行审查和分析，这是目前最主要的会计监督形式，主要体现在前台报账的原始凭证审核过程中。原始凭证是经济业务发生时由经办业务的人员填制的、作为记账直接依据的凭证,是内部审计、纪检监察办案过程中具有法律效力的单据，资金管理中的腐败及舞弊事件多源于开具虚假发票、伪造支出凭证等方面。会计人员在审核与复核过程中要敢于坚持原则，严格按财经法规、会计法规制度办理会计业务，确保入账的经济业务合法、合规、真实、正确，从源头遏制资金管理上的腐败现象。

3.2 内部审计

内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理,增加价值和实现目标[21]。高校内部审计是高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现*2009年《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》。高校内部审计在舞弊与腐败预防中发挥着“免疫系统”的功能。按照《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》要求，高校内部审计在经费监管中可以通过以下方式发挥内部“经济警察”的作用。

首先，通过预算审计全程监管预算的编制、执行及绩效考核。审计人员要对预算依据的充分性、预算安排的合理性、预算调整的规范性进行审查；对预算执行的真实性、合法性和控制机制的健全与有效性予以充分关注；对预算执行结果进行确认和评价，提出改进建议。其次，对重点领域进行审计，预防舞弊风险，维护资金安全。针对当前易发、多发的舞弊与腐败事项，应加强公务支出和公款消费审计，严格按中央八项规定精神，加强对公务接待、公务用车配置和使用、因公出国、行政会议、培训等支出的审计监督。第三,针对科研经费舞弊现象，应重点关注外协经费划拨、劳务费发放、经费开支范围和标准是否合规。此外,还应对重大建设项目的立项、设计、招标、施工、竣工等环节进行全过程跟踪审计。

高校的财务部门履行会计监督职能，它处于执行层面，既要对会计核算业务进行审核，又要开展内部稽核，还要对财务独立的直附属单位实施财务管理，同时还要接受内部审计部门的预决算审计、财务收支审计等内部监督。内部审计处于监督层，具有超然的独立性，起着为学校各项事业健康稳定发展保驾护航的作用。笔者认为，就经费监管而言，会计监督是内部监管的基础，内部审计是会计监督的继续，二者殊途同归，构成高校内部治理结构中的监督网，通过交叉联动在事前参与、事中控制、事后评价与奖惩中监管经费的筹集、使用和分配行为，有效预防舞弊与腐败的发生。

需要强调的是，信息披露机制在高校经费监管机制中发挥着重要作用。“阳光是最好的防腐剂,灯管是最有效率的警察”，会计信息披露、内部审计结果公开，势必成为新常态下高校经费监管的重要组成部分。

[1] 财政部预算司.中央部门预算编制指南:2016[M].北京：中央财政经济出版社，2015.

[2] 魏秀芹.论会计监督在党风廉政建设中的作用[J].现代商贸工业，2009(18):61-62.

[3] 张媛.加强高校会计监督的必要性及对策[J].同煤科技，2010(4):49-50.

[4] 张静文，张国房，陈燕清.内部会计监督与高校廉政建设[J].宁波大学学报(教育科学版)，2003(5):79-81.

[5] 张正喜.加强财务内部监管，推进高校党风廉政建设[J].经济师，2011(6):100-101.

[6] 王新华.高校会计监督职能探析[J].山西师大学报(社会科学版)，2010(S1):51-53.

[7] 毛丹.基于审核视角的高校会计监督职能的实现[J].经济师，2010(4):124-125.

[8] 卢跃,李小满.高校会计监督问题思考[J].陕西农业科学，2009(6):210-211.

[9] 于莉萍,孙方方,靳鑫.论高校会计监督的问题及对策[J].全国商情(理论研究)，2013(1):68-69.

[10] 闻冰华.加强事业单位会计内部监督工作的研究[J].现代经济信息，2013(19):302.

[11] 郑素芳.高校会计管理监督机制的构建[J].安顺学院学报，2014(1):108-110.

[12] 阎银泉.对创新高校内部审计模式的思考[J].审计与经济研究，2015(5):35-39.

[13] 刘富强.科学发展观视角下如何加强高校内部审计监督工作[J].经济师，2014(2):106-107.

[14] 陆军伟.浅谈高校内部审计在转型与发展过程中的服务职能[J].广西教育学院学报，2010(2):36-37,94.

[15] 李桓.高校内部审计的职能定位与转型研究[J].中国证券期货，2013(9):256,259.

[16] 李建英.加强高校内部审计质量控制的对策研究[J].财经界(学术版)，2010(6):206-207.

[17] 王小力.高校内部审计质量控制评价体系建设[J].中国内部审计，2012(5):50-53.

[18] 耿慧敏.刍议加强风险导向内部审计的独立、客观性[J].财会月刊，2009(6):83-84.

[19] 李明辉.内部审计的独立性：基于内审机构报告关系的探讨[J].审计研究，2009(1):69-75.

[20] 东奥会计在线组.会计基础[M].长春：吉林大学出版社，2014.

[21] 中国内部审计准则释义编写组.中国内部审计准则释义[M].北京：中国时代经济出版社，2014.

责任编辑：沈 玲

Research on Supervision Mechanism of College Funds under New Normal State of Economy

WU Guoping，LIU Yifang

(School of Business, Northeast Normal University, Changchun 130117, China)

The establishment of interactive fund supervision mechanism consisting of accounting supervision and internal audit has a great significance to strengthen the internal management of colleges and prevent from fraud and corruption.In view of the new characteristics of national finance, new mechanism of fund input and new requirements of internal supervision, this paper analyzes the risks of fund use in the performances of education and teaching, scientific research, cultural heritage and social service functions, discusses the function mechanism of accounting supervision and internal audit for avoiding fraud and corruption, and then preliminarily explores the internal supervision mechanism with departmental interaction.

colleges; fund supervision; accounting supervision; internal audit

2016-02-06

吉林省教育科学“十二五”规划课题(ZC12004)；吉林省科学技术厅软科学研究(20160418008FG)

吴国萍(1962- )，女，吉林双阳人，教授，主要从事内部控制与信息披露研究；刘怡芳(1989- )，女，湖南邵阳人，博士研究生，主要从事内部控制、内部审计研究。

F239.65

A

1009-3907(2016)11-0011-04

①教育部、国家统计局和财政部：2014年全国教育经费执行情况统计公告。

②教党〔2014〕38号，中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见。