王心良，胡大伟，许连君

(浙江水利水电学院 经济与管理学院，杭州 310018)



土地征收过程中各利益主体的相互作用分析
——以浙江省W村A地块征地为例

王心良，胡大伟，许连君

(浙江水利水电学院 经济与管理学院，杭州 310018)

以浙江省某征地案例为研究对象，解析了征地过程中政府部门、被征地农民和其他因素对征地的作用。在征地过程中，政府为了推进征地工作尽力排除农民参与征地过程，造成信息不公开等工作缺陷；农民参与程度低，对征地补偿标准不满意，阻碍了征地进程；新经济形势下城市建设用地需求减缓等延缓了用地进度。因此，加强农民参与征地过程、注重征地信息公开、提高征地补偿标准是减少征地补偿矛盾纠纷、推进征地工作的重要途径。

土地征收；利益相关主体；相互作用

我国实行农村集体土地和城市国有土地的二元土地制度。《中华人民共和国宪法修正案》规定:“国家为了社会公共利益的需要,可以按照相关法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用,并给予补偿。”[1-3]目前，我国正处于从传统农业社会向现代工业社会转型的时期，处在城市化中期阶段，在将来相当长时间内依然需要大量征收土地。全国各地每年因征地而产生的矛盾纠纷层出不穷，不时见诸报端。征地冲突不断，僵局难破，原因何在？本文以浙江省某市的一宗续延时间较长而未完成项目建设的征地为案例，解析征地过程中各方所起的作用,探讨矛盾纠纷产生的原因。

1 被征地案例村庄的征地历史

1.1 案例村庄基本情况

Y市是位居浙江中部的全国百强县市，经济发达，市场发育良好。Y市W村位于城郊结合部，与国际商贸城隔江相望，毗邻某省道，地理位置十分优越。全村将近2000余人，有党员80余人，有村民代表40人[4]。2014年，全村集体经济收入876万元，村民人均年收入达21273元。全村旧村改造工程已基本完成，村容村貌焕然一新。村两委积极完善村级服务组织，先后建立村综合管理办、义务劳动队、平安服务队、老年协会等组织，初步实现了建设成为经济繁荣、环境优美、设施完善、文明和谐的社会主义新农村的目标[5]。

1.2 案例村庄的征地历程

20世纪80年代，W村有耕地1300余亩，均为基本农田。自1990年开始征用W村土地以来，先后在该村土地上修建了两条城市主干道，建设了电视台、配电所、图书馆、档案馆、人工湖、影剧院等公益项目，也修建了住宅区和写字楼等商业项目。前后10多次征地，W村的耕地几乎全部都被征收，目前仅剩30多亩耕地还在村民手中[6]。

W村被征收土地的补偿标准参照国家规定执行，从最初的1万元每亩到后期的3.6万元每亩。被征地农民的社会保险按照年龄分成两类，一类是达到发放养老保险年龄的老年人，男性60周岁，女性55周岁，只要一次性交齐10万元失地农民养老保险，就可以每月领取2100多元的养老保险；另一类是没有达到法定领取年龄的年轻农民，需要按月缴纳养老保险，缴满15年之后，到法定年龄就可以领取养老金，如果到法定年龄尚未缴满15年，需要额外补交一定数量保险金。在留地安置方面，街道留给W村1500平方米的留置用地和5幢高层的用地指标，目前土地已经被征收，但处于闲置等待开发的状态[7]。

2 本案例宗地的征地过程

2.1 被征土地地块基本情况

2013年拟开征的W村A地块，占地100亩，90亩为耕地，另外不足10亩为园地。按照城市规划，该地块为公共事业用地。该地块距国际商贸城和高速公路出口均约3 公里，北靠体育中心，坐享图书馆、球场、博览中心、会展中心等休闲文化设施，绝佳的区位、成熟的配套、便捷的交通使该地块价值不菲。也正是由于这么好的地理位置，让很多开发商盯上这块地，欲改变其土地规划，成为商业用地[8]。

2.2 征地开始之前农民参与度低

W村A地块被圈围之前，村民没有得到任何关于土地征收的信息。首先是没有提供征地信息公告和征地安置补偿公告，农民无法得到与自己切身利益相关的信息，如被征收土地的面积、补偿标准、补偿方式、补偿款收取时间等信息。其次是没有进行征地调查，被征土地的权属关系也没有到现场确认，得到当地农民的认可。第三是没有召开村民代表参加的征地会议，只是在村支书、村委会主任等村干部同意的情况下就签订了征地协议[9]。

按照村民组织法规定，凡涉及村民重大利益的决定，必须召开村民代表大会和村两委会议，征得大家同意；按照中国土地管理法，还要求征地过程要发布两次征地信息公告。但是，此次征地既未征得村两委同意，又未召开村民代表大会，仅凭村支书和村长两人签名就强征土地。村民担心自己的土地利益受损，因此联合抵制此次征地。

2.3 征地工作遭遇村民强烈抵制

2013年9月，当政府土地管理部门组织的挖掘机铲除庄稼、圈围土地的时候，村民集体出面抵制，征地工作一时陷入僵局。政府出动警力协助，并派官员跟部分村民代表协商，都未取得实际性进展。临时过渡方案也未最终确定，搬迁补偿问题未达成一致，没有取得双方都认可的结果。由此，不断滋生新的村民和官方之间的矛盾，最后形成征地困局。

国家规定，对于征地拆迁没有赔偿到位的，一律不得强行施工，更不得以任何理由和任何借口滥用警力参与征地拆迁。然而，该地块最后还是被围成圈，土地被隔离，农地被抛荒。经过3年多时间，土地规划仍未得到批准，土地还处在未利用状态，未完成征地之初建设成为市场或者商品房的计划。

3 征地工作进展迟滞的原因

3.1 政府部门工作的不足之处

3.1.1 有限的土地指标导致征地手续和批文不齐

由于国家的土地建设指标不够，地方政府为了发展经济就默许开发商先行土地开发建设，或者迫使开发商不得已先开发，采取先上车后补票的策略，因而造成很多征地都没有完整手续。农民未见政府部门出示的“一书四方案”等在征地工作开始之前就必须提供的批文。在Y市统一征地办公室和村民委员会所签的征地补偿协议中，除了区块、面积、“四至”范围和补偿标准外，其他内容均为空白，甚至连征用项目、征地用途也只字未提，“Y征字”的年份和编号也未填写。因此，该地块的征地手续是否齐全，值得怀疑[10]。

3.1.2 主体意识强烈，不让农民参与征地过程

政府的官本位思想根深蒂固，导致地方官员不希望农民参与征地过程，而由他们操控征地流程。在本案例中，政府官员不敢也无法公开相关征地手续，使农民不能以一个平等的主体与政府官员对话，沟通征地相关事谊和了解征地所有环节。农民反映他们没有参与征地过程中的地块确认和面积测量等工作。也就是说，该地块在征地之前，未召开村民代表大会，未通过合法程序让村民签字认可，村民也未参与征地过程的相关工作。本案例地块在城镇建设规划中的用途是居住用地，但地方政府却擅自将居住用地变更为商业用地。

3.1.3 征地信息不透明，政府信息公开不到位

政府机关对政府信息公开存在思想障碍，漠视公众的知情权。在具体事件中，公众常常会看到一些本应公开的信息被某些部门以各种理由拒绝公开。在本案例中，政府对于应该公开的征地备案信息以内部管理信息为由不予公开，对于要求征地信息公开的答复也采取消极态度处理，不作正面答复或直接驳回。根据村民反映，他们没有看到过征地的两次信息公告，对征地工作和征地安置补偿工作都不了解，因此也无法对征地工作抱有支持态度。打铁还需自身硬，政府部门只有完全按照法律法规办事，才能够顺利完成征地工作，实现法制社会的伟大事业。

3.2 被征地农民强烈反对

3.2.1 农民对征地补偿标准和社会保障不满意

本案例征用土地的价格为每公顷54万元，相当于每平方米54元，而周边地块商住用途的挂牌出让价为每平方米10万元以上，两者相差悬殊。由此可以看出，一方面，被征地农民无法享受到农地转化成建设用地所带来的差额利益；另一方面，低廉的征地补偿水平与农民的一系列支出相比相差悬殊。因此，作为一个理性的农民自然无法接受这样的征地结果，进而本能地抵制征地。其实，农民也希望土地被开发，早日得到经济发展带来的好处，然而，征地补偿标准过低，土地产权转移导致村民的财产损失，必然使农民在征地过程中采取抵制言行。相对来说，其他一些城市的农民并不反对土地征收，反而非常希望土地被征收，主要是因为征地补偿的收益要高于农地收益，所以他们非常支持征地[11]。

3.2.2 农民在征地补偿过程中的参与程度低

政府部门为了顺利完成征地工作，故意不履行合法的程序，不公开征地相关信息，剥夺村民的征地补偿知情权、参与权、监督权、申诉权。这些行为都降低了农民在征地过程中的参与程度，认为政府部门暗箱操作，自身应得的权益不能得到保护，反而还可能受到损害。在本案例中，当地政府为了早日完成征地工作，未召开村民代表大会，没有通知当事人参与丈量土地面积，也不公开征地信息，这些蒙蔽农民的“策略行为”，把村民排除在征地工作之外，让很多村民心生怨气，削弱了民众对于征地合法性的认同。

3.3 媒体等外在力量的影响

3.3.1 媒体报道引起上级政府的重视

政府应妥善应对突发事件，争取社会舆论的支持，迅速平息事态，维护安定有序的社会局面。在征地纠纷开始后，某报社记者到现场采访并进行报道。该报道对征地用途、征地程序、征地手续等内容提出质疑，当地政府不能就这些问题给予合理的答复，说明征地过程的确存在不足。这些情况通过报道反馈给上层领导，促使当地政府重新评估自己的工作，审视自己的职权，同时也给其造成了极大的压力，迫使他们慎重处理本次征地工作。

3.3.2 媒体报道引起其他区域的关注

进入20世纪90年代以后，因征地引发的矛盾、纠纷数量虽多，政府解决矛盾、纠纷的能力却没有提升，疲于应付民众的各种抵制言行。报道之后，暴露出的征地程序不合理等问题也让其他行政部门和外地政府聚焦到本宗征地案。报纸上报道的内容，如拟征地公告和拟征地协议等对民众起到了科普作用，让更多老百姓知道了征地的规范做法，对合法的征地工作的普及推广起到了很好的作用。报纸的报道也使当地政府对征地工作更为谨慎[12]。

3.4 宏观形势对征地的作用

3.4.1 新常态下要求征地工作更加规范

中央明确提出，要认识新常态、适应新常态、引领新常态，把稳增长作为经济工作的首要任务。浙江省作为发达地区，在很多领域都走在全国前列，其各种做法都起到了先锋模范作用，征地工作也不例外，应该更加规范、更为细致，不出任何差错，这样才能保证征地补偿工作达到各方面满意，从而顺利完成征地工作。

3.4.2 新形势下城市建设用地需求减缓

地方政府具有“经营性”特征。长期以来，经济增长是考核基层政府的重要内容，在这种机制下，地方官员将GDP增长作为任职期内的唯一目标，而基层政府已有的债务及其他社会问题往往得不到重视。从当前经济运行情况看，各项指标的增速在逐步放缓，经济下行压力依然很大。在Y市，面对经济发展新常态，工业用地、城市建设用地、交通运输用地等用地需求逐渐降低。经济放缓带来的土地需求降低，意味着土地招拍挂的价格会降低，将减少土地收益，从而降低了政府部门出让土地的动力。与其让土地被廉价拍卖，不如让土地暂时空置，这也是W村征地进程受阻的影响因素。

4 结论

从对本案例的分析可知，征地工作需要政府部门自身完善征地进程，只有这样，才能够保证征地的顺利进行。

4.1 保障农民全程参与征地工作

土地征收中政府处于主导地位。征地是否符合公共利益、征地方案的批准以及补偿标准都由政府说了算，被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。农民对补偿程序参与不够充分，缺乏实际参与听证的途径，农民权益得不到充分的保障。因此，需要建立农民参与的听证制度，让农民直接参与征地事务的管理和决策，广泛地听取百姓呼声，汲取百姓智慧，以顺利开展征地工作。在征地补偿监督方面，特别是征地补偿费用的监督和管理，应在征地补偿费拨付到村后切实加强监管。征地费用的分配、使用方案，应由村民会议或者征收土地农村经济组织成员讨论决定，并由农村集体经济组织提出申请，经当地街道或者乡镇政府审查同意后实施。

4.2 强化征地过程中的信息公开

随着被征地农民维权能力的不断提高，现行征地信息公开机制已难以满足要求。征地信息公开制度的初衷是增加透明度，维护公众权益，化解社会矛盾。但是，如果不能规范操作，非但达不到目的，反而成为制造纠纷的诱因，在客观上也不利于规范地方政府的征地行为和提高其依法行政水平。从化解社会矛盾、促进社会和谐角度看，征地信息是越早公开越主动。在征地依法报批前，市、县国土资源部门必须按照有关规定，将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径，以及对拟征土地补偿标准和安置途径具有申请听证的权利等内容，以书面形式告知被征地集体经济组织和农户。对于公开的方式，可以根据条件变通，涉及保密内容的，信息公开机关可以特定方式向当事人公开，在充分保障公众知情权和参与权的同时，对滥用权力情形加以限制。

4.3 提高征地补偿水平，完善补偿模式

为了提高被征地农民利益，应做到以下几点：一是提高征地补偿费、征地安置费、青苗费和地上附着物费用等的补偿标准，减少村镇提留,以提升农民的补偿直接性收入；二是农民能够以较低价格获得相对完善的社会保险和养老保险,真正做到衣食无忧,让农民能安心地享受城市化带来的效益；三是推行留地安置政策，按照国家规定，10%—15%的土地可以安置在工业用地，也可以村里自己招商引资，发展第二产业和第三产业；四是开创适合当地农民的补偿模式,因地制宜,采取能满足农民需求的征地补偿方式，使农民能够获得跟预期接近的征地补偿收入，而且不会降低原有生活水平，必然能顺利推进征地工作。

总之，征而未用，冲突不已，需要征地各利益主体以国家大局为重，在保证各方利益不受损的前提下，保护农民对土地所拥有的占有权、使用权和收益权，有效防范地方政府因实施不科学的征收政策而对农村集体和农民造成的不利影响，从而顺利实现土地从农地转变为国有建设用地的目标，为当地经济建设做出贡献。

[1] Clemmer E C, Schneider B.Managing customer dissatisfaction with waiting: applying social-psychological theory in a service setting [J].Advances in Services Marketing and Management, 1993, 2(1)：21-36.

[2] Philip F Kelly.Urbanization and the Politics of Land in the Manila Region[J].The Annals of the American Academy of Political and Social Science,2003(590):170-187.

[3] 黄祖辉，王朋.我国农地产权制度的变迂历史：基于农地供求关系视角的分析[J].甘肃社会科学，2013(3)：1-5.

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责任编辑：沈 玲

Analysis on Interaction between Interest Subjects in the Process of Land Expropriation—A Case Study of Land Expropriation of A Land Block in W Village of Zhejiang Province

WANG Xinliang, HU Dawei, XU Lianjun

(College of Economics and Management, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China)

Taking a case of land expropriation in Zhejiang Province as a research object, this paper analyzes the effects of government departments, land-expropriated farmers and other factors on land expropriation.During the process of land expropriation, in order to promote the work of land expropriation，the government has tried its best to refuse farmers to participate in the land expropriation, resulting in the work defect that the information was not disclosed to pubic; The low degree of farmers′ participation and their dissatisfaction on land expropriation compensation standards have hindered the process of land expropriation; The slowness of demand for urban construction under the new economic situation has slowed down the land expropriation process.Therefore, it is advised to reduce the contradiction and disputes and promote land expropriation work through strengthening farmers′ participation in the process of land expropriation, emphasizing information disclosure and improving land expropriation compensation standards.

land expropriation; interest subject; interaction

2016-07-19

教育部人文社会科学基金项目(14YJC790122)；国家社会科学基金项目(15BGL133)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC820016)

王心良(1974-)，男，浙江缙云人，教授，博士，主要从事土地经济管理研究；胡大伟(1979-)，男，河南信阳人，副教授，博士，主要从事土地法研究；许连君(1981-)，女，浙江天台人，副教授，硕士，主要从事土地资源利用研究。

F224.3

A

1009-3907(2016)11-0007-04