朱莹莹

新型城镇化路径研究
——以嘉兴市小城市培育的实践为例

朱莹莹

一、“四化”同步背景下新型城镇化的现实背景

党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”同步发展道路，其中城镇化是扩大工业化、信息化、农业现代化生产能力的关键所在，又是工业化、信息化、农业现代化协同发展的重要载体。因而，新型的城镇化建设成为“四化”同步发展的重中之重。

“新型城镇化”有别于传统方式的城镇化。传统城镇化的基本特点是粗放的、外延式的扩张，以老城区四周征地拆迁房地产开发农民上楼的“摊大饼”模式，以及城区周边政府划地基建投资招商引资的“办园区、开发区”模式为代表，这两种模式都忽略了人和产业的核心作用，以及城市生态和文化等柔性因素，从而一方面导致了中低收入者居住困难、交通堵塞、环境污染等与其他国家相似的共性问题，另一方面也引发了户籍制度约束下的大规模人口流动、外来人口“城中村”、城市化进程的区域差异等具有中国特色的城镇化问题，此外还有一些空城、黑城、伪城、病城问题及现象，而解决这些问题，必须深入改革，激发活力，提高竞争力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化之路，将发展的重心转移到提高质量、提高效益的内涵式发展道路上来。

当前中国的城镇化包含了以国际大都市（世界级城市群）为中心的都市化、以大中城市为中心的城市化、以县城和建制镇为中心的城镇化三个层级。在城镇组群化发展的背景下，根植于农村成长起来小城镇，既能承接大中城市的辐射效应，又能有效带动周边地区农村发展，是连接城乡人口、空间、产业集聚的网络节点，有利于建立合理的城镇规模体系，实现城市不同梯度间的职能分工和有序竞合。因而，小城镇成为优化城镇空间布局的战略支点。

浙江省从1995 年开始对小城镇开展综合试点改革，先后出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》《关于开展小城市培育试点的通知》，把中心镇改革和小城市培育作为解决“三农”问题和加快“四化”同步发展的重要途径。作为全国统筹城乡的先行地，2007年以来嘉兴重点在新市镇的规划发展、产业集聚、城乡建设等方面进行了积极探索。随着小城镇经济发展的加快和城市功能的逐步完善，新市镇已步入了向现代化小城市转型发展的新阶段。2010年底，嘉兴市提出要突出抓好崇福镇、姚庄镇、王江泾镇3个省级小城市培育工作，2013年4月下发了《关于开展嘉兴市小城市培育试点的实施意见》，启动了12个市级试点镇小城市培育试点工作，目前基本形成了“分层分类、梯度培育、特色发展”的新市镇培育格局。小城市建设过程中，不断提高产业发展水平、提升城市功能品位、加快城乡统筹发展、推进“四化”同步，实现了城镇化由追求数量和规模为主的“外延式”发展，向追求质量和品位为主的“内涵式” 发展的华丽转身。

二、嘉兴小城市培育的新型城镇化路径

（一）依据区位资源禀赋，精确定位城市发展方向

小城市在功能定位上，注重因地制宜，密切结合自身的要素禀赋、区位优势、产业基础以及文化底蕴等，选择一条适合自身特质、彰显地域特色，引领小城市未来发展的精准之路。崇福镇、姚庄镇、王江泾镇三个省级小城市试点镇，分别根据实际情况，精确定位未来发展方向。在区位优势方面，崇福镇充分发挥毗邻杭州的地域特点，完善通杭达桐的快速交通网络体系，打造“杭州都市经济圈示范结点新市”；姚庄镇重点承接上海大都市辐射带动，加快建设浙江省接轨上海“第一站”、大上海都市区重要卫星城、经济社会全面发展的临沪新城。在产业基础方面，崇福镇依托特色皮草产业，致力做大做强皮草购物旅游业，打造“中国皮草之都”；王江泾镇传千年丝绸之府底蕴，承“中国织造名镇”辉煌，努力打造长三角地区乃至中国著名的纺织生产基地。在文化传承方面，崇福镇作为原崇德县治所在地，拥有6000多年文明史和1100年建镇历史，在小城市培育中大力弘扬江南古镇文化，凸显运河名城人文风貌，打造“江南运河文化名城”。

（二）实施城市有机更新，提升小城市形象品位

针对传统城镇中形态散乱、设施不足和老化、城市建筑品质低劣等一系列问题，崇福镇、姚庄镇、王江泾镇在小城市培育过程中，以城市有机更新为抓手，大力提升小城市形象品位，建设宜居宜业幸福小城。一是全面完善市政设施体系。三镇分别投入16亿、10.2亿、9.3亿，实施城乡交通顺畅工程、现代信息通讯工程、水电气油保障工程以及绿化亮化洁化工程。二是大力实施城市建设，按照“控制总量、调整结构、优化布局”原则，三镇分别总投资26亿、22.7亿、17.1亿元，以旧城改造、新区建设、“新市镇 、新社区”工程为重点，新建和改造住宅59万㎡、60万㎡、33.5万㎡，加快城市发展，提升城市人居生活品质。三是优化城市生态环境。以水环境整治为重点，三镇分别投入3.3亿、5.91亿、2.01亿元，集中开展水源保护、河道整治、垃圾污水处理等环境保护工作，形成有序、整洁、优美的生产生活环境。

（三）夯实产业发展基础，激发城市建设内生动力

产业是小城市形成和发展的关键支撑。在小城市建设过程中，充分发挥市场化机制作用，立足于自身长期以来培育而来的特色产业、块状经济和产业集群，加快形成以城镇为依托的“板块经济”，提高经济规模效益与居民收入水平，提供城镇发展内生动力。在工业发展方面，三个小城市试点镇分别完成工业投资47亿、71.5亿、41.5亿，强化工业园区的平台载体功能，促使园区优势产业整体集聚提升；着力产业专业化协作体系与区域创新体系建设，推进传统产业向产业链两端延伸；培育龙头企业，打造行业性“隐形冠军”企业群，并引导企业研发设计具有自主知识产权的新产品，打造一批区域品牌。在服务业发展方面，三镇分别投资26亿、9.75亿、15.56亿元，依托现有基础，以镇区为第三产业发展的大平台，强化配套设施建设，提升政府服务水平，大力发展商贸服务、商务休闲、现代物流、房地产、旅游等第三产业，切实提高第三产业比重。在现代农业发展方面，依托自身优势农产品和有利区位条件，加快农村土地承包经营权流转，培育以农民专业合作社、农业龙头企业和种养销专业大户为重点的现代农业经营主体，大力推进特色农产品的标准化生产和规模经营，形成一批农业知名品牌。

（四）加快筹建“五大中心”，提升公共服务水平

当前，传统乡镇政府的职能逐步由服务“三农”扩大到服务城市政治、经济、社会、文化、生态建设等多个方面。为此，试点镇通过城市综合服务中心的整体筹建，重组了行政审批服务中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心、应急维稳中心等“五大中心”，实现一站式、同步化、综合化服务办公。其中，行政审批服务中心按照赋予县级经济社会管理权限的要求，将与群众切身利益紧密的、办事量相对较多的事务，下放权限到镇综合服务中心集中办理，基本实现“办事不出镇”；城市综合执法中心按照职能明确、人员落实、设施配套的要求，提高城管执法力度和综合管理水平；就业保障服务中心主要行使就业信息发布、技能培训、劳动保障监察、劳资纠纷调处、保险业务办理等服务职能；土地储备中心作为市级土地储备中心职能的延伸，按照盘活存量扩大增量促进集约利用的要求，负责国有土地使用权收购储备、开发整理、交易融资、土地流转服务、纠纷仲裁等工作；应急维稳中心负责防灾救灾、安全生产、消防治安、重大疫情和其他突发事件处理，进一步加强社会治安综合治理。

（五）深化体制机制改革，增强城市服务功能

全面实施财政体制、强镇扩权、户籍管理制度、投融资体制等领域的改革，加快形成与小城市发展相适应的体制机制，增强小城市服务功能。一是加快建立一级财政体制。按照财权与事权相匹配的要求，建立起“划分收支、核定基数、三年一轮、超收全留、政策倾斜、设有金库”的财政管理体制。二是深入实施强镇扩权改革。相关市级政府管理部门在小城市设派驻机构，原有和新增派出机构可变更为相应分局，业务上接受上级职能部门的指导；下放行政管理权限，将城市管理行政执法的行政处罚权以机构升格形式下放至镇，将非行政许可审批事项以直接交办形式下放至镇，其他行政许可事项以委托形式下放到镇；三是着力推进户籍管理制度改革。确保进城农民可保留原有权益，可享受与城镇居民同等的社保、教育、医疗等公共服务，可交易宅基地使用权、股份合作社股权等资产权利；逐步积极推进外来务工人员享受本地基本公共服务，探索实施积分落户制度。四是积极探索投融资体制改革。强化各大金融机构对小城市建设的信贷支持力度，支持村镇银行、小额贷款公司等农村金融机构及担保公司设立分支机构或服务网点。

三、嘉兴小城市培育的 “四化”同步发展机制分析

（一）功能集成、人口集中、产业集聚弥合城乡发展鸿沟

城镇化是人口不断由乡村向城区集中、生产方式由传统农耕向现代产业体系演进的复杂过程。嘉兴市在小城市培育过程中，依靠功能集成、人口集中、产业集聚的“三集”联动，使沉集在乡镇的人、地等资源要素充分流动起来，为城镇化、工业化、农业现代化的发展释放劳动力、提供用地空间，在农民市民化和产业现代化的双轮驱动下，成功构筑了一条弥合城乡发展鸿沟的城镇化路径。

1.人口集中。一方面，从“两分两换”试点实践向农房改造集聚常态化推进，通过“两新”工程加快农民向镇区、新社区集聚，配合户籍制度改革，加快农村人口的城市化和新居民的本地化，加速城镇化进程。另一方面，实施农村土地综合整治项目，获得土地周转指标，有力保障以规模化经营为特征的现代农业、工业发展以及小城市建设项目的空间用地需求。

2.产业集聚。着力突破当前生产模式粗放、产业定位偏低的困局，通过腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市，加快形成现代产业体系。一方面，引导中心镇区域范围内和周边乡镇的企业向工业园区集聚，探索创建分工专业化、技术高新化和生产生态化为特征的产业集群发展新模式。另一方面，破解土地要素制约，通过关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组等方式，加大低端低效落后产能的淘汰力度，提高土地节约集约利用水平。

3.功能集成。建设和改造新兴产业培育区和传统产业提升区，推行“亩产效益”评价机制，加快特色产业关键共性技术研发平台建设，改进技术，加快研发、检测、电子商务“三个中心”的建设培育。同时，发展以研发、管理、营销、服务等为主的生产性服务业态，建设集商贸流通、创意设计、文化展示、旅游购物为一体的现代专业市场，使土地空间发展模式由平面式向立体式发展转型，加快新型城镇化与工业化的互促共进。

（二）创新链、产业链、价值链促进工业化信息化深度融合

现代信息技术的迅速发展，改变了工业生产的模式方向，成为新型工业化的加速器。在小城市培育中，以“互联网+”和“+互联网”为特征的信息技术在产业链、创新链、价值链“三链”上不断渗透，通过腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市，着力培养名企、名品、名家等“四换三名”工程，以提升创新链为源动力，以拉长产业链为路径，以提高价值链为目标，使工业化与信息化实现了深度融合。

1.拉长产业链。通过延伸产业链，实现产品差异化和产业集群内分工合作。在小城市培育过程中，以“大企业倍增计划”抓手，优先发展装备制造业和战略性新兴产业，大力培育以总部、品牌、上市、高新、产业联盟为主导的“五型”工业龙头企业，充分发挥大企业产业辐射、技术示范和营销渠道中的引领作用，使之成为参与国际竞争的核心力量。同时，加强龙头骨干企业与中小企业之间的互补与协作，实现抱团联动发展，构建大中小企业“金字塔”型体系结构。

2.提升创新链。围绕提升主导产业核心竞争力的目标，通过市镇工业园区“二次创业”，建立生产性服务业集聚区和行业共性技术研究中心，着力打造小城市金融中心、工业设计中心和创意中心。同时，突出创新引领作用，建设企业技术中心以及由企业牵头的产业创新技术联盟，构建 “政、产、学、研、金、介、用”七位一体的开放式创新平台。

3.提高价值链。依靠政府适度引导、企业积极参与、协会商会有效推动，培育若干在国内有一定影响力的品牌企业，成为产业发展的风向标和驱动力。鼓励企业开发具有自主知识产权、附加值高、市场竞争力强的新产品，不断优化公共服务平台，提升区域品牌形象，占领区域特色的价值高地。

（三）信息环、生态环、文化环重构城市有机循环网

城市肌理既是城市物质环境的整体视觉效果，又是城市机体生息繁衍的有机结构。针对城镇无序化、大规模、快节奏发展所遗留下的城市机理“碎片化”现象，小城市培育过程中，采用信息环网、生态环网、文化环网的构筑与交织，将市政设施完善、生态环境建设、旧城保护改建相结合，以信息化引领智慧城市建设，以绿色生态实现农业现代化，以文化资源向产业裂变实现产城融合，全面促进城市有机更新。

1.文化环网。文化是城市的精魂，小城市培育过程中，充分挖掘历史文化底蕴以填补延续城市文脉，通过对历史文化资源的深度开发，实现文化资源到文化产业的裂变。一是保护好有形的文化，如老街、老桥、老屋、古树、古地名等，建立具有旅游区和商业区双重功能的游憩商业区，使之成为城市新核心和新亮点。二是挖掘无形的文化，如乡土文化、名人文化、水乡文化、古镇文化、运河文化等，在城市设计中加强文化策划和对外推介，将本土文化的元素有机运用到城市公共设施上。

2.信息环网。信息化是新型城镇化建设的神经系统，遍布智慧城市建设的方方面面。首先是实施现代信息通讯工程，布置电信、移动、联通等综合通信管路，扩大城乡宽带覆盖率，完善数字电视网，实现数字电视城乡全覆盖。其次，立足长远发展，实施智能城市管理。组建数字城管监督指挥小城市分中心，建立城市管理事件数据库，共享公安视频探头，实现主要路段可视化管控，全面提高城市道路的数字化管理水平。

3.生态环网。小城市试点镇作为典型的江南水乡，在生态建设上将重点放在了水环境整治和湿地生态环境修复上。一方面，实施河道整治长效管理，通过退珠清荡、退塘还湖及清淤造岛等工程，全面实施城市河道整治，同时完善城镇生活污水收集管网和污水处理站，全面提高生产生活污水处理能力。另一方面，加快发展湿地农业和都市农业。大力发展湿地水生种植与浅水养殖相结合的生态循环农业，结合湿地风景区建设，积极引进农业投资主体，发展休闲农业，将“绿色”农业资源，逐步转化为“休闲”旅游资源，全力打造具有江南水乡特色的都市现代农业带。

（四）临沪、临杭、临苏承接毗邻都市辐射效应

小城市培育试点在区位上具有得天独厚的优势，崇福镇毗邻杭州，姚庄镇接壤上海，王江泾镇则处于嘉兴、苏州交界之地。近几年，长三角地区大都市纷纷调整发展战略，以其庞大的城市能级，吸引来自全国人才、科技、信息、资金等要素，带来了新一轮的发展契机。然而，沪杭苏等地在快速发展的同时，面临着空间发展制约、辐射腹地有限等问题。嘉兴小城市在发展过程中，充分利用地缘相近、文化相通的优势，主动承接发达地区辐射，重点承接上海大虹桥商务区、自由贸易试验区辐射效应，积极发挥杭州都市经济圈的节点作用以及浙江、江苏交界的浙北商贸门户作用，强化小城市的互补功能，提升区域影响力，进一步带动周边地区的发展。

一是做足大都市近郊现代田园城市的文章，利用农耕优势，开展特色农业休闲旅游和湿地生态旅游，打造大都市生活后花园，大力发展“接二接三”的现代都市农业。二是把握都市产业转移新时机，借鉴共办联办园区的模式，积极发展“飞地经济”“总部经济”，打造临沪临杭工业园区，培育发展高新技术和战略产业，促进工业经济转型升级；依托高速铁路、高速公路、水上交通等优势，建立物流中心，发展创意产业、工业设计、企业金融等生产性服务业，实现“优二进三”的工业现代化。三是积极探索发展商务、会展等三产新业态，完善商业网点设施，培育市区中心商圈和特色商业街区，提高小城市识别度，实现宜居宜业的新型城镇化。

（五）制度改革、体制改革、机制改革实现扩权强镇

小城市试点镇为提升服务水平，转变政府职能，按照小城市建设要求，深入实施体制改革、机制改革、制度改革，构建职能明确，编制到位，设施完备、服务高效的“五大中心”，与强镇扩权的各项改革措施相配合，实现政策资源的整合提升，为小城市建设发展提供要素保障和政策保障。

一方面，提供小城市和“四化”建设的人力、土地、资金保障。通过户籍管理制度和办学体制改革，探索开展农民“带地进城”的户籍制度改革，推行新居民积分制管理规范完善外来高素质、高技能人才的落户政策，多渠道促进人口就业性、居住性、迁移性转移，加快人口向城镇集中。大力实施城乡建设用地增减挂钩试点，积极推进宅基地换城镇住房、低效建设用地“二次开发”等用地制度改革，通过土地整理、村庄集聚和城市有机更新进一步“挖潜”，促进土地节约集约利用。通过改革实现一级财政体制和税费优惠返还制度，畅通融资渠道，以吸引社会资本参股提升政府性融资平台。另一方面，优化小城市和“四化”发展社会环境。抓好服务平台运行机制和管理制度建设，加快建立“权责一致、集中办理、运作顺畅、便民高效”的审批服务机制，“有法可依、有章可循、便捷高效”的行政执法体制，“统一政策、统一管理、统一服务、统一培训、统一维权、统一保障”的就业保障服务机制，“源头治理、动态管理、应急处理”的应急维稳机制等。通过继续推进强镇扩权改革，进一步下放小城市培育试点镇迫切需要的管理权限，优化经济社会发展环境。

（本文系“环太湖经济社会发展研究中心2014年度优秀课题”环研字【2014】8号、“嘉兴市哲学社会科学发展2013年度规划立项课题”嘉社科规办【2013】4号成果）。

（作者单位：中共浙江省嘉兴市委党校）

（责任编辑 张 敏）