何海兵

上海创新社会治理加强基层建设的新探索

何海兵

一、当前上海创新社会治理加强基层建设的基本背景

（一）社会人群及其结构的深刻变化，导致传统的基层社会管理体系出现很多“盲区”

习近平总书记说，社会治理的核心是“人”，在经济社会的发展过程中，“人”发生了巨大的变化。一是人口总量和结构的变化。上个世纪90年代中期，上海开展加强基层政权建设调研，当时经常提到的概念是“两个100万，两个200万”，即100万下岗工人，100万动拆迁人口，200万外来人口，200万老年人口。当时采取了城市管理重心下移的做法，建立“两级政府，三级管理，四级网络”的城市管理体制，取得了较好的成效。现在20年时间过去了，形势更加严峻。人口总量快速增加，目前上海常住人口2425万，1995年的时候才1400万，2000年“五普”的时候也才1600万。上海的人口相当于欧洲丹麦、斯洛伐克、芬兰、挪威和克罗地亚五个国家人口的总和，相当于英国或法国人口的40%。人口快速增长，人口密度过大，给基层社会治理带来巨大的压力。人口结构方面，非户籍常住人口所占的比重越来越大，2000年305万，占18.6%，2010年900万，占39%，现在超过1000万，占比超过40%。这1000多万人，既为上海的发展带来活力，同时对政府的服务和管理带来挑战。在1000万的非户籍常住人口中，初中以下文化程度的比重超过70%。

二是人群分化带来需求的多样化和多元化。市场化带来的必然结果就是分化，把原来的社会人群分成不同的群体，不同的群体有不同的利益诉求，这是非常正常的，但是如何处理不同群体之间的利益冲突和矛盾，需要利益诉求表达机制和利益协调机制的健全和完善。同时，不同群体的需求类型出现多样化和多元化的趋势，需求的层次和水平也不一样，如何满足不同群体的需求，供给好公共产品和公共服务，是一个持续不断的挑战。

（二）产业结构、城乡布局、居住空间等的深刻变化，导致传统的基层公共服务体系难以应付

中国当前的社会转型是双重转型，既从传统社会向现代社会转型，也从计划体制下的单位社会向市场体制下的个体化社会转型。过去的社会联结纽带（血缘、地缘、业缘）出现松弛，人际关系疏离化，社会走向去共同体化。

一是单位人转变为社会人。单位制的消解给每个人都带来了影响深远的变化，由此带来社会组织形式和社会关系的深刻变化。“社会人”可在一定程度上支配自己的行为，具有相对的独立性和自由度，进而从对单位的依赖关系中解放出来。但这种“解放”带来的结果是：（1）个人获取资源、利益和社会地位的渠道走向多元化，但同时也意味着个人不能向其工作单位要求解决住房、医疗和教育等问题。这些原来由单位履行的社会功能逐渐社会化，甚至需要通过市场化的方式来解决。（2）“有问题找单位”的思维定式和行为习惯被根本改变，在民事纠纷事件中单位已不再作为个体社会成员的代表，个体的利益诉求很难再通过其工作单位的渠道得到满足。（3）个人的工作圈和生活圈逐步分离，单位仅仅变成一个职业化的工作场所。个人的生活空间大大拓展，与工作单位不再紧密相连。“单位人”转变为“社会人”，是社会变革的结果，也是社会主义市场经济体制改革的必然要求。“社会人”的转变，转换了社会支持系统，也转换了生活方式。特别重要的是，个体与组织的联结方式发生了根本性的变化，构成我国基层社会秩序独特景观的“单位现象”已不复存在。

二是熟悉人转为陌生人。（1）上海城乡布局已经发生巨大变化，中心城边界不断向外拓展，城郊接合部出现大型镇和大型居住社区，多种社区形态并存。在快速城市化的进程中，伴随着大量动迁人口和外来人口，熟人社会被打破。（2）居住空间的变化。在单位制时代，个人没有选择住房的自由，住房主要由单位统一建设、集中安排，通常同一个单位的成员居住在同一个小区。这样一来，同一个单位的成员不仅在工作上是同事关系，在生活上还是邻里关系，彼此之间可以相互关照。后单位制时代的住房货币化改革，使得居民可以到市场上自主购房，原来单位分配的住房在产权私有化之后也可以自由买卖。这样改革的结果就是在新的小区，购买住房的居民来自不同的单位、不同的行业乃至不同的地方，彼此之间互不相识；在老的单位小区，越来越多的单位成员选择将原住房出售从而搬迁到其它小区的公寓房或别墅居住，导致单位小区的居民成分也越来越复杂多样。同时，由于购买多套住房，人户分离现象也十分突出，居民之间的熟悉程度越来越低。由此可见，住房货币化改革带来了居住空间的变化，原来单位制时代的“熟人社会”正被新的居住方式所解构，个人的私密性空间增加了，但同时增加了陌生感。我国原有的社会规范是建立在熟人社会的基础之上，走向陌生人社会后，如何重建规范，如何再组织化社会，建立契约社会，是一个很大的难题。

二、上海创新社会治理加强基层建设的主要做法

上海市于2014年底出台了创新社会治理加强基层建设 “1+6”文件，全面构建了未来较长时期内上海基层社会治理体系框架，针对全市基层治理中长期存在的体制机制瓶颈提出了系统破解思路和方案。

（一）完善区域化党建体制

创新基层社会治理，根本目的是扩大党的群众基础，巩固党的执政地位。加强党的建设是重中之重。

1.改革社区“1+3”党建体制。原社区（街道）党工委更名为街道党工委，修订党工委工作条例，原党工委兼职委员继续保留。原先的“3”调整为“2”，将原先的“综合党委”和“居民区党委”合并为“社区党委”，原来的“行政党组”保留。

2.区域化党建平台向上拓展、向下延伸。向上拓展：在区县层面建立区域化党建组织平台；向下延伸：在村居层面推进兼职委员制度，倡导社区民警、业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等方面的党员代表，通过相关程序兼任居民区党（总）支部委员。兼职委员人数一般不超过专职委员人数。

3.建立社区党建服务中心。将原先的社区党员服务中心调整为社区党建服务中心，进一步拓展服务区域内党组织和党员群众的功能，使其成为区域化党建的开放式、集约化、共享性服务平台。

4.进一步促进区域化党建工作平台和社区委员会等社区共治平台的功能整合、工作融合。建立社区公益服务清单制度，形成自下而上的社区共治议题机制，积极引导各方参与社区共治。在街镇层面探索建立社区发展基金（会），有序拓展社会资源参与社区治理的渠道。

（二）深化街道体制改革

以“重心下移、权责一致、做实基层”为原则，推进街道体制改革，尽可能将资源、服务和管理放到街道，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。

1.完善街道的职能。明确街道以“三公”即公共服务、公共管理、公共安全为基本职责，主要承担加强党的建设，统筹社区发展，组织公共服务等职能。在职能调整过程中，上海下决心取消了街道的招商引资职能，街道的运转经费由区级财政通过预算全额保障，从而确保街道工作重心的转移，使街道真正回归区委区政府的派出机关。

2.优化机构设置。现在街道的科室设置和上级条线单位简单对应，上面有什么部门，下面有一个什么科室，与群众的需求和社区的治理贴得不够近，不够紧。上海将街道的机构压缩到8个以内，采取“6+2”的方式，也就是6个机构全市统一规定，即党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，其余2个各个区县自行设立。从原先的单纯向上负责转为面向群众，向下负责。

同时，要做优做实做强若干个中心，即社区事务受理服务中心，卫生中心，文化中心，城市综合管理网格中心，社区党建服务中心和综治中心。推动街道向窗口服务和平台服务转型，更好地为社区群众提供精准优质高效的基本公共服务。

3.推进权责一致，理顺条块关系。为解决好基层治理中的最后一公里问题，街道被赋予“四项权力”： 对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权；对区域建设规划和公共设施布局的规划参与权；对区域综合性事务的综合管理权；对事关社会民生重大决策项目的建议权。实行“职能部门职责下沉审核把关的准入制度”，做到权随事转、人随事转、费随事转。改革基层考核评价制度，职能部门不再直接考核街道，实行双向评价，加大群众评价的力度。

（三）大力推进居民自治

创新基层社会治理体制，需要调动社会治理主体的积极性，激发居委会自治活力。

1.完善居民区治理结构。建立健全“以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的居民区治理架构”。

2.扎实推进减负增能。一方面减轻居委会行政事务负担，实行“两份清单、一本台账、一项机制”，即居委会依法协助行政事项清单和居委会印章使用清单，居委会电子台账建设，实行居民区工作事项准入机制。另一方面，增强居委会自治能力，居委会要善于搭建平台，整合资源，坚持问题导向、需求导向，更有效地服务居民群众。

3.激发居民主体的参与积极性。推动居民参与的制度化、规范化，建立健全两个“自下而上”的机制：一个是自下而上的自治议题和自治项目形成机制，一个是自下而上的居委会工作评价体系。运用好议事会、理事会、微信群等新载体，广泛开展社区民主协商。

（四）推进社会协同机制

1.加强社区共治平台建设。完善社区委员会、理事会等共治平台，积极引导驻区企事业单位、社会组织以及人大代表、党代表、政协委员、居民代表等参与社区治理，共同商议社区公共事务，解决社区公共问题。

2.扶持社区社会组织发展。大力扶持社区公益慈善类、文体娱乐类、生活服务类、矛盾调处类社会组织发展；加大政府购买服务力度，将社会力量能够承接的公共管理和服务事项都纳入到政府购买服务的范围中；编制承接社区服务的社会组织指导目录，加强社会组织党建工作。

3.壮大社区志愿者队伍。健全“三个平台”推动志愿者参与社区治理：一个是市、区县、街镇三级志愿者协会和各行业、各条线志愿服务队伍构成的枢纽型平台；一个是拓展志愿者服务基地、睦邻中心等实体化平台建设，引导志愿者就近参与为老、帮困、助残等志愿服务；还有一个是整合各类志愿者服务系统，建立全市统一的信息化平台。

（五）加强基层队伍建设

上海的基层社区干部队伍普遍存在来源渠道较少、结构不尽合理、总体能力偏弱、年龄老化严重、后继相对乏人等问题。加强社区干部队伍建设是创新基层社会治理的重要内容。

1.加强居民区党组织书记队伍建设。要打造一支结构合理、素质优良、精干高效的居民区书记队伍，形成一支来源稳定、储备充足、相对成熟的后备干部队伍，为巩固党的执政基础，激发基层活力提供政治、组织保证。

2.建立社区工作者职业化体系。从上海现实情况出发，以社会化、专业化、规范化为发展方向，以建立完善的薪酬体系为基础，根据社区工作者的岗位特点、工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，建立岗位等级序列，形成较为完整的职业发展体系，使每个社区工作者在工作年限增加、岗位提升、能力素质提高后，岗位等级随之提高。制定《社区工作者职业化薪酬体系指导意见》，按照人均收入高于上年全市职工平均工资水平的标准，合理设定社区工作者薪酬体系，并根据全市职工平均工资增长情况进行动态调整。

此外，还要畅通社区工作者进入党政机关、事业单位的通道，加大从优秀社区工作者中发展党员、选拔人才的力度，积极推荐其担任各级党代表、人大代表和政协委员。媒体要大力宣传报道社区工作者中的典型人物、先进事迹，展现广大社区工作者的职业风采和良好形象，提高社区工作者的社会认同度和职业荣誉感，努力在全社会形成重视、关心、支持社区工作者队伍建设的良好舆论氛围和社会环境。

三、上海创新社会治理加强基层建设的几点启示与思考

（一）进一步健全基层社会治理结构

客观地讲，现阶段的基层社会治理某种程度上还是政府治理，依然是以国家主导的方式展开的，社区自身的力量还没有成为一个主体力量。在改革前的计划体制下，国家统合了全部的社会资源和社会力量，限制了社会自我管理体系、自我服务体系功能的发挥，社会的自主性较弱。改革开放之后，各类社会力量、社会组织开始发育，居民的自主空间也大大增加，自主能力不断增强。但是，目前社会力量、社会组织的能力尚未达到改变政府主导的局面。当然，政府已经认识到在基层社会治理中必须充分发挥社会力量、社会组织的重要作用。

在现代化的进程中，每个人的独立自主的发展空间增加了，可以离开乡土，离开传统的家庭，也可以离开原有的单位，成为自由的个体。但是，这种自由是以失去原有家族或单位共同体的保障为前提的。因而，个体在获得自由的同时，也产生了对政府提供社会保障的依赖，同时个体还要寻找新的组织归属，来摆脱去共同体化的困扰。因此，作为个体的人离不开政府，也离不开社区。要创造良好的基层社会治理秩序，必须同时依靠政府与社区的双重意志与双重力量的共同努力，两者的合力是基层社会治理的基础与动力。

（二）进一步完善基层社会治理机制

政府与社会、居民良性互动，共同促进基层社会治理体系成长和基层社会治理秩序形成的内在机制就是协商。通过沟通、协调与合作机制，为社区参与政府治理提供机制和平台，为政府听取民意、提升社区自治能力和水平提供机制和平台。习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年的讲话中提出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。……涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出要稳步推进基层协商。 涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定 。要推进乡镇、街道的协商，推进行政村、社区的协商，推进企事业单位的协商，探索开展社会组织协商。

因此，新形势下上海创新基层社会治理，推进社区重塑，重在协商众治，为此要健全机制、提供保障、注重过程。一是建立健全社区公共议题的形成机制。公共议题的形成包括两个方面：议题或需求的提出；议题的选择确定。一方面要畅通诉求表达渠道，建立居民参与的公共平台，比如居民议事会、业主论坛等，形成意见表达、议题讨论的公共空间。另一方面要建立收集民意的议题收集机制。比如通过机关干部联络点制度、窗口接待制度、热线电话、网络平台广泛问计于民、问需于民和问政于民。二是建立健全社区公共事务的协商议事机制。社区既然是多元主体的格局，必然要保障多主体参与协商的权利。特别是市场经济体制建立之后，带来了社区居民群体的分化，不同的群体有不同的利益诉求，彼此之间有可能会产生矛盾和冲突。因此，各方的意见不会完全统一。这就需要在社区协商议事的平台进行充分沟通，从而可能达成共识，形成一致的意见。可考虑借鉴罗伯特议事规则制定合适的社区议事规则。三是逐步形成社区的规则和秩序。十八届四中全会提出：深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。通过协商，社区居民可以从家规家训、楼道公约、文明养宠物公约、停车公约等做起，逐步影响覆盖到全社区，共同制定居民公约，并内化为居民的自觉行为。

（三）进一步推进基层社会公民意识教育

习近平总书记反复强调，社会治理的核心是人。人是社会治理的主体，因此要推进基层社会治理体系和治理能力的现代化，就要推进人的现代化。党的十七大报告就提出要加强公民意识教育。公民意识，是指公民对自己在国家中的地位和作用的认识，是公民以宪法和法律规定的基本权利和义务为依据，以自身作为国家经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等活动主体的一种心理感受与理性认识。根据我国宪法关于公民基本权利和义务的规定，公民意识主要包括五个方面内容。一是公民的主体意识，即公民作为国家主人和社会主体的意识。二是公民的权利意识，即公民对宪法和法律赋予自己某种行为合法性的意识，以及对他人合法权利的尊重。三是公民的责任与义务意识，即公民必须履行对国家和社会应尽的责任与义务的意识。四是公民的法律意识，即公民要有尊重法律和在法律面前人人平等的意识。五是公民的道德意识，即公民在国家经济、政治、文化与社会生活中必须具有的道德规范意识。

改革开放以来，虽然我国民众的公民意识在逐渐养成，但还处在培育和发展的过程中，公民意识教育还急需加强。加强公民意识教育的基础还是在社区，要注重在社区治理的过程中融入公民意识教育内容，引导居民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督，培育居民的自主自律意识、民主参与意识和公共责任精神，促使公民意识不断发展成熟，从而把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

（作者单位：国家行政学院、上海行政学院）

（责任编辑 矫海霞）