耿丽娟， 黄宏胜， 何亚芬　(江西农业大学江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西南昌 330045)



中国耕地占补平衡制度的演变与展望

耿丽娟， 黄宏胜*， 何亚芬(江西农业大学江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西南昌 330045)

摘要耕地占补平衡自1997年提出以来，逐步从“数量平衡”发展到现今的“数量、质量和生态平衡”，对于稳定我国的耕地面积成效突出，但在补充耕地质量、生态及制度实施等方面存在诸多不足。同时，城镇化的快速推进等导致建设占用耕地需求强劲，而我国耕地后备资源少且空间分布不均，部分区域落实耕地占补平衡制度难度越来越大。该研究在对我国耕地占补平衡制度回顾和相关研究总结的基础上，从耕地质量建设、补充耕地项目市场机制建设及耕地占补生态评价等方面提出了完善耕地占补平衡制度的相关措施。

关键词耕地占补平衡；制度；耕地保护；演变；展望

耕地是土地之精华、粮食生产之根本。耕地不仅是重要的农业生产资料，同时也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件[1]。由于我国处于快速城镇化阶段，加上工业化提速，耕地保护任务变得异常艰巨，尽管我们国家宣称采取了世界上最严厉的耕地保护政策[2]，然而现有耕地保护政策实施的效果并不理想，耕地持续非农化、非粮化和粗放利用的问题日益严重[3]。笔者系统梳理了我国耕地占补平衡政策及相关学者的研究，并结合我国社会经济发展的需求，分析了我国耕地占补平衡制度实施的成效与不足，提出进一步完善的对策及发展方向。

1我国耕地占补平衡制度的演变

1.1耕地占补平衡的内涵耕地占补，“占”指“占用耕地”，“补”指“补充耕地”。占补平衡，简单理解就是“占用耕地”与“补充耕地”保持平衡；具体来说就是“建设占用耕地”与“补充耕地”在数量和质量上保持相对平衡，其中，动态平衡是耕地保有量在一定规划期内的总量平衡，以此来实现粮食安全与经济发展的“双利”目的[4]。

1.2我国耕地占补平衡政策回顾1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)首次提出各省(区、市)保持耕地总量动态平衡的要求，正式拉开我国耕地占补平衡制度的帷幕[5]。1998年《中华人民共和国土地管理法》进行修订，提出“占用耕地补偿制度”，正式将“耕地占补平衡”这一概念写入法律[6]。1999～2001年先后用“切实做好”“加大力度”“进一步加强和改进”等词对新《土地管理法》中的“耕地占补平衡”工作具体实行措施做了详细的规定[7-9]。2002年《国土资源部关于农民建房占补平衡有关问题的复函》表明：耕地占补平衡不仅是针对城镇非农业建设占用耕地的情况，同时也对村镇非农业建设占用耕地有着同样的占补平衡要求[10]。2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，标志着我国开始实施世界上最严格的土地管理制度，同年，国务院、财政部和国土资源部先后提出将部分土地出让金用于农业土地开发并对其相关制度做出相应规定[11-13]。国土资源部发布的《2005年工作要点》提出实行“耕地占补行政首长负责制”[14]，同时，从2005年起，不仅要求耕地占补的数量，更要以质量为重，严防占多补少、占优补劣[15-17]。2006和2010年先后提出和重申了土地，包括耕地占补平衡的监督管理制度[18-19]。2014年国土资源部再发力《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提出建立耕地保护长效机制。2015年5月，习近平总书记强调要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，同时加强对耕地占补平衡的监管，面对耕地占补平衡过程中出现的新情况新问题，要加强调查研究并提出有效的对策。

我国耕地占补平衡制度自1997年实施至今，已逐步发展为一套更加成熟完善的政策体系——从横向上由若干具体政策构成；从纵向上有国家政策和地方政策之分[20]。1997年以来我国发布的耕地占补平衡相关的主要国家政策文件见表1，到目前为止，我国耕地占补平衡制度经历了“数量平衡”—“数量质量平衡”—“数量、质量和生态平衡”3个阶段。

2耕地占补平衡制度的相关研究

2.1国外耕地保护研究进展作为社会稳定的基础，耕地事关一个区域乃至一个国家的粮食安全、生态安全甚至社会安全，为防止耕地过度非农化而出现各类安全问题，世界上许多国家都采用各种制度保证耕地的数量以及质量[21]。

美国的农地保护包含了许多经济、社会等方面要素的目标，其相关理论也日渐成熟完善，发展了许多如规划控制、税收优惠和设定他项权之类的农地保护手段[22]，这些手段对美国的农地保护起着至关重要的作用[23]。

日本作为先天自然条件并不占优势的国家，能在较短时间内以较小的用地代价达到与美国相差不远的城市化水平，得益于其良好的农用地利用与保护政策规划，特别是高度集约的土地利用方式。日本有名的3大都市圈——东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈，集中了将近80%的国家人口和经济密度，土地集约利用水平已经达到一个很高的程度[24]。同时，处在都市圈一定区域内的市县均与其中心城市保持密切的社会经济联系，通过资源、环境、基础设施共享以及产业活动的紧密相连，达到减少重复建设造成的土地的使用浪费的效果[25]。

加拿大的人口密度仅2.7人/km2。加拿大的农田保护主要是依靠其农业用地的土地利用规划特别是省级规划，当地实行通过土地等级高低来限制相关土地变更的制度[26]。其中，比较著名的省级农地保护计划的地方包括安大略省和不列颠哥伦比亚省，随后，魁北克省也采取了农地保护计划[27]。

英国的做法是把本国所有农地按既定标准分成5个等级，最优级为1级，依次递减。规定占用级别为1～3级且超过10 hm2的农地，规划部门必须要向农业部申请得到许可。很有前瞻性的是，当地从1987年环境部的第16号文开始，对农用地转为建设用地的主要考量由农地的生产能力转为其对环境的影响价值[28]。

荷兰的农业、农地保护法律法规不仅对农地数量的保护产生效力，也十分看重农地质量的保护。1987年荷兰颁布施行了《土壤保护法》，这一法律的实施，对动物粪肥的利用、肥料产品的贸易、多余粪肥的转移及动物粪肥的生产都形成了有力的制约。随后，荷兰又通过颁布《动物粪肥施用法》保护农地土壤的质量，这些法律保护了其美丽的自然环境，促进了当地农地生态功能的更好发挥[29]。

2.2国内耕地占补平衡研究进展伴随着我国改革开放，经济社会的快速发展，建设占用耕地与耕地保护之间的矛盾也日益尖锐。在此背景下，为了兼顾建设占用和耕地保护的双重任务，我国确立了耕地占补平衡制度这一适应我国国情的一项独有的制度。国内对耕地占补平衡政策制度的研究大致可分为以下3个阶段。

2.2.1产生阶段(1990～1997年)。我国耕地占补平衡相关政策制度的研究可追溯到1990年，贾生华等[30]从土地供给的特点出发，结合我国耕地资源所面临的严峻形势，系统地分析了目前在我国加强农田保护的紧迫性与建立农田保护制度的重要意义。于朝升等[31]则在1995年进行了耕地保护机制建立的实践和研究。杨振义[32]在1997年以河北省唐山市为例研究耕地总量动态平衡的实现与保持。朱亚夫[33]研究了耕地总量动态平衡的战略基础上土地和粮食问题的基本对策。可以看出，我国前期对耕地占补平衡的相关研究较少，且主要集中在基本农田保护、耕地保护等方面。

2.2.2发展阶段(1998～2005年)。在1998年以后，随着新《土地管理法》的修订，“耕地占补平衡”被正式写入法律以后，我国学者对耕地占补平衡政策的研究逐渐增多，2000年以后甚至成倍增加，既有立足国家整体角度宏观形势的政策研究，也有基于地方实际情况的落实实施研究。傅应铨[34]提出依靠强化建设用地的审批管理来实现四川省耕地的总量动态平衡。章猛进[35]基于浙江省的土地供求矛盾，强调通过落实行政首长负责制来确保耕地占补平衡的质量。国土资源部提出将耕地总量动态平衡与农业可持续发展相结合来确保耕地总量动态平衡目标的实现[36]。吴宇哲[37]对我国的耕地占补平衡的做法提出质疑，认为在盲目追求数量平衡造成生态破坏的情况下，耕地占补平衡并不能算作完全意义上的耕地保护，有悖于耕地占补平衡政策实施的初衷。易必奎等[38]针对我国的耕地占补平衡相关制度政策提出了保护耕地的十大对策。刘永杏等[39]针对我国耕地占补平衡制度执行过程中存在的问题提出了将农地分等定级及其估价成果运用在耕地占补当中以求更好的实现耕地占补平衡。赵淑芹等[40]从博弈论的角度分析了我国耕地占补平衡相关制度的执行情况。刁承泰等[41]基于长江三峡工程研究了大型重点工程方面耕地占补平衡制度的完善机制。此阶段，我国学者对耕地占补平衡制度的研究更多的是偏重于政策落实方面。

2.2.3完善阶段(2006年至今)。近10年来，我国专家学者对耕地占补平衡相关政策研究的广度和深度都有了进一步的提升。纪昌品等[42]通过对耕地占补平衡政策制度内涵的挖潜，来论述其效率与公平。王世忠等[43]在分析现行耕地占补平衡制度存在问题的基础上，提出了基于建设用地边际经济效益最大化原则的新增建设用地指标的全国优化配置模型。卢海阳等[44]在分析现行耕地占补平衡制度中存在问题的基础上提出了利用最优开垦规模来权衡其生态成本和经济效益，将耕地占补平衡制度放入社会大环境考虑。肖碧林等[45]重点关注近年来耕地占补平衡相关的国家相关制度。王梅农等[46]则将耕地占补平衡制度萌芽追溯到20世纪80年代，研究了1986～2009年我国耕地占补平衡制度的变迁过程，并对耕地占补平衡制度的未来发展进行了预测。吴群[47]全面研究了耕地占补平衡政策产生的背景以及我国相关土地管理中存在的问题。岳永兵等[48]认为现行的耕地占补平衡制度存在着缺乏具有可持续性的监督和鼓励的机制、对生态环境不够重视、过度依靠后备土地资源开发等问题，提出建立有利于补充耕地质量建设与管理的激励机制、要求耕地占补与生态保护相相协调、尝试实现跨省域的异地占补平衡等一系列新途径。孙蕊等[49]从公共政策的角度对耕地占补平衡的政策主体进行了分析。

3我国耕地占补平衡制度实施的成效与不足

3.1政策实施成效自耕地占补平衡制度实施以来，有效遏制了农用地非农化的速度，提高了存量建设用地的集约利用度[50]，在一定程度上抑制了耕地的减少，2003年以来，我国耕地面积保持稳定，粮食产量也有缓慢上升(图1)。此外，耕地占补平衡制度的实施给土地最直接的使用者的生产、生活带来相应的转变。在此过程中，被征地农民逐渐由传统的第一产业流向第二、三产业，同时其生活方式、价值观念等都会随之逐渐改变。原有的社会结构随着土地和人口的城镇化也在潜移默化中发生变化，这是耕地占补平衡制度产生的连带效应[51]。

3.2实施过程中的不足

3.2.1过度依靠土地开发方式补充耕地，新增耕地质量普遍较低。我国耕地占补平衡制度一直都存在着约束有余而激励不足的问题。耕地补充来源主要以土地开发为主，对补充的耕地验收则偏重其所处地形、土壤质量、灌排设施建设情况、田间道路修整情况等外部客体情况，对于新开发土地分配、后期培肥与管护等涉及到人的主观能动性的地方缺少相应的制度条例，导致大部分补充耕地因耕种成本高、耕种收益相对较低而没有持续耕种或一直处于粗放利用状态[48]，新增耕地后期使用收益可持续性差，以致出现“占优补劣”的情况。虽然耕地占补平衡制度经历了“数量平衡”—“质量与数量动态平衡”等阶段，但在政策执行中，由于耕地质量、生态等实现过程的缓慢性与长期性，耕地占补平衡依然是侧重于数量上占补平衡。

3.2.2耕地占补平衡制度实施仅依靠单一的行政手段，相关外部性问题尚未得到有效解决。长期以来，在耕地占补平衡关于补充耕地的问题上我国一直都是依靠行政手段来执行，并没有形成能够与市场经济相适应的长效机制。然而，由于市场本身的特点功能，土地资源在市场经济中的流转总是自发的从低收益用途向高收益用途转变，因此在很多场合都会与强制性的耕地占补平衡政策发生冲突。若过多的依赖于行政手段的强制性，又往往导致政策失效[52]。耕地保护具有很强的外部性，耕地耕种产生的收益，不仅仅是粮食的收获，其还会附带一些环境、生态收益，这些收益却被周边地区乃至全社会所享有，而补充耕地、保护耕地的成本却一般由地方政府来承担，耕地补充地区群众也没有得到额外补偿[53]。此外，由于我国现行的行政升迁体系，有些地方政府追求短期内的“政绩最大化”，在进行耕地补充保护耕地时就会较少考虑土地在时间上的优化配置和土地资源的可持续利用。

3.2.3耕地开发过程中缺少对生态环境影响的评价机制，耕地开发易导致生态破坏。我国农业开发历史悠久，农村家庭联产承包责任制的实行让农民自发开发利用后备土地资源的积极性空前高涨，耕地后备资源大部分已被开发利用，特别是在人多地少的平原地区[54]。自从耕地占补平衡制度实施以来，由于部分地区对耕地占补平衡制度的错误解读，片面追求耕地占补的数量平衡，以牺牲生态环境为代价盲目对山区林地、滩涂湿地进行土地的开发，严重破坏了生态系统的结构，有的甚至还造成水土流失、土壤沙化、洪涝灾害等自然灾害，新开发耕地本身也饱受自然灾害威胁[55]，不论是其做法还是其实施成效都违背了耕地占补平衡制度制定实施的初衷。

4完善我国耕地占补平衡制度的建议

4.1挖潜城镇和农村存量建设用地潜力，从源头上减少耕地占用我国城镇化水平已达到一定程度，业已进入城市型社会为主体的新时代。一方面，城镇规模不断扩大，建设占用耕地难以避免；另一方面，农村劳动人口大量外出务工，边远山区耕地抛荒趋势难以逆转。如何扭转规模小、区位差、后期管护难的现行耕地开发模式，避免“一边开耕地、一边荒耕地”的怪圈，更好地适应“五位一体”布局下新型生态文明社会建设要求，是完善当前耕地占补平衡制度必须面对和亟待解决的难题。

要提高城镇规划的科学性，不能再同过去一样，单纯地通过将农用地转为建设用地的方式来扩大城镇规模，更重要的是通过调整城镇内部用地结构和用地方式来实现。如通过对旧城棚户区改造，进一步提高城镇土地利用率，促进城镇用地向集约化方向发展；在农村，稳步开展各项整理工作，进行空心村治理、增减挂项目、宅基地流转和新农村规划建设，在改善经济、社会、生态条件的前提下增加耕地总量，缓解耕地占用的压力。

4.2完善耕地占用的税费管理，增加耕地占用成本我国土地管理法第55条规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发[6]”。这一财政制度虽然在一定程度上能促进国有土地的有偿使用，但也容易成为地方政府多征地、多出让、多创收的潜在利益驱动力。为此，中央政府和地方政府在城镇土地收益分配的问题上进行了充分的博弈[56]。强化耕地保护所需资金的征收、使用和监管。改革现行耕地开垦费、耕地占用税管理，对建设占用耕地按其等级实行不同的标准征收，提高建设单位占用耕地特别是占用优质耕地用耕地的成本。对于耕地与基本农田异地有偿保护，按照保护的数量和质量，实行“优地优价”。适度提高耕地开垦费的收取标准，提高建设占用成本。严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定，建立激励补偿机制，提高农户开发新增耕地的积极性。

4.3引入市场机制，建立多主体参与的耕地占补平衡制度中央政府、地方政府、土地使用者(农户)三者作为耕地占补平衡实现过程中的现实参与主体，一直在现行的耕地占补平衡政策及执行环境中进行着各自利益最大化的行为博弈[57]。所以单纯以行政手段来落实监督耕地占补平衡制度的实施不利于社会以及公众积极参与的积极性，因此应引入市场机制，发挥“鲶鱼效应”，建立相应的激励补偿和约束措施，激活我国的耕地占补平衡市场。鼓励引导“农民”成为一种与其他行业相平等的职业，通过培训学习培养专业农民，试行家庭农场制。同时建议借鉴国外公众参与机制，制定相应的公众参与制度，激发社会和公众尤其是农户对耕地占补平衡的积极性。

4.4引入耕地占补生态评价机制，统筹耕地红线与生态红线 生态文明建设是我国现代化建设“五位一体”整体布局的重要组成部分。中共十八届三中全会对守住“生态红线”的进一步强调，说明了生态保护在社会主义社会建设新时期的重要性。2015年3月24日政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，强调要优化国土空间开发格局，促进城镇用地结构内部调整，促进资源的节约循环高效利用，加大对自然生态系统和环境的保护力度。如何建立科学的耕地占补生态评价机制，合理统筹“耕地红线”和“生态红线”两者之间的关系，既避免因耕地过度开发影响或破坏现有生态系统，又能在保护耕地的前提下有效提升生态文明建设，是未来完善耕地占补平衡政策制度着重考虑的新方向。

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Evolution and Prospect for Balance of Cultivated Land’s Occupation-Compensation System in China

GENG Li-juan，HUANG Hong-sheng*，HE Ya-fen

(Key Laboratory of Poyang Lake Basin Agricultural Resources and Ecology of Jiangxi Province，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi 330045)

Key wordsBalance of cultivated land’s occupation-compensation; System; Cultivated land protection; Evolution; Prospect

AbstractBalance of cultivated land’s occupation-compensation，presented in 1997，has gradually developed from “quantity balance” to today’s “quantity，quality and ecological balance”，and it has great benefits to the stability of our country’s food production.However，the balance of cultivated land’s occupation-compensation system also generated some deficiencies in the new cultivated land quality，environment protection，and system implementation.At the same time，the demand of cultivated land occupation caused by the fast urbanization increasing rapidly while the less reserve cultivated land resources has nonuniform space distribution in China.It became more and more difficult to carry out the balance of cultivated land’s occupation-compensation system in some area of China.On the basis of review and related research on the balance of cultivated land’s occupation-compensation system in China，this paper puts forward some measures，mainly from the cultivated land quality construction，cultivated land developing market construction and dynamic ecological evaluation for new cultivated land，to improve the balance of cultivated land’s occupation-compensation system.

基金项目江西省高校人文社科项目(GL1552)。

作者简介耿丽娟(1990- )，女，山西孝义人，硕士研究生，研究方向：土地利用。*通讯作者，副教授，博士，硕士生导师，从事耕地保护研究。

收稿日期2016-02-07

中图分类号S 27;F 301.0

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)07-231-05