王丽娟，刘 玉，费建琴，杨 娟， 胡 豹※

(1.浙江省农业科学院农村发展研究所，杭州 310021； 2.北京农业信息技术研究中心，北京 100097；3.浙江省德清县农业局，湖州 313200)

基于SWOT分析的重点生态功能区农业可持续发展路径研究*
——以浙江省为例

王丽娟1，刘 玉2，费建琴3，杨 娟3， 胡 豹1※

(1.浙江省农业科学院农村发展研究所，杭州 310021； 2.北京农业信息技术研究中心，北京 100097；3.浙江省德清县农业局，湖州 313200)

主体功能区制度背景下，实现农业可持续发展是重点生态功能区建设的现实命题，而目前国内学者专门针对重点生态功能区现代农业发展的研究尚不多见。农业在浙江重点生态功能区社会经济建设中发挥着重要作用，但存在着经营方式粗放、资源利用水平不高以及农业面源污染风险加剧等问题。重点生态功能区发展可持续农业，具有区位条件优越、资源优势独特、生态环境优良的优势，但也存在耕地资源匮乏、水土流失严重、基础设施薄弱、科技推广困难的劣势，同时面临政策、市场、主体等方面的机遇以及资源空间压缩、劳动力资源流失的挑战。应从可持续农业的“发展”和“限制”准则出发，发展节约型农业，提高资源利用效率； 发展生态循环农业，保护农业生态环境； 培育绿色精品农业，提升农产品附加值； 打造休闲观光农业，推动乡村经济发展； 并实施一系列保障措施，实现重点生态功能区农业可持续发展。

农业可持续发展 SWOT分析 重点生态功能区 浙江省

0 引言

坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展，是当前我国一项重要的区域发展战略[1]。2013年底我国部署了以国家重点生态功能区为重点的主体功能区建设试点示范工作。按照《全国主体功能区规划(2010年)》的要求，重点生态功能区是“生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区”，不可能通过快速城镇化、工业化来带动农村发展和增加农民收入。因此，发展现代农业，在不损害生态服务功能的前提下促进农业产业优化发展和农民收入稳步提高，走出一条绿色发展、生态富民的新路子，是重点生态功能区建设发展的现实命题。

“生态功能区”是我国在对国土进行主体功能区划基础上提出的概念。2010年我国正式发布了《全国主体功能区规划》，在此前后，国内研究者围绕生态功能区与重点生态功能区开展了相关研究[2]。目前来看，国内学者主要对生态功能区发展的战略重点[3]、发展模式[4]、体制机制[5-6]、分类政策[7]、产业发展[8]等进行了探讨，但重点生态功能区现代农业发展的研究尚不多见，专门探讨重点生态功能区农业可持续发展路径的研究未见有报道。

浙江省位于我国东部沿海发达地区，人地矛盾历来较为突出，改革开放以来，随着经济的快速增长，全省生态环境保护压力日趋沉重，重点生态功能区建设与可持续发展成为焦点。根据2013年颁布的《浙江省主体功能区规划》，浙江省重点生态功能区面积2.110 9万km2，占全省陆域国土面积的20.7%，含淳安、开化、磐安、遂昌、云和、庆元、景宁、龙泉、文成、泰顺等10个县(市)。这些重点生态功能区地处大江大河的源头，是浙江省最重要的生态屏障，对维护全省生态安全、提供生态产品具有全局性意义，但同时也是浙江省的欠发达地区[9]。地处经济发达省份，使得这些地区摆脱贫困落后和发展经济的愿望更加迫切。为此，该研究以浙江省为例，基于SWOT分析方法，探讨在主体功能区建设背景下重点生态功能区实现农业可持续发展的有效路径，为重点生态功能区发展壮大特色生态经济、实现绿色发展寻求科学途径，并为制定区域宏观调控政策和农业可持续发展规划提供依据。

表1 2014年浙江重点生态功能区各县(市)农业概况

县(市)一产产值占GDP的比重(%)家庭经营一产收入占农民收入的比重(%)土地产出率(万元/km2)淳安县15.735.8767.63文成县10.5—53.86泰顺县9.1—35.12磐安县14.329.3889.37开化县12.314.4754.37龙泉市12.638.1042.30云和县8.527.9643.97庆元县14.042.9739.30遂昌县11.933.2440.84景宁畲族自治县15.336.2033.03合 计12.9—50.37

1 重点生态功能区农业发展概况

1.1 农业在社会经济建设中仍发挥着重要作用

浙江省重点生态功能区的农业生产总值占GDP的比重较高，除云和县和泰顺县以外， 2014年各县(市)农业生产总值占GDP的比重均超过10%， 10县(市)平均比重为12.9%，近3倍于全省平均水平。从农民收入构成来看，农业仍然是重点生态功能区农民增收的主要来源，家庭经营一产收入在重点生态功能区农民收入中所占的比重约30%，有的县甚至高达40%以上，而全省平均水平仅为13.2%(表1)。

1.2 特色优势产业与乡村旅游快速发展

近年来，重点生态功能区各县(市)坚持从自身优势、特点出发，围绕绿色发展、生态富民开展积极探索和实践，区域经济和人民生活水平得到很大提高，可持续发展的内生动力不断增强，为重点生态功能区现代农业发展积累了成功经验。各县(市)的农副产品生产优势逐渐形成，其中淳安、磐安、开化、龙泉、庆元和遂昌等6个县(市)被评为2008年“浙江省农业特色优势产业综合强县”。同时，凭借优良的生态环境、独特的自然风貌、丰富的乡土文化，乡村旅游正在成为重点生态功能区农村经济和农民收入新的增长点。以淳安县为例， 2015年全县接待乡村旅游游客410万人次，旅游收入4.52亿元，连续4年保持了30%左右的增幅。

1.3 农业经营方式粗放，资源利用水平不高

重点生态功能区农业总体上还处在以粗放经营为特征的传统发展阶段，规模化、集约化、设施化和信息化发展水平较低，产业链条松散，农业功能单一，导致农业资源整体利用效率以及综合效益都处在较低的水平， 2014年全省土地平均产出率为157.12万元/km2，而重点生态功能区平均仅50.37万元/km2，不到全省平均水平的1/3(表1)。重点生态功能区蕴藏着珍贵的清洁农业水土资源，生产的农产品具有天然、绿色、安全的特点，有些甚至已经达到了有机农产品的标准，却往往被当作普通产品来卖，一些农产品甚至因为地处偏僻、难以运输而卖不出去，资源生态价值没有得到有效发挥。

2 重点生态功能区农业可持续发展的SWOT分析

2.1 优势

2.1.1 区位发展条件优越

浙江省重点生态功能区地处长江三角洲经济区，该区域经济发达、交通便利、人口密集、人民富裕。随着交通条件的不断改善，重点生态功能区接受经济发达地区辐射的地缘区位优势凸显，一流的资源和区位优势使其成为长三角经济区产业扩张、经济发展的辐射扩散承接地，资金、技术、人才的引入更加便利。同时，长三角经济区拥有的广阔消费市场和巨大消费潜力，为重点生态功能区现代农业发展提供了优越的市场环境。

2.1.2 农业资源优势独特

重点生态功能区地处浙江山区，具有丰富的林地资源和水资源。如表2所示， 2013年重点生态功能区各县(市)森林覆盖率均达到70%以上，比全省森林覆盖率高出10～25个百分点； 重点生态功能区人均水资源拥有量达到1.065 6万m3，是全省平均水平的5.4倍。同时，重点生态功能区生物多样性极为丰富，拥有种类多样的珍稀种质资源； 气候资源独特，气候的垂直差异明显，局地小气候资源十分丰富，特色农业发展条件良好。

2.1.3 生态建设成效显著

2002年以来，在浙江省委省政府的指导下，重点生态功能区各县(市)通过三轮“811”专项行动、污染减排、重污染高能耗行业整治提升、农村环境连片整治、“四边三化”行动、生态示范区创建等行动，生态文明建设不断深入，生态环境保护和建设进一步加强，生态产业不断壮大，生态建设取得了显著成效， 10个县(市)全部被列入省级生态县(市)，磐安、开化、庆元、泰顺等县被命名为国家级生态县。

表2 重点生态功能区各县(市)农业资源情况

县(市)森林覆盖率(%)人均水资源量(m3/人)耕地面积比重(%)淳安县75.1207104.29文成县70.5424220.06泰顺县76.7776914.20磐安县80.1528512.38开化县80.4763410.37龙泉市82.6124378.10云和县80.889528.68庆元县86.0106168.02遂昌县82.3128437.29景宁畲族自治县77.9128039.33合 计—106569.05全 省60.8197919.84 注:森林覆盖率为2013年数据,人均水资源量为多年平均数,耕地面积比重为2012年数据

2.2 劣势

2.2.1 耕地资源十分匮乏

浙江重点生态功能区10个县(市)均属于山区县(市)，耕地资源十分稀缺。调查数据显示，除文成县外，重点生态功能区各县(市)耕地占土地总面积的比重均低于全省平均水平； 各县(市)平均比重仅为9.05%，不足全省平均水平的1/2(表2)。自土地整理工作开展以来，易开垦成耕地的后备资源大多已开垦，目前耕地后备资源不多，且多数地块位于坡度陡的山边，交通条件差，耕地后备资源开发项目投资成本越来越高。

2.2.2 水土流失较为严重

根据2014年浙江省水土流失现状调查成果，重点生态功能区有水土流失面积1 809.88km2，占土地总面积8.49%； 从水土流失强度来看，与全省情况相比，轻度流失占水土流失面积的比例低，而中度、强烈、极强烈和剧烈流失占水土流失面积的比例较高。目前，重点生态功能区治理难度小、工程见效快的水土流失地区已基本得到治理，后续治理难度加大，重点生态功能区水土流失综合治理的任务艰巨。

2.2.3 基础设施仍然薄弱

由于地处经济相对落后的山区，政府对农业的财政支持力度不足，历史欠账较多，重点生态功能区大部分农业基础设施仍然是20世纪80年代以前所建，设施陈旧老化、防灾减灾能力弱，特别是水利排灌设施退化严重，保蓄水和缓冲能力差，造成常常出现暴雨、洪涝和干旱等自然灾害。重点生态功能区交通基础设施建设特别是高速公路建设也明显滞后，位于浙西南山区的文成县和泰顺县甚至还没有修通高速公路。

2.2.4 农业科技推广困难

一是农民接受难，由于文化和科技素质比较低，重点生态功能区农民对新技术、新知识的接受能力普遍较低，又怕担风险，只有在其他人应用新技术、新品种获得了效益时才会接受； 二是一家一户的分散经营方式影响了技术的传递和扩散的速度，限于人力和财力，无法对成千上万的农户进行挨家挨户的科技宣传和推广； 三是农业科技推广体系不健全，推广人员不足、推广经费缺乏等问题，严重阻碍了农业高新技术在实践中的运用。

2.3 机遇

2.3.1 生态循环农业试点省启动建设

浙江人多地少，早在2003年，浙江省就提出了“高效生态农业”的发展战略， 2015年初，浙江被列为全国唯一现代生态循环农业试点省。通过现代生态循环农业试点省建设，从顶层设计到基层实践，浙江将对现代生态循环农业制度和长效机制进行创新，不仅为全国转变农业发展方式、促进农业可持续发展积累经验，同时也为省内开展现代生态循环农业建设，实现农业绿色发展带来契机。

2.3.2 山区发展扶持政策强化可持续

2015年初，浙江省委省政府决定对包括重点功能区10个县(市)在内的26个欠发达县不再考核GDP总量，转而着力考核生态保护、居民增收等，要求这些县(市、区)践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，强化自我“造血”功能，增强自我发展能力，加快走出绿色发展、生态富民、科学跨越的路子，加快成为浙江乃至全国的“绿富美”。这些全新的发展思路和发展措施，为重点生态功能区增强绿色发展的内生动力提供了政策保障。

2.3.3 农业产品消费需求呈现新特征

近年来，随着人民群众物质生活水平的提高，人们消费农产品的观念和偏好不断发生变化，广大消费者对于绿色、安全农产品的需求与日俱增[10]。同时，农业休闲观光成为新的消费时尚，农业正在向观赏、休闲、养生、教育等多功能领域扩延。重点生态功能区优越的农业生态环境和资源条件，能够很好地对接绿色农产品以及多功能农业的市场需求，而新的消费需求也为重点生态功能区走出一条高效生态的新型农业现代化道路提供了市场依据。

2.3.4 社会资本投资农业积极性高涨

以浙商为主体的工商企业、民间资本对浙江农业投入数量日益增多、领域日益广泛，呈现出爆发式增长态势， 2010年以来全省工商企业投资开发农业每年达100亿元以上。工商资本大量进入农业领域，拓展了由传统农业向现代农业转变的全新途径，通过高起点开发、高技术嫁接、发展高品位产品，有力地促进农业由粗放经营向集约经营转变，提高产业效益水平，为浙江高效生态现代农业发展注入新生力量。

2.4 挑战

2.4.1 发展空间不断受到挤压

由于历史原因和现实条件制约，重点生态功能区离建成全面小康社会还有较大差距， 2014年重点生态功能区农村居民人均可支配收入为1.253 1万元，不到全省平均水平(1.937 3万元)的2/3； 人均地方财政收入2 200元，仅为全省平均水平的29.4%； 10个县(市)中，有9个县(市)被列为全省经济发展最滞后、生态保护最繁重、群众生活最困难的重点欠发达县。因此，重点生态功能区加快经济发展的要求特别强烈。近年来，随着社会经济快速发展，工业化、城镇化对土地资源、水资源需求迅速增长，不断压缩农业用地、用水空间。

2.4.2 农业生产成本持续走高

近年来，重点生态功能区农村剩余劳动力转移非常迅速，年轻力壮、较高素质的农业劳动力大量外流，导致重点生态功能区农业发展中普遍存在着用工困难的现象[11]，同时，农业劳动力价格普遍较高，据调查，农忙季节重点生态功能区农业工人工资普遍都达到100元/d以上。此外，土地租金越来越高，农业生产中农机、农膜等投入品越来越多，农业的成本处在快速上升的通道。农业生产成本持续走高，直接影响了重点生产功能区农户经营特色农产品的经济效益。

3 重点生态功能区农业可持续发展的路径

“可持续农业”概念自提出以来，其内涵始终贯穿着“发展”和“限制”这2个重要准则[12-14]：“发展”，即必须首先强调发展这一重要前提； “限制”，即确保自然生态环境的良性循环和世代永续利用是其基本前提[15]。基于重点生态功能区现代农业发展的现实基础、资源特点及主客观条件，从可持续农业的“发展”和“限制”准则出发，构建资源、环境、产品、产业等4个维度的农业可持续发展路径框架体系(图1)。

图1 重点生态功能区现代农业可持续发展路径

3.1 发展节约型农业，提高资源利用效率

对浙江重点生态功能区而言，耕地资源作为不可再生资源的稀缺程度正日益加剧。因此，发展节约型农业，提高资源利用效率，破解耕地资源短缺的制约，是重点生态功能区实现农业可持续利用的重要内容。重点生态功能区发展节约型农业，应建立以节地、节水的集约化农业生产体系，具体形式有：发展间种套作、立体种养； 改漫灌、串灌为小畦灌溉，逐步采用管灌、喷灌、滴灌等先进的灌溉技术，扩大地膜栽培等。

3.2 发展生态循环农业，保护农业生态环境

重点生态功能区生态敏感性强，关系到全省乃至更大区域范围生态安全，发展生态循环农业，加强农业废弃物资源化利用和生态环境保护，是重点生态功能区实现农业可持续发展的必然选择。重点生态功能区发展生态循环农业的主要内容有：(1)控制农业用水总量； (2)减少化肥和农药施用量； (3)畜禽粪便及死亡动物、秸秆、农业投入品废弃物实现资源化利用或无害化处理。

3.3 培育绿色精品农业，提升农产品附加值

重点生态功能区具有优良的山地生态环境和优越的立体气候条件，发展绿色精品农业有利于其充分发挥比较优势，将自身的资源优势转化为经济优势，同步提升现代农业发展的经济、社会和生态效益。因此，培育绿色精品农业是重点生态功能区实现农业可持续发展的有效手段。重点生态功能区发展绿色精品农业，应贯彻绿色生态理念，把安全、优质的绿色精品农产品作为终端产品生产，实行产前、产中、产后的全过程控制、一体化管理，发展以“绿色农业、精品农业、品牌农业”为特征的现代农业。

3.4 打造休闲观光农业，推动乡村经济发展

休闲观光农业既能拓展农业发展功能，提升农业产业发展层次，又是农民创业和农村劳动力内部就业的良好载体，因此，发展休闲观光农业，实现农业多功能开发，是重点生态功能区农业可持续发展的创新路径。重点生态功能区打造休闲观光农业，应紧密结合区域旅游业，从培育经营主体、加强设施配套、鼓励农业创意、打造区域品牌等方面入手，发展经营特色化、创意人文化、服务标准化、环境清洁化、管理规范化的休闲观光农业。

4 重点生态功能区农业可持续发展的保障措施

4.1 加强组织领导，严格管理农业资源

以《浙江省农业自然资源综合管理条例》为依据，强化农业自然资源综合管理[16]，提高管理效率和管理能力。加强农业资源与环境开发利用的阈值管理，科学合理地制定农业自然资源的阈值和环境的最大承载容量，并强制执行标准。建立农业资源和环境管理数据库和核算体系，在不同区域设立资源和环境监测站，对农业资源和环境的变化进行监管。建立健全有关促进山区农业资源可持续开发利用的规章制度，构建农业资源保护和有效利用的长效机制。

4.2 加大资金投入，加快基础设施建设

切实加强以农田水利为重点的农业基础设施建设和“沟、渠、田、林、路”综合治理，形成“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排、土肥沃”的农业基础设施格局。改善农业物质装备，加快推进农业机械化，大力发展设施农业，推动生产方式从传统作业模式向机械化、设施化转变。围绕农村“通路、通电、通水、通气、通信息网络”，全面提升农村基础设施建设水平。加大财政转移支付力度，加快交通基础设施建设，达到县市政府所在地通高速公路或高速铁路，中心镇、中心村通较高等级公路的目标。

4.3 强化科技支撑，提高资源利用水平

一是创新农业科技发展理念，由于重点生态功能区耕地资源明显短缺，以及生态环境保护的特殊重要性，应根据“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，着力开展现代农业资源利用技术、环境治理与保护技术及与之配套的信息技术、管理技术等研究，支撑农业资源开发利用途径创新，提高农业资源利用效率。二是加强农技推广服务体系建设，积极引进、推广优质高产品种，大力推广节本增效、节水灌溉、绿色耕作、测土配方施肥、病虫害综合防治、农业污染防治等关键技术，普及山区农业资源高效利用新模式。

4.4 提升农民素质，培育新型经营主体

深入实施农村“两创”人才培训计划，加大对山区农业经营管理人才、生态旅游人才、产业实用技术人才以及乡土适用人才培育与引进的扶持力度； 深入实施“农民素质工程”，不断提高农民科技素质，引导传统农民向农场主、新型产业农民、职业农民转变，着力培养一批有文化、懂技术、善经营、会管理的现代农业带头人； 加快培育各类新型农业经营主体，做大做强一批农业龙头企业和专业合作社，提高重点生态功能区农业组织化程度，推广各种农业产业化经营模式，促进经营形式创新升级。

4.5 深化环境整治，加强生态保护监管

一是要突出加强农业农村建设项目环评和违法案件的查处，把影响农业农村生态环境建设的污染控制在源头。始终保持对各类环境违法、违规行为的高压态势，加大对违法、违规案件查处力度。建议建立省、市、县(市、区)三级农业环境保护与监管机构，配备一定专职人员，加强监管队伍建设。二是加强环境综合治理，有效实施农业面源污染防治。深入实施水环境综合整治，强化以防治养殖污染为重点的水环境保护。

4.6 加快体制创新，增强可持续发展动力

一是着眼于培育新型农业经营主体和发展现代农业、现代林业，制定鼓励土地、林地流转的政策，重点是健全对全部土地、林地长期流出农户的社会保障机制和土地、林地流入方的激励机制。二是按照“经营者受益、保护着得益、受益者补偿、破坏者受罚”的原则，进一步完善“资金来源多元化、补偿标准合理化、补偿方式科学化”的生态效益补偿机制，提高重点生态功能区农民管护农业生态资源的主动性和积极性。

[1] 樊杰. 主体功能区战略与优化国土空间开发格局.中国科学院院刊， 2013, 28(2): 193～206

[2] 刘欣， 王永清.我国重点生态功能区研究现状分析.世界林业研究， 2014, 27(1): 93～96

[3] 闫喜凤. 生态移民：国家重点森林生态功能区发展的战略选择——以大小兴安岭森林生态功能区为例.理论探讨， 2013，(4)： 167～168

[4] 耿玉德， 周延.大小兴安岭生态功能区建设模式研究.林业经济， 2012，(4)： 73～76， 79

[5] 李小丽. 大小兴安岭生态功能区可持续发展保障机制创新研究.求是学刊， 2011, 38(5): 61～65

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[10]王丽娟， 陈百生，王慧智，等.浙江特色精品农业发展的总体思路与对策建议.浙江农业科学, 2014，(10)： 1505～1510

[11]徐秀英， 闫伟伟，凌申坤.浙江山区特色农业的比较优势与发展对策.华中农业大学学报(社会科学版)， 2008，(1)： 28～34

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[13]Altieri M.Agroecology，a New Research and Development Paradigm for World Agriculture.Agriculture，Ecosystems and Environment， 1989，(27)： 37～46

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DEVELOPMENT PATHS OF SUSTAINABLE AGRICULTURE IN THE KEY ECOLOGICAL FUNCTION ORIENTED AREAS BASED ON SWOT ANALYSIS*——TAKING ZHEJIANG PROVINCE AS AN EXAMPLE

Wang Lijuan1，Liu Yu2，Fei Jianqin3，Yang Juan3，Hu Bao1※

(1.Institute of Rural Development，ZAAS，Hangzhou 310021，China； 2.Beijing Research Center for Information Technology in Agriculture，Beijing 100097，China；3.Agricultural Bureau of Deqing of Zhejiang Province，Huzhou 313200，China)

Under the background of the major function oriented zoning in China, it is a realistic question on how to realize agricultural sustainable development for the construction of the key ecological function oriented areas. Agriculture plays an important role in social and economic construction in the key ecological function oriented areas, but it still had the problems such as extensive management, inefficient utilization of resources, and an increase risk of agricultural non-point source pollution. The strengths in Zhejiang province to develop sustainable agriculture were the good location, the unique resources and the superior ecology, while the weaknesses were the lack of arable land, the serious soil erosion, the poor infrastructure and the difficult technology spreading. Facing the opportunities of policy, market and the subject, and the challenges of resource decreasing and labor transferring, the key ecological function oriented areas needed to develop conservation agriculture, ecological cycle of agriculture, green and fine agriculture, and leisure agriculture according to the "development" and "restriction" criteria of sustainable agriculture, and implemented a series of guarantee measures.

sustainable development of agriculture; SWOT analysis; key ecological function oriented areas; Zhejiang province

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161110

2015-10-08

王丽娟(1981—)，女，江苏海门人，博士、副研究员。研究方向：农业农村发展战略。※通讯作者：胡豹(1972—)，男，江西九江人，博士、研究员。研究方向：农业资源利用与评价。Email：jxhubao@sina.com

*资助项目：浙江省农业资源区划课题“浙江重点生态功能区农业资源可持续开发利用路径研究”(NQ2014-08)； 国家自然科学基金青年项目“基于主体调查的农业跨区经营区位决策研究——以浙江省为例”(41201173)

F322; F303.4

A

1005-9121[2016]11-0065-07