李世杰

（华北水利水电大学 法学院，河南 郑州 450000）

政府部门间基本协调机制研究：基于多元理论的分析

李世杰

（华北水利水电大学 法学院，河南 郑州 450000）

通过对科层组织理论、理性选择理论、资源依赖理论、网络理论的分析，可以归纳出“阶层”、“市场”与“网络”三种政府部门间基本协调机制。在我国，过于依赖层级权威对部门间关系的协调作用，后两者协调机制建立面临着一定限制。阶层协调机制还是一种主要的协调机制，协调机制具有权变性和综合性，网络机制是研究和实践发展主要方向。

政府部门间；协调机制；多元化理论

现有的有关组织间协调机制研究倾向于归纳式的个案研究或借鉴式的国外经验。这种研究方法或研究路径为组织间协调机制研究做出了很大贡献，但其理论性，特别是对作为政府部门间的协调机制的建立缺乏普适性。因此，本文试图从经典的政府部门间关系多元理论分析入手，追寻基本协调机制，厘清这些机制的区别以及如何应用这些协调机制。这对于提升现有政府部门间协调机制的理论，为促进顺畅有效政策活动的开展提供方向性指导。

一、政府部门间关系的多元理论

（一）科层组织理论

在韦伯模式的影响下，政府部门经常需要凭借层级将组织的各部分对接起来。受到“促进官僚化”（在整体环境稳定的前提下）与“促进分权化”（在整体环境复杂性的前提下）两个因素变动的影响，组织需要处理不同环境中组织间关系问题。一般而言，科层制理论认为若不寻求强制的手段或提供共享目标，将难以设计出促进协调行为发生的机制。科层制理论着重在组织功能的设计来解决内部的组织间关系问题，因此研究重视如何配合任务需要重组组织的功能，即成为本途径对于政府部门间关系研究的焦点。

（二）理性选择理论

理性选择理论探讨公共问题，多着重在政府失灵的探究上。由于在分权制度下，理性自利的官僚组织在与其他行政组织的互动过程中，为维护其自我利益，将产生“冲突”与“竞争”的互动行为，使得自利行动无法产生集体的利益。自利的行动者要产生合作是非常困难的。为此，如何使自利行动者的个体理性与集体利益兼容，就成为理性选择理论对行政组织间关系研究最关切的核心议题。理性选择理论认为行政组织为求生存，会努力扩大自己在某一政策空间中的影响力，建立一个属于自己的“地盘”。理性选择途径探讨另外一个重要问题是“集体行动问题”，其焦点是行动者集体行动无法产生公共物品的问题。

（三）资源依赖理论

由于资源依赖的程度反映出一方对另一方的控制力，故而资源交换过程未必对所有参与皆是有利的。为克服资源依赖及控制必要的资源流向，组织通常会运用策略博弈导向于有利于自己的目标，而获取关键资源便是其中一种途径。所有组织都会透过各种不同策略来获取关键稀少的资源，并以权威与资金两类资源最为重要。资源依赖途径主张，所有的组织间关系包括沟通以及共同的行动，最终将完全地仰赖资源的获得。因此，有效能的组织是那些可以在相互依赖关系当中，成功获得其他组织资源的组织。

（四）网络理论

就组织间的关系而言，网络理论多将网络组织的互动关系视为一种合作或伙伴关系。关系建立的目的在于达成某种目标，其间维系合作或伙伴关系的规则成为研究分析的焦点。网络理论较不重视正式、阶层的、由上而下的权威机制。组织的相互依赖性并非简单因为权威与职位，而是将组织单位集合在一起，作为集合资源、权威、知识与科技工具的需求。协调是由网络的协商与相互调适而达成，较少依赖正式的、阶层的由上而下的权威。网络关系的参与者要基于合作互惠方式参与网络。在网络途径中，如何透过非正式权力引导与整合各专业参与者行动来达成公共目标，成为该途径处理行政组织关系问题的关键议题。

二、政府部门间关系基本协调机制

（一）多元理论与基本协调机制的内在逻辑

就官僚组织理论而言，权威的控制与指挥，似乎是协调行政组织间关系的唯一方式。现代形式的官僚组织，被隐喻为机械式的结构，假定透过层级节制的制度设计，即可以处理行政组织间关系问题。可见，科层组织理论主张建立阶层协调机制，依靠合法的强制性权威对政府部门进行协调。

理性选择理论强调组织行动者从理性选择的角度，做出聪明的策略抉择。资源依赖论则主张组织间互动隐含的权力不对等关系。尽管两种理论对互动的过程与结果持有不同看法，但两者对组织间合作的发展，根本上都是以“算计”为出发考量。这两种理论崇尚竞争、依赖与支配关系。按照这个逻辑，通过提供利益诱因，依靠市场价格和竞争，创新政府部门间交换的方式，是解决集体选择和相互依赖问题的良方。

网络理论认为，组织行为是镶嵌在特定系络中，非正式规范或情境逻辑会影响彼此关系的发展。该理论在人性论上具有利他情怀，聚集于若干社会元素，如意义、承诺、关系、期待、规范与信任等对于组织间关系的维系作用。网络理论聚焦于志愿奉献和自治自律对政府部门进行协调，引申出关系协调的网络机制。

（二）政府部门间三种基本协调机制

1.阶层机制

在组织以“层级”进行协调下，管理者可先将整体任务仔细地拆解成几乎相互独立的部分后，再安排各专业的部门执行被预先赋予的任务，最后再透过“层级”来控制各部门的行动。唯层级节制的纯粹韦伯式管理模式，从未在公共组织内部发生过一劳永逸的作用。政府部门的阶层管理者同这些部门一样经常同时面临多项政策任务，由于能力的限制，不同阶段工作重心不同，再加上自身的政策偏好，这些阶层管理者关注每项政策的部门协调就可能“有心无力”或“有力无心”。另外，政府部门的自由裁量权以及政策间的冲突，“部门打架”现象并不罕见。“层级节制”具有局限性，仅依靠层级赋予的权威并无法充分解决政府部门间协调问题。

2.市场机制

新古典经济理论主张存市场价格机制而非阶层中的权威指挥，才是最主要的组织间协调机制。因为透过价格可诱导组织间自愿交易，进而使社会资源分配的效用极大化。然而，“市场”须仰赖现代国家权威，方能维系其正常的运作。因为它需要国家权威所守护的法律系统，来保障市场运作所必须的私有财产权，并确保市场契约的履行，否则将会产生市场失灵的危险后果。导入阶层组织之所以能降低交易成本，主要是因为“阶层”可以让管理者重组诱因，并导入更有效率的监督，使得个别行动者愿意共同提供服务，而不再认为偷懒比较符合自我利益。

3.网络机制

对公共部门而言，由于被服务对象拥有多重的问题需要被解决，但是受到专业分工的影响，服务的提供者往往只受到狭隘范围的专业训练，行政组织也仅提供特定领域的专业服务。在这样的情境下，提供者所构成的网络便开启了一个有效提供服务的方法，让行政组织既能有效运用资源又同时能维护可接受程度的组织及专业的自主性。网络排除了正式的阶层结构与完美的市场形式，但却又相当程度地涵盖了介于此两者间的结构。因此，网络机制的支持者认为，网络在形式上能使不同的政治资源形成起承转合的作用，可以作为正式组织的中介形式。

三、三种基本协调机制的实践运用

在我国，由于长期受封建专制统治的影响，以领导权威和层级为基础的官僚协调方式在我国各级政府中占据主导优势[1]。目前，政府部门协调机制中过于依赖层级对部门间关系的协调作用，而忽视了部门间自动自发的沟通和协商。为实现政策目标，对政府部门提供诱因大体分为两类：一类是“堵”的诱因，主要通过制度设计、权威命令等强制性的手段迫使政府部门采取顺服行为；另一类是“疏”的诱因，主要通过政府部门间的共识、信任、非正式关系、组织的使命感以及共赢使政府部门形成自动自发的顺服行为。中国长期的集权主义传统以及官僚制的特性，偏重与在“堵”的诱因上下功夫，而忽视了“疏”的诱导机制的作用。

依靠市场机制对多个政府部门间关系进行协调，旨在通过在政府部门间政策执行过程中引入市场力量或做法，对各个部门在政策执行过程中的地位和角色进行调整。对于流域水资源治理，该政策执行涉及不同横向政府的职能部门，这些部门间的关系可以通过流域水权交易、流域政府间生态补偿、排污收费与排污权交易、污水处理设施民营化等市场机制加以协调[2]。然而，一个不容辩驳的事实是公共部门不可能像私人部门一样成为“自由选择”的市场主体。很难想象在多个政府部门间形成完全所谓的“市场”，依靠市场机制对多个政府部门间关系进行协调要根据政策的特性和多个政府部门在整个国家行政架构中的基本关系而定。

政府部门间网络的形成是网络协调机制得以利用的基本前提条件。在我国的政治行政情境之下，主导思想上强调理性和集权，这使政府部门间网络关系形成受到很大限制。制度建设对于政府部门间关系协调是十分重要的，但正式制度理性是有限的，具有滞后性，不能洞悉现实中的所有情势。对于正式制度缺失的地方就需要非正式的制度（非理性）的一些东西去规范。否则部门关系就落入僵化的窠臼。另外，网络协调机制需要政府部门具有相当的自主性，具备通过协商而解决彼此关系的广阔弹性空间。这一点需要政府部门享有更多的决策权力。

四、政府部门间协调机制创新图景展望

（一）阶层协调机制仍是一种主要的协调机制

尽管以层级节制和等级森严为主要特征的现代科层体制不断受攻击和唾弃，但鉴于现实世界科层制的普遍性与持续性，可以说等级制非但没有消失，而且继续用于“描述最复杂组织如何建构其体系，以及民选官员如何考虑政府机构的责任控制问题”[3]。阶层协调机制具有足够、直接的权威性，“短平快”，可以起到立竿见影的效果。该协调机制只要自上而下的垂直协调，通过垂直协调而促进政府部门间的水平协调。对于我国现实经验来讲，权力往往集中在上层，再加上政治体制改革进程滞后，整个国家政治行政体系是通过自上而下的阶层权威建立起来的。尽管阶层协调机制具有很多弊端和不确定性，它还是一种主要的协调机制。

（二）政府部门间协调机制具有权变性

层级、市场与网络等三种协调机制，对于跨组织的政策执行各有不同的优势。若从协调频率的角度分析，阶层或市场协调机制有助于在单次的互动中分配资源，网络机制则在重复性与稳定性的情况下较能发挥功能[4]。不过，有其他学者抱持不同观点，认为阶层适合重复性事件的协调；网络适合单次互动事件的协调。莫里斯等人认为，传统阶层途径在施加责任与角色定义议题上表现较佳，同时在惯常与重复出现任务的绩效表现上较好。但这样的安排高度缺乏弹性，故适应与创新的能力较差，并且在多元组织的背景下，上层管理者对于其他组织的成员经常仅有有限的权威或根本没有权威，如此一来限制了他们强迫其他权威顺服的能力。网络则是高度弹性的与适应性的结构，它可以因应临时发生的不同问题而调配各种资源。网络的优点亦是其最大的缺点，因为在网络架构下缺乏清楚的责任判断标准，使得行动者的责任难以界定。可知，政府部门间三种基本协调机制的应用应具有权变性，针对具体的政策情境相机而动。

（三）政府部门间协调机制具有综合性

三种协调机制具有各自的优势和不足。政策情境不断地发生变动，政府部门间的关系也不断变化，持续互动。政府部门间的协调机制的应用很多情况下具有综合性。例如，网络机制容易忽视某些网络“外生变量”（如责任、权责、行政领导力等）所起的作用。固然，网络理论为研究政策过程之中行动者之间的关系提供了独特的概念框架，但是注重非正式关系的确立导致对等级权威的忽略，使他们对现实的解释力必将受到限制。政府部门间的关系协调既需要正式化、奖惩、正式命令，又需要契约与所有权、金钱交易、成本与利益交换，还需要资源交换、非正式化、信任与互惠、承诺、社会资本、态度、沟通、共识、相互依赖等。这样，市场、组织间网络和科层制的三维制度分析框架取代了传统市场与科层制的两极制度分析框架。

（四）网络机制是政府部门间协调机制研究和实践发展主要方向

网络组织作为一种后现代的组织形式，网络协调机制是其应有之意。网络并不是一味的排斥阶层权威，网络也需要管理，不是放任自流的。网络也并不是排斥正式的制度，这些正式制度同样是网络互动的规则。网络理论重点在于强调成员间的相互影响关系，合作共赢的，责任分担，成员间沟通和信任的达成。这种协调机制在于调动网络成员基于公共价值的自动自发行为，可以大大的减少成本，降低冲突，营造民主和谐氛围。从长远看，该机制是对政府部门间关系的协调管理的发展方向。

[1]曹丽媛.西方国家中央政府部际协调机制研究及启示[J].浙江师范大学学报，2011（5）.

[2]王勇.流域政府间横向协调机制研究——以流域水资源配置使用之负外部性治理为例[D].南京大学博士学位论文，2008.

[3]Kettle.D.F.Public Administration at the Millennium:The State of the Field[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2000,10(1):28-29.

[4]Peters, B.G.Managing Horizontal Government: The Politics of Co-ordination [J].Public Administration,1998,76(2):295-311.

D230

A

1003-1154(2016)01-0121-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.039

河南省软科学计划研究项目“河南省完善社会管理维护社会稳定的机制研究”（142400410444）；河南省教育厅人文社科一般项目重点项目“政策责任情境与地方政府部门行动策略研究：基于制度分析视角”（2015-ZD-220）.