刘恩专

自贸试验区（FTZ）与自由贸易区（FTA）“双自联动”的机制与对策

刘恩专

（天津市自由贸易区研究院天津300222）

我国的自贸试验区与自由贸易区是自主式开放与协定式开放两种不同的开放模式，为了打造全方位对外开放新格局，必须实现两种开放模式的高度统一，保持二者在发展目标、举措和推动机制上的谐调一致，实现贸易投资自由化与便利化的协同，有效建立“双自联动”的组织与推动机制，搭建区域合作与产业对接平台，进而构建更高层次的开放型经济新体制。

自贸试验区；自由贸易区；双自联动；机制创新

作为构建开放型经济新体制的重要抓手，借鉴国际经验，我国相继建立了四个自由贸易试验区，与此同时，我国正在加快实施自由贸易区战略，以推动新一轮的对外开放，积极参与全球经济治理。如何更好地实现两种形式的“自贸区”的战略协同，形成“双自联动”优势，是一个非常现实的战略性问题。

一、两种形式的“自贸区”：不同模式、共同使命

1.不同的开放模式：自主式开放与协定式开放

自贸试验区与自由贸易区是两种不同的开放模式。自贸试验区是利用国外自由贸易港区（Free Trade Zone,FTZ，即世界海关组织《京都公约》附约中的“自由区”）的形式，在国内有开放基础的地区，划定范围，创造“虚拟境外”状态，率先进行改革开放的先行先试，以开放倒逼改革，通过制度试验和创新，逐步形成可复制、可推广的经验，带动国内整体的对外开放。其目标是要成为国际一流的自由贸易园区（国家商务部建议使用的称谓）。由此，自贸试验区可称为“国内自贸区”，是自主式开放的产物。

而区域性自由贸易区（Free Trade Area，FTA）是基于国家间的自由贸易协定而形成的国家间以货物自由流动引领的区域经济一体化组织。当然，适应全球价值链和国际生产体系的完善的现实，FTA也正在扩展其政策维度，正在向关税以外的投资政策、竞争政策、工业标准、知识产权和环境保护等议题扩展，形成深度一体化状态，但就其最终目标来说，还是要建立不同经济体间的自由贸易区域，因此可其称为“国际自贸区”，是协定式开放的产物。

一种全面、成熟的国家对外开放的制度安排，是要实现自主式开放与协定式开放的高度统一。自主式开放利于充分考虑国内制度基础，发挥特殊地区（中心城市和开放口岸）的优势，特别是制度能力优势，带动整体开放；协定式开放能够使国内经贸体系与国际规则体系充分融合，提升国际竞争力和全球治理能力。

2.共同使命：构建开放型经济新体制

承载国家使命，服务国家战略，是我国自贸试验区区别于国外自由区的鲜明特征，自贸试验区与FTA的“双自联动”，共同推动着我国开放型经济新体制的形成和完善。

按照构建开放型经济新体制的战略部署，要“推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合、促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度整合、加快培育引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”。因此，为了完成“构建更高层次的开放型经济新体制”的共同使命，需要在未来一段时期做好以下几方面工作：（1）以“双自联动”推动建立内、外开放相互促进的模式，适应国际经贸规则从边界规则向边界内规则扩展的趋势，要加大国内改革开放的力度，以自贸试验区为实践路径，通过自贸试验区建设和制度试验，促进内陆、沿边开放，形成全方位的、内外结合的开放模式。（2）以自贸试验区为平台，更好地实现引进来和走出去相结合，实现中国贸易和产业的转型升级，提升中国在全球价值链中的地位。（3）促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，提高国内市场规则与高标准国际贸易投资规则的一致性。（4）加快培育引领国际经济合作竞争新优势，包括产业综合竞争新优势、全方位开放新优势、营商环境新优势和参与、引领国际规则和标准制定的新优势。

二、“双自联动”的机制

自贸试验区与自由贸易区“双自联动”的机制主要体现在战略协同和政策协同两个方面。

1.战略协同：自贸试验区与FTA战略在目标、措施和推动机制上的协调一致

自贸试验区以制度创新为核心任务，旨在建设贸易投资便利、高端产业聚集、金融服务完善、法治环境规范、监管高效便捷、辐射带动效应明显的国际一流自由贸易园区，更好地服务于国家战略。它的方案形成和任务措施维度的确定是“自下而上”的，而在政策推动方面是由国家部委和“一行三会”发挥实质性主导作用，因此推动机制的形成到贯彻实施过程是“自上而下”的。因此，自贸试验区目标实施和推进机制是一个国内利益集团的“博弈”过程。

我国推行FTA的战略目标十分明确，那就是：重新确定中国在全球贸易治理和规则制定中的角色，提高对外谈判能力，减少参与全球价值链分工的壁垒，助力“一带一路”建设，促进制造业对外转移和加工贸易转型升级，以对外开放促国内改革。FTA战略目标实施和推进机制是一个国际利益集团的“博弈”过程。新时期FTA战略环境极为复杂，面对美国主导的国际贸易新规则体系的压力，以及国内经济“新常态”的挑战，提高了实现这些目标、参与国际贸易投资自由化进程的难度系数，因此，需要自贸试验区给予有力配合，通过试点、试验和压力测试，提升FTA战略效果。

2.政策协同：自贸试验区政策便利化与FTA贸易投资自由化的互相配合

自贸试验区政策的核心是贸易投资便利化，即在贸易监管、投资审查、金融改革和服务业开放等方面，以简化、协调、透明为原则，简政放权，推行以“单一窗口”和AEO制度为主的贸易便利化改革试验，实施以“准入前国民待遇+负面清单”为主的外资管理模式。在此基础上，积极推进金融改革创新和人民币国际化进程，为实现国际国内要素有序自由流动、市场主体进行国际资源配置，创造开放的金融条件。这些制度试验为推进FTA战略创造了国内制度条件。

而FTA的核心则是贸易投资自由化。区域深度一体化已使FTA涵盖领域越来越宽，在致力于货物贸易零关税的同时，在投资、竞争政策等领域对我国构成严峻挑战。TPP、TTIP主张的投资自由化模式，即超短负面清单、企业对国家的投资争议解决方式等，以及TPP针对国有企业的“竞争中立”原则的采纳，我们都需要主动应对，自贸试验区为此提供了不可多得的试验场。

可见，“双自联动”下政策协同的本质，是贸易投资自由化与便利化的协同，也是国内利益集团和国际利益集团“双博弈”的过程。总之，国内便利化改革为参与国际自由化进程创造条件、奠定基础，提高我国参与多边和区域贸易投资自由化进程的“话语权”。

三、“双自联动”的对策建议

1.重视战略协同的顶层设计

（1）要加快实现“双自联动”下战略设计的对接

FTA实施步骤和谈判目标的设定，要充分考虑自贸试验区先行先试的进展与效果。要在国家层面成立“中国自由贸易试验区领导小组”，负责方案的制定、修订及具体实施细则的颁布，改变以往由地方主导方案制定的“自下而上”机制，提高制度试验的高度和与FTA一体化的程度，加快推出与FTA战略相配合的自贸试验区方案升级版。同时，要形成自贸试验区与FTA一体化的战略区位布局，自贸试验区的空间布局要服从、服务于FTA战略布局。

（2）要建立“双自联动”的组织与推动机制

建议商务部国际司和外资司共同建立“自贸区政策沟通机制”，实现开放政策制定和实施的协同一致，定期通报“双自”进展、重大动向和变化趋势，向自贸试验区管理当局、国内外企业进行有关政策的宣讲、培训。

2.提升政策协同的战略层级

“双自联动”的目标，是通过自主式开放与协定式开放的相互促进机制，构建国际经贸新战略，实现我国在全球贸易治理中的角色由参与者向主导者转变，FTA战略由经贸合作平台向全面提高开放型经济水平的战略平台转变，开放布局由偏重沿海开放向以内陆、沿边开放为重点的全方位开放转变，贸易发展由传统贸易模式为基础向以价值链为基础的战略转变，贸易增长目标由以数量扩张为主的贸易大国向提升质量的贸易强国转变。这意味着政策协同的战略层级的全面、实质性提升。

因此，从政策协同的角度来说，自贸试验区要盯住TPP，瞄准新规则，打造自贸试验区方案升级版。四个自贸试验区总体方案的原有设计理念是，以已有海关特殊监管区域为基础，借鉴国外自由贸易港区经验，“对标”国际贸易投资新规则，实现开放倒逼改革的目的。从构建国际经贸新战略的高度看，这一设计理念要进行微调，即利用自贸试验区划定范围、“虚拟境外”的监管条件，直面TPP挑战，直接与FTA对接。

（1）在贸易政策上，由便利化向自由化推进，凡实施中的FTA，其早期收获或阶段性货物贸易零关税的项目，可超前在自贸试验区实施，实现真正意义上的自贸区。

（2）在投资政策上，要研究和密切跟踪美国FTA和双边投资协议（BIT）关于投资的负面清单模式及调整趋势，要向与我国已签署FTA协定的国家（如韩国）看齐，大幅缩短负面清单（至少接近韩国水平，即由122条缩减至90条以内），同时加大备案制的实施力度。

（3）对于深度一体化议题以及成为FTA谈判的通行规则，自贸试验区升级版应主动跟进，要在TPP关注的竞争政策和知识产权领域实现政策突破，按照国民待遇和公平竞争原则，加大国有企业有效利用自贸试验区的力度；自贸试验区方案升级版要增加监管一致性、合作能力建设和支持中小企业发展的内容，使之成为FTA国际合作的试验田。

3.搭建“双自联动”的平台

（1）积极构建区域合作平台。中韩自贸协定已包含有威海和仁川作为示范区的内容，并写入协定文本，因而更具区域性和国际性。建议将这一模式普遍推广、延伸至自贸试验区，各个自贸区根据自身地缘和产业优势，可同FTA国家的特定城市和区域建立示范区，使自贸试验区真正成为国际合作平台。

（2）构建产业合作对接平台。包括产能合作平台、企业境外并购重组示范平台、高端制造业产品保税交易平台、科技创新研发设备保税展示平台、跨境电商服务平台等。

（3）构建能力建设平台。目前，与我国签订FTA协定的国家既有巴基斯坦等发展中国家，也有澳大利亚等发达国家，通过“双自联动”机制，以自贸试验区为基地，在农业、工业、服务业和教育、文化等领域的合作和能力建设空间极大，要尽快在自贸试验区搭建起针对不同国家、不同领域的合作平台。

4.建立“双自联动”下的国家安全与风险防控体系

无论是自贸试验区，还是FTA，都会给国家安全带来新的挑战，因此，要建立起一体化的国家安全机制，使之成为贸易投资便利化的保障；要建立起一体化的风险防控体系，科学评估自贸试验区和FTA的社会经济影响。同时，要有效防止发达国家以传播本土价值观为主的FTA文化渗透。

责任编辑：张明