周　亮

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭　411105)



新形势下民主党派民主监督的制度规范研究

周亮

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭411105)

摘要：中国共产党与民主党派长期合作关系是历史的选择，是一项具有中国特色的社会主义新型政党制度，是被我国宪法和中国共产党党内法规确定了的民主制度。充分发挥民主党派的民主监督作用是宪法赋予民主党派成员的个人权力和赋予民主党派组织的党派权利，是对中国共产党党内监督方式的有益补充。新形势下，要进一步完善党的执政方式，尊重民主党派的民主监督权利，切实保障中国共产党与民主党派“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的亲密友党关系。

关键词：中国共产党；民主党派；民主监督；制度规范

中国共产党统一战线理论是马克思主义基本原理与中国革命和建设实践相结合的产物，是毛泽东思想和中国特色社会主义理论的重要组成部分。在坚持中国共产党领导的前提下，如何发挥好民主党派的民主监督作用，对扩大民主党派和无党派人士有序政治参与、畅通意见表达渠道，增进政治共识、促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，协调推进“四个全面”战略布局具有独特优势。

一、多党合作是一项具有中国特色的社会主义新型政党制度，是被我国宪法和中国共产党党内法规确定了的民主制度

政党是各国普遍存在的一种社会政治现象，在不同制度的国家有不同的表现形式。在我国，多党合作是一项具有中国特色的社会主义政党制度，是被宪法确定的民主宪政制度，在不同的时期发挥着不同的作用。

1.社会主义政党制度是一种新型的政党制度，中国的政党制度体现了中国的特殊国情。资本主义国家的政党制度往往表现为两党制或多党制，“他们轮流执掌政权，用最肮脏的手段为最卑鄙的目的运用这个政权，而国民却无力对付这两个大的政客集团，这些人表面上是替国民服务，实际上却是统治和掠夺国民的。”[1]这种政党制度表面看起来体现了所谓的公平与正义，实际上是资产阶级的分赃执政。而社会主义国家是人民当家作主的新型民主和新型专政国家，政权由工人阶级的先锋队——共产党来执掌，各民主党派“在承认共产党领导这个前提下面，服务于社会主义事业的。”[2]这种一党领导、多党合作的政党制度在我国体现的是中国人民政治协商会议。政协会议以中国共产党和各民主党派、各人民团体为基础组成的，是多党合作的重要政治形式和组织形式。通过这种形式，中国共产党和各民主党派对国家的重要事项和重大问题进行充分协商、讨论，实行政治协商和民主监督，这种多党合作和政治协商，适合我国的国情，反映了中国社会主义体制下的新型的政党关系。

2.中国共产党与民主党派的长期合作关系是历史的选择，是发挥民主党派民主监督作用的前提和基础。中国共产党的成长、最终成为执政党的过程也是民主党派产生、发展的过程，也是从最初的合作到最终接受中国共产党领导的过程。这一合作关系是历史的必然选择。从中日民族矛盾激化的年代，各民主党派反对国民党不抵抗行径，积极支持中国共产党推动抗日民族统一战线的建立；到解放战争时期，各民主党派公开反对国民党一党专政，积极支持中国共产党领导的人民解放战争；再到新中国建国前后，各民主党派积极参加政治协商会议，“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行，以期中国人民民主革命之迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国之早日实现”，[3]无不体现了双方越来越紧密的合作关系。1949年9月，各民主党派和无党派民主人士到北平参加由中国共产党召开的具有伟大历史意义的中国人民政治协商会议，参与制定具有临时宪法性质和作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举中央人民政府，庄严宣告中华人民共和国的诞生。从此，中国共产党与各民主党派的合作关系进入了新的历史阶段。

3.新中国宪法确定了多党合作的民主制度，为民主党派的民主监督提供了合法的制度基础。新中国宪法对共产党领导的多党合作进行了肯定和保护，确定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。1949年，中国共产党领导各民主党派召开了中国人民政治协商会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》等法律文件，共同拉开了新中国宪政建设的序幕。民主党派的民主监督成为《共同纲领》的重要内容。各民主党派接受中国共产党的领导，先后以《共同纲领》和政协章程作为自己的政治纲领。

1954年，新中国第一部社会主义类型的宪法出台。宪法在序言中明确了各民主党派与中国共产党的亲密关系，认为“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”1982年宪法作为现行宪法，充分肯定了中国共产党的领导和各民主党派在爱国统一战线中的地位，以根本法的形式确定了民主党派将在统一战线中存在并发挥作用，确认了人民政协的性质和作用。1993年全国人民代表大会八届一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法，这标志着我国多党合作制度完成了宪法化进程，为坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度奠定了更为坚实的法律基础，多党合作和政治协商有了更充分的法律依据。2004年，修正后的宪法再次以根本法的形式确定了民主党派将长期存在并发挥作用。

4.党的代表大会和党章构建了多党合作的政治制度，奠定了民主党派民主监督党内法规基础。1956年，毛泽东在总结同各民主党派长期合作关系的基础上，提出了中国共产党同各民主党派“长期共存，互相监督”的方针，从而初步确定了共产党领导下的多党派合作的政治制度。1982年9月，中共十二大报告明确指出：我们党要继续坚持“长期共存，互相监督”，“肝胆相照，荣辱与共”的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。这标志着中国共产党与各民主党派亲密关系“十六字”方针正式确立，反映了中共与民主党派新型合作关系的本质和特征，成为新时期中国共产党领导的多党合作的基本方针。1987年中共十三大明确提出“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势。”提出我国政治体制改革要“完善共产党领导下的多党合作和政治协商制度,进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。”首次把政党制度写进党的全国党员代表大会的政治报告。1992年中共十四大把“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”写进党章，从而从党内最高法典中明确了民主党派的民主监督权利。1997年中共十五大将坚持完善多党合作制度纳入党的基本政治纲领,作为社会主义政治方略的内容之一。2007年中共十七大明确提出“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，从而为民主党派的民主监督提供了权利保障和舆论支撑。这些制度是巩固和扩大民主党派的民主监督的重要制度保障。

二、民主监督是宪法赋予民主党派成员的个人权力和赋予民主党派组织的党派权利，是对中国共产党党内监督方式的有益补充

民主党派作为参政党和社会主义公民组成的政治组织，其履行民主监督职责落实的不仅是党派权利，更是中国公民的光荣使命和权力，是对中国共产党党内监督方式的有益补充。

(一)作为民主党派成员和公民个人的监督权力

1.作为民主党派成员的监督权力。民主党派和中国共产党是相互监督的亲密友党，民主党派的民主监督有利于中国共产党的民主执政、科学执政。事实上，各民主党派在一定程度上行使着部分公共权力，如通过接受中国共产党的邀请或任命，在人大、政府、法院、检察院、监察机关等单位担任领导职务。这些担任领导职务的民主党派成员往往代表的是党派意见，而非个人意见。他们的当选本身离不开民主党派的党派力量支持和依托，他们的活动避免不了要受党派力量的制约与平衡，他们的意见和建议从某种意义讲，就是党派意见；他们的监督，实质上就是党派的监督。民主党派成员在共同参与国家治理和社会治理中，以党派监督的形式行使人民监督的作用，其作用的发挥来源于宪法赋予的权力和权利。

2.作为公民个人的民主监督权力。我国宪法规定：“一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”这是公民行使民主监督权力的宪法基础。中国共产党的执政权力是人民赋予的，接受人民监督理所当然。而民主党派的监督权来自于人民主权，他们是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，他们行使民主监督权扩大了中国共产党的执政基础，扩大了人民群众行使公民权利的民主渠道。作为国家的公民和主人，民主党派个人有权通过提意见、建议和批评的方式对国家机关和国家工作人员实行民主监督。这种个人权力并非民主党派的党派权力，但他们作为民主党派成员，其监督依然离不开党派力量的影响。

(二)作为民主党派的党派监督权利

政党监督“既是现代社会权力监督的主要构成部分，也是人类对权力监督理性化认识和实践的重要标志，是人类政治文明发展的重要成果。”[4]中国共产党一直以来十分重视和充分肯定民主党派的民主监督权利，保护民主党派向中国共产党提意见、批评、建议的权利行使。

1.赋予民主党派民主监督权利是中国共产党的自觉选择。中国共产党认为，“民主党派参加了革命和建设，那么他就有一份功劳，他是人民的一分子，他就有权来说话。”[5]从中国共产党领导中国革命开始，就把民主党派作为革命的力量加以团结和保护。当新民主主义革命取得胜利后，有的民主党派认为自己的历史使命已经完成并试图解散时，毛泽东主张保留了民主党派。他说：“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会。”[6]这种让民主党派发表意见的方式实质就是发挥民主党派对共产党执政的民主监督作用。1956年，毛泽东在总结社会主义经验时指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存、互相监督。”[6]对相互监督，毛泽东认为：“不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。为什么要民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，身边很需要听到不同的声音。”[6]邓小平第一次把共产党领导的多党合作明确为“政治制度”，他指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体的历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”江泽民在第19次全国统战工作会议上指出,我国政党制度的显著特征是“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”，“要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督力度。”胡锦涛在第20次全国统战工作会议上指出：要畅通知情、沟通、反馈等渠道，加强制度和机制建设，特别是要主动在接受民主党派和无党派人士监督的制度上多做努力，使民主监督机制更加规范，成效更加显著。习近平《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出：要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。从毛泽东到习近平，从新民主主义革命到基本建成小康社会，中国共产党都非常重视多党合作的政治制度，充分发挥着民主党派的民主监督作用，努力完善着民主党派的民主监督机制。

2.宪法和法律确认了各政党的活动范围，从而有效地保障了民主党派的民主监督权利。充分发挥民主党派的民主监督作用，就必须在宪法和法律规范中保证民主党派的民主监督权利，保证执政党在宪法和法律框架下行动。1982年宪法明确规定各政党都“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[7]我国现行宪法序言指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”现行宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法确认了中国共产党和各民主党派都必须在宪法和法律范围内活动，从而构建了平等的政党法律地位，在制度上为民主党派履行民主监督的权利提供了法律基础，实现了民主党派民主监督的合宪性、合法性与正当性，各民主党派可以根据宪法规范与执政党互相提意见，作批评，相互监督。

3.三个意见充分发挥了民主党派的民主监督权。1989年，中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定：“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”，并明确要求“切实完善民主监督机制”和“在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立、健全制度”，减少民主监督的盲目性、随意性和不确定性，增强民主监督的约束力。十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，把“支持和保证政协依照章程开展民主监督”纳入社会主义监督体系。2005年，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，该意见指出：“由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督”，“要保护民主党派和无党派人士民主监督的政党权利”，从而进一步明确了完善民主监督的具体制度，凸显了民主监督在多党合作中的地位，形成了具有我国特色的政党制度。两个文件的出台，为保障民主党派的民主监督权利提供了切实的制度保障。2015年，中共中央又下发了《关于加强政党协商的实施意见》，将政党协商作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，作为中国共产党提高执政能力的重要途径，明确了坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。

三、完善党的执政方式，尊重民主党派的民主监督权利，充分发挥民主党派的民主监督作用

加强对权力的监督与制约是现代民主政治的一项重要原则和核心问题，因为“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[8]中国共产党作为执政党，拥有管理国家和社会事务的权力，是最有可能犯大错误的政党，因此必须设计好制度，确保权力运行的规范化、合法化。而民主党派的民主监督作为一种民主权利、民主形式和民主渠道，是完善中国共产党执政行为的有益补充，虽然它“没有行政监督的直接干预性，没有法律监督的强制性，也缺乏舆论监督的敏捷性。”[9]在依法治国、依宪治国成为当代中国社会治理根本手段和法律基本价值追求的新形势下，充分发挥民主党派的民主监督作用，前提是得到执政党的认同，关键是获得法律法规的保障。

1.完善中国共产党的执政行为，尊重民主党派的民主监督权利。中国共产党与民主党派长期合作关系是历史的选择，是一项有中国特色的社会主义新型政党制度，是被我国宪法和中国共产党党内法规确定了的民主制度。“无论是党内的监督还是党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。”[10]正常的党和国家的民主生活是发挥民主监督作用的前提和基础。习近平强调：我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。这种善于实际上表明的就是党的执政方式的完善。相对于民主监督，对民主党派来说是权利，对中国共产党来说是义务。权利落实和义务履行依靠的是中国共产党领导方式的改善。因此，进一步完善党的民主领导、依法领导和科学领导方式，为民主党派的民主监督提供广阔的政治空间是我们执政党的必然要求。

要完善党的执政行为，必须有制度保障，不能仅仅依靠党内党员的自觉。因为“自觉选择没有制度规范，就会因随意性而流于形式。”[11]中国共产党重视从制度上规范多党合作的执政基础，虽然20世纪50、60年代曾出现过反复，损害了民主党派民主监督的权利和积极性，但总体保持了多党合作政策的稳定性，维护了民主党派的监督权利。特别是党的十五大报告提出了依法治国，十六届四中全会提出依法执政，十七大报告强调全面落实依法治国基本方略，十八大强调依宪治国，从制度上和法律上把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，为民主党派持续的民主监督提供了坚强保障。

加快建设社会主义法治国家、依法执政、依宪治国，不仅意味着执政党必须在宪法和法律规定的范围内行使权力，也意味着宪法和法律所规定的参政党的政治权益必须得到尊重和保护。尊重民主党派的监督权利，保证民主党派的相对独立性、充分的政治空间是开展政党监督的重要保障。中国共产党通过制度规范，支持民主党派和民主党派成员在协商活动中以本党派或个人名义发表意见和建议，支持各民主党派对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评，参与政府有关部门组织的调查、检查、民主评议等活动，切实发挥民主党派的民主监督作用。

2.创造和谐的政治生态环境，提高党员遵纪守法的自觉性。创造和谐的政治生态环境，就要使中国共产党党员干部提高遵纪守法的自主性和自觉性。习近平指出，“党既领导人民制定宪法和法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”他在《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》中强调：“党内决不允许有不受党纪国法约束、甚至凌驾于党章和党组织之上的特殊党员。”这是对我国现行宪法第五条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的进一步阐述。

要提高中国共产党各级领导干部的法律意识、法律观念，克服权大于法、法自党出的观念，正视宪法和法律赋予民主党派监督执政党的权利，站在从严治党的高度，把民主党派监督当作改进执政方式的重要条件，认真对待民主监督，自觉接受民主监督，充分尊重民主党派发表意见的权利，确保民主党派的民主监督权利。

要提高共产党员领导干部遵纪守法的自觉性，为监督创造和谐的政治生态环境。要从提高党的执政能力和个人执政水平的高度出发，畅通、拓宽民主监督的渠道，创造有利于民主监督的环境，完善有利于民主监督的机制，主动接受民主监督。鼓励民主党派发现执政党在工作中的错误、缺点，包容民主党派提出的意见，采纳民主党派有针对性、实用性、可行性的建议，敬畏监督权利，让民主党派感觉到监督的力量，切实保护民主党派行使监督的权利。

3.赋予民主监督制度约束力，构建权利损害救济机制。制度问题带有根本性、长期性和稳定性和约束性、强制性。只有让监督者有权监督，能看到长远监督的可能性，能看到权利受到损害的救济效果，监督的效用才能真正发挥。民主监督作为一种非权力的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是我国政治权力运行程序中的重要环节，是人民监督权力行使的重要形式。在制度设计上，我国民主监督的实体性制度过于原则化，程序性制度过于宽泛化，民主监督后果不具有国家权力性和法律强制性，过于软体化，从而使民主党派的民主监督易演变为个人行为。实际上，“民主党派的民主监督不是个人的感性行为，而是集体的、理性的政党行为，更有宏观性、科学性、代表性、建设性。”[12]因此，保护民主党派的民主监督权利，就有必要从组织化的角度建立专业化的监督机构，使柔性监督具有实效性。要通过加强民主党派民主监督的队伍建设，提高民主党派批评、建议的质量，摆脱民主监督的心理束缚，提高民主党派成员的参政议政和民主监督能力，实现民主党派的民主监督从局部监督向全面监督、被动监督向主动监督、实体规范监督向程序规范监督转化。

从宪法和法律上赋予民主党派成员个人权力和组织党派权利，是发挥民主监督作用的重要途径和中国共产党党内监督方式的有益补充。有人认为：“从制度内寻找民主党派民主监督的突破口，将民主监督的内容、方式、范围、程序、反馈、保障等程序化、规范化、制度化，在总结经验的基础上重塑民主党派的监督机制，是克服民主监督随意性和软弱性的根本途径。”[13]民主党派的监督不同于权力机关的监督和行政、司法监督，不宜赋予这种监督法律的强制力，但可以通过一定的形式争取民主监督的约束力。这种约束力的行使可以通过多种途径来实现。如通过加强和人大的合作，建立和人大的联席会议制度，借助人大的力量将自身的软约束转化为硬约束；通过加强与新闻媒介的联系，借助媒体表达观点，增强民主监督的影响力，提高监督的话语权；通过积极参与中国共产党的党内监督，民主评议党员，实现民主监督的多方位、全覆盖，增强民主监督的威慑力。

有权利必有救济。没有救济的权利是虚无飘渺的空中楼阁。构建民主监督的权利救济机制，就是保护民主监督的监督效力与监督长期性。对于民主党派的意见、建议和批评，中国共产党党员和国家工作人员必须积极响应、及时反馈，否则追究相关人员的纪律责任。以纪律责任的方式，构建民主监督的权利救济方式，让民主党派从内心获得尊重与满足。同时，对于恶意阻挠民主党派民主监督的行为，要通过法律程序进行明确界定，强化民主党派的民主监督职能。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1997:335.

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[10]邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994:215.

[11]杨爱珍.试论民主党派的民主监督的路径选择[J].探索与争鸣,2003(2):86.

[12]史丽敏.论民主党派的民主监督[J].天津市社会主义学院学报,2008(1):20.

[13]龚志宏.民主党派监督机制重塑研究[J].河南师范大学学报,2005(3):49.

A Study on Democratic Supervision of Democratic Parties under New Situation

ZHOU Liang

(Faculty of Law,Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105,China)

Abstract：The long-term cooperation relationship between the Communist Party of China and the democratic parties is the choice of history.It is a new socialist political party system with Chinese characteristics,which is determined by the constitution of our country and the Communist Party of China.Giving full play to the democratic supervision function of the democratic parties is the personal power that the Constitution gives to the members of the democratic parties and the party's rights to the democratic parties.It is a useful supplement to the supervision mode of the Communist Party of China.Under the new situation,to further improve the party's style of governance,respect the rights of democratic supervision of the democratic parties,and effectively protect the Chinese Communist Party and the democratic parties “long-term coexistence,mutual supervision,treating each other with all sincerity,and sharing weal and woe”relations between the Communist Party and close friends.

Key words：the Communist Party of China;democratic parties;democratic supervision;institutional norms

收稿日期：2015-12-18

基金项目：毛泽东思想研究专项任务项目“毛泽东宪法思想及发展规律研究”(15MY14)的阶段性成果。

作者简介：周亮(1978—)，男，湖南浏阳人，副教授，博士生，从事宪法学与行政法学研究。

中图分类号：D665

文献标识码：A

文章编号：1673-0313(2016)02-0020-06