赵旭辉（福州市公安局　法制处，福建　福州　350001）



日本海警机构设置、职能配置与教育培训之启示

赵旭辉
（福州市公安局法制处，福建福州350001）

［摘要］中国海警可以借鉴日本经验，应当及时完善中国现有关海警法律法规和尽快出台有关海警法律法规，以便依法设置海警机构和合理配置其职能，并进行科学教育培训，健全完善海警管理体制，保证海警规范管理。

［关键词］日本海警；中国海警；机构设置；职能配置；教育培训；启示

网络出版：http：//www.

日本海警成立于1948年，隶属日本国土交通省海上保安厅，根据《海上保安厅法》《海上保安厅法施行令》《海上保安厅组织规则》等法律法规规定，负责维护海上治安、打击海上犯罪、保障海上交通安全、实施海难救助、防灾和环境保护、开展国内外海上执法合作等事项。本文根据上述法律法规，对日本海上保安厅的机构设置与职能配置，以及日本海上保安大学的教学概况进行梳理，并提出若干意见建议，为我国健全完善海警管理体制提供参考。

一、日本海警机构设置与职能配置

（一）日本海上保安厅总部机构设置与职能配置

日本海上保安厅总部共设总务部、装备技术部、警备救难部、海洋情报部、交通部等5大部。

1．总务部内设机构及其职责

总务部设教育培训管理官、主计管理官、国际危机管理官各1人，以及政务课、秘书课、人事课、情报通信课等4个课。其中，教育培训管理官负责本厅职员的教育培训、海上保安大学及海上保安学校学生的招录和职员的教育训练，以及国际合作中的教育培训事务。主计管理官负责经费收入预算和结算以及会计事务。国际危机管理官负责涉外事务（教育培训管理官负责的除外）。政务课负责印章管理、公文收发、行政考核、调查统计、信息公开、维护公共关系、财务会计（装备技术部负责的除外）、留置、海上犯罪被害人权益保护、促进本厅各部门办事效率等事项。秘书课负责机密情报、职员工资、医疗卫生及其他福利管理、出借宿舍（装备技术部负责的除外）、礼仪、抚恤、内务管理等事项。人事课负责职员的编制、任免、工资、表彰、惩戒、服务管理（秘书课负责的除外）。信息通信课负责信息通信系统的建设及管理。

2．装备技术部内设机构及其职责

装备技术部设管理课、设施补给课、船舶课、航空器课等4个课。管理课负责装备技术部所负责事项的综合管理、船舶、航空器及其他装备的规划、筹备（信息通信系统除外）。设施补给课负责物品验收，本厅所属国有财产的管理、处分，本厅新建设施的计划、管理。船舶课负责本厅所属船舶的建造及维护。航空器课负责本厅使用的飞机建造、维护及飞机基地管理。

3．警备救难部内设机构及其职责

警备救难部设管理课、刑事课、国际刑事课、警备课、警备情报课、救难课、环境防灾课等7个课。管理课负责本部的综合管理、船舶及飞机的使用、维护管理、通讯设施的使用管理、审议与警备救难业务有关的物资计划等事项。

刑事课负责预防、处置海上违法犯罪（国际刑事课负责的除外）、开展海上犯罪搜查、逮捕海上犯罪嫌疑人（国际刑事课、警备课、警备情报课负责的除外）、对海上犯罪进行鉴别、统计，依法调查海上尸体的死因及死者身份。

国际刑事课负责关税法、大麻取缔法、外汇法及国外贸易法、兴奋剂取缔法、出入境管理及难民认定法、毒品及精神药法、武器等制造法、枪支刀剑类物品取缔法、确保医药及医疗器械品质的有效性和安全性法、海贼多发海域的日本船舶警备特别处置法、海盗行为处罚及应对法等有关法律规定的海上违法犯罪的预防、处置，依法进行搜查，逮捕犯罪嫌疑人（警备情报课负责的除外），并开展国际执法合作。

警备课负责维护海上船舶航行秩序，根据刑法、破坏活动防止法、美国和日本之间的相互合作和安全保障条约、伴随日美相互防卫援助协定等机密保护法相关法律，对有关海上犯罪进行搜查、逮捕犯罪嫌疑人（警备情报课负责的除外），保护有关人员生命及财产安全，维护公共秩序（其他课负责的除外）。

警备情报课负责与警备有关的信息收集、分析、调查和信息管理，调查、处置与恐怖主义、危害国家安全有关的海上犯罪，进行搜查、逮捕犯罪嫌疑人。

救援课负责对海难中的生命、货物及船舶进行救助，为其他灾难提供必要援助（环境防灾课负责的除外），救护遇险船只，处理漂流物及沉没品。

环境防灾课负责根据海洋污染及海上灾害防止法的规定，对海上危险物、海洋污染物进行处置（海洋情报部负责的除外）。

4．海洋情报部内设机构及其职责

海洋情报部设企画课、技术·国际课、海洋调查课、环境调查课、海洋情报课、航海情报课等6个课。企画课负责本部综合管理、与海洋情报业务有关的规划、监察、制定船舶使用计划等（技术·国际课负责的除外）。技术·国际课负责与海洋情报业务有关技术规划、调查研究、水路测量许可、国际合作等（海洋情报课负责的除外）。海洋调查课负责水路测量相关事务（技术·国际课负责的除外）。环境调查课负责海象观测、水路测量以及与预防海洋污染有关的科学调查。海洋情报课负责与海洋情报业务有关的信息收集、整理、保管、提供事务（航海情报课负责的除外），开展国际间的信息交流合作。航海信息课负责水路、航空图志的制作与供给，发布水路通报、航行警报及海象信息。

5．交通部内设机构及其职责

交通部设企画课、安全课、计划运用课、建设课等4个课。企画课负责本部综合管理、海上交通事务的规划、海难预防试验研究、海难调查（运输安全委员会及海难裁判所负责的除外）等事务。安全课负责排除妨碍船舶交通的障碍、导航及船舶交通信号管理、维护船舶交通安全、依法限制船舶航行、通报与船舶交通安全有关的必要事项、审议海难预防计划等。计划运用课负责通报与船舶交通安全有关的必要事项（海洋情报部及本部安全课负责的除外）、审议灯台及其他航标设置规划、灯台及其他航标使用管理（安全课负责的除外）、审议灯台及其他航标与气象通报业务所需的通讯设施的设置规划，业务用船的设置规划、使用、调查统计等。建设课负责灯台及其他航标、管制信号所、通讯设施的建设、维护（计划运用课负责的除外）。

（二）日本海上保安厅在各地的分支机构

海上保安厅在地方设11个管区海上保安本部。各管区海上保安本部分别设总务部、经理补给部（第四、第八、第九、第十一本部除外）、船舶技术部（第二、第四、第九、第十、第十一本部除外）、警备救难部、海洋情报部（第十一本部除外）、交通部（第十一本部除外），并在辖区地方共设1个海上保安监部、70个海上保安部及其所辖的61个海上保安署。各海上保安部与海上保安署并非一一对应，有的海上保安部下设海上保安署，有的海上保安部则设1～3个海上保安署。

具体而言，第一本部下辖小樽、室兰等9个海上保安部，以及苫小牧（隶属室兰）等7个海上保安署；第二本部下辖青森、八户等7个海上保安部，以及宫古（隶属釜石）等3个海上保安署；第三本部下辖东京、横须贺等8个海上保安部，以及小笠原（隶属横浜）等7个海上保安署；第四本部下辖名古屋、四日等4个海上保安部，以及三河（隶属名古屋）等2个海上保安署；第五本部下辖1个大阪海上保安监部，神户、和歌山等6个海上保安部，以及岸和田（隶属大阪）、西宫（隶属神户）等8个海上保安署；第六本部下辖广岛、德山等10个海上保安部，以及岩国（隶属广岛）等6个海上保安署；第七本部下辖仙崎、长崎等10个海上保安部，以及五岛（隶属长崎）等10个海上保安署；第八本部下辖敦贺、浜田等4个海上保安部，以及小浜（隶属敦贺）等6个海上保安署；第九本部下辖新泻、七尾等4个海上保安部，以及上越（隶属新泻）等3个海上保安署；第十本部下辖熊本、鹿儿岛等5个海上保安部，以及八代（隶属熊本）等7个海上保安署；第十一本部下辖那霸、石垣等3个海上保安部，以及名护（隶属那霸）等2个海上保安署。

海上保安厅及其所辖海上交通中心、航空基地、特殊救援基地、机动防除基地、水路观测所的名称、位置，国际有组织犯罪对策基地、特殊警备基地的名称、职能，各海上保安监部、本部及其所辖海上保安署、航空基地的名称、位置及管辖区域，均在《海上保安厅组织规则》中以附表的形式注明。

二、日本海上保安大学概况

（一）海上保安大学的机构设置与教学内容

日本海上保安大学（Japan Coast Guard Academy）成立于1951年，现位于广岛县吴市，下设事务局（辖总务课、会计课）、教务部（辖教务课）、训练部（辖训练课、学生课）、图书馆、医务室、国际海洋政策研究所。海上保安大学教学内容分为基础教育、海事工学、海上警察学、海上安全学等4大块。基础教育包括数学、物理、化学、英语、日语、汉语、韩语。海事工学分为航海、机关、情报通信3个方向，其中，航海方向包括电波航海学、船舶工学、天文航海学、气象学、海洋学、航用测量工学；机关方向包括控制系统工程、电气线路、机械系统；情报通信方向包括电磁波工学、数字电路、应用传播学、通信系统、电信法。海上警察学包括警察管理政策、海上交通法规、救难防灾、行政法、海上犯罪侦查、刑事诉讼法、刑法、国际法、国际政治、宪法、民事法、财政管理、政策科学等。海上安全学包括信息论、信息科学、信息网络、海事法、搜救理论、材料性能研究、海洋防灾工程、系统工程、海洋装备工程、原动机工程、船舶营运安全工程、驾驶操作（模拟器）、船舶运动工程、船内工作方法，等等。

（二）海上保安大学的学员管理与教学安排

海上保安大学实行按需招生，学员入学即入警，不仅免交学费，而且还受领薪水。海上保安大学学制4年半，其中大学本科教育4年，专业教育半年。学员在大一、大二时按照基础教育课程、专业基础课（公共）及职业教育课程，系统学习基础教育知识、行政法、刑法、国际法等法律知识以及海上安全管理知识。在大二后半学期，还将按照专业基础课（特定组），分为航海、机关、情报通信三个方向进行深造。大三时按照海上犯罪侦查、海难救助、海上安全管理等方向进行深造，直至毕业，授予学士学位。毕业后，学员将参加为期半年的实习，包括3个半月的远洋航行，参与海上犯罪侦查、海上安全行动等航海实践，并掌握国际关系、国际商务、英语等实用技能。

（三）海上保安大学的教学特点与后勤保障

海上保安大学高度重视学员的实务技能培养，不论是教育培训，还是后勤保障，都要注重满足实务需求。

在教育培训上，有专家指出，日本海上保安大学的教育培训具有以下三个特点。一是突出任职能力培养。教学以近海航海技能、综合指挥能力和基本警务技能训练为主，并设置长达6个月的专业深造和远洋航海实习，对满足学员第一任职岗位的能力要求十分有利。二是考证。要求学员要拿到一级小型船舶操纵士、一级海上特殊无线技士和二级陆上特殊无线技士等资质证书。三是航海技能和海上执法能力培养并重。在教学内容安排上，航海技术课程与执法课程并重。

在后勤保障上，以教学实习船为例。日本的教学实习船“儿岛”号巡视船于1993年服役，装备有先进的导航设备、通信设备、动力系统和各种警备救助设备，具有以下特点：一是专用大型实习训练船，技术性能先进；二是教学设施和生活条件良好，适合全球远洋航行实习训练；三是教学实训装备多样，可满足多种科目的技术和战术训练；四是一船多用，以担负实习训练任务为主，同时也承担警备救助和礼宾任务。相比之下，我国公安海警学院2012年新增配的教学实习船618B型舰属于改装型常规动力教学实习船，可进行航行及执法科目训练，但因改装可能致教学实习条件相对不足；该舰为近岸小型训练船（吨位在千吨以下），不能进行远航训练，只适合近岸或港内航行和操纵训练，且受训学员数量受限。

三、对我国海警管理体制及其改革之启示

（一）我国海警管理体制概况

1．历史发展与现状

我国海警的发展历史可以追溯到上世纪70年代。20世纪70年代初，我国东南沿海治安形势十分复杂，违法犯罪活动和敌对分子的破坏对国家安全构成很大的威胁。针对这一情况，公安部根据国务院的行政命令决定成立一支新的警察力量，即公安海巡，这就是中国海警的前身。1973年9月，第一支公安海巡力量在广东省成立。第二支公安海巡力量于1979年在广西壮族自治区成立。进入20世纪80年代，海上犯罪日益增多、海上走私十分盛行，国务院决定将当时担任海上缉私任务的16艘海军护卫艇移交给公安部，组建成立福建、浙江海上公安巡逻大队。1987年6月，海巡支队改称为海警支队。自1992年开始，山东、河北、上海、天津、江苏、辽宁等省、市先后组建成立了海警支队，并对其进行了扩编。截至1998年，全国11个沿海省（直辖市、自治区）共有20个海警支队，形成了“公安部边防管理局、边防总队、海警支队、海警大队”的四级组织架构。此外，公安海警学院作为公安部直属的现役制普通高校，下设基础部、船艇指挥系、机电管理系、电子技术系、后勤管理系、进修系等6个直属系（部），实行本科、专科和定向三个层次招生。本科设置航海技术、轮机工程、电子科学与技术、电子信息工程、治安学等9个专业；专科设置边防船艇指挥、部队后勤管理、计算机应用技术、边防通信指挥4个专业；定向设置航海技术、轮机工程技术2个专科专业，为包括海警在内的公安边防部队培养指挥管理和专业技术人才。

虽然我国早在上世纪就组建了海警支队，但与日本海警作为一个综合性的执法主体不同，我国海警在2013年机构改革以前的职能较为有限，其执法依据主要是公安部于2007年9月26日颁布的《公安机关海上执法工作规定》（公安部令第94号），以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2007 年9月17日联合下发的《关于办理海上发生的违法犯罪案件有关问题的通知》（公通字〔2007〕60号）。根据上述规定，公安边防海警主要承担以下四项职能。一是打击违法犯罪，维护海上治安。海上发生的治安案件和刑事案件，由犯罪行为发生海域海警管辖。二是海上重要目标的安全警卫。三是抢险救难，保护人民生命财产安全。除了完成来自国家海上搜救中心的搜救任务外，中国海警还通过“海上110”（海上治安报警指挥系统），对遇险渔船民实施险难急病救助。海警支队一级单位都设有海上110指挥中心，全天24小时值班，根据接获的报警信息，在自己职责和能力范围内能处理的相关事件，如转移急病人员、解救台风受困船员、营救落水船员等。四是开展海上执法合作与交流。

2013年3月10日，为进一步提高我国海上执法成效，国务院公布《机构改革和职能转变方案》，将国家海洋局的中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法，接受公安部的业务指导。2013年6月9日，国务院办公厅印发《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》。根据该规定，国家海洋局增设1名副局长兼任中国海警局局长，国家海洋局局长兼任中国海警局政委，海洋局新成立海警司作为海警司令部、海警指挥中心，海洋局财务装备司为海警后勤装备部，人事司兼海警政治部。设置国家海洋局北海分局、东海分局、南海分局，履行所辖海域海洋监督管理和维权执法职责，对外以中国海警北海分局、东海分局、南海分局名义开展海上维权执法。3个海区分局在11个沿海省（自治区、直辖市）设置11个海警总队及其支队。中国海警局可以直接指挥海警总队开展海上维权执法。

2．存在的问题

（1）执法依据不健全。“目前，我国已经出台的十多部海洋法律和二十多部海洋法规、规章，散见于国务院的各有关职能部门，法律制度不健全，体系性较差，内部矛盾较多，立法层次参差不齐。同时，现行涉海法律法规过于原则化，主管部门不明确，没有配套的法规和实施细则，在实践中难以操作。而一些基本原则和基本精神在海洋法律体系中也没有很好地体现，对海警局将来的执法带来不利的影响。”［1］“海警执法到底怎么干，职能是什么，程序是什么，现在没有严格界定。”“海监本没有逮捕人的权力，要是警察就可以。海警从法律上定性是警察还是行政执法队呢？需要一部海警法来界定。”［2］

（2）机构编制不明确。2014年初，中国海警局的办公机构开始运转。原属于渔政、边防武警、海关机构的相关工作人员，开始在中国海监所属的国家海洋局办公楼上班。但是，海监、海警、渔政、缉私等四大海上执法力量的身份整合也是麻烦事，他们涵盖了公务员、警察、现役武警、事业编制和合同工。从2014年上半年开始，中国海警局陆续设立了东海、南海、北海三大海区筹备组。三处办公地点各不相同，北海、东海筹备组均设置在国家海洋局北海和东海分局，南海筹备组则在原南海渔政局的办公地点。截至2014年10月，整合工作刚刚推进至各大海区，11个海警总队和支队则还没有开始着手建立。截至目前，除2015年6月中国海警局北海分局筹备组到辽宁省海洋与渔业厅调研综合执法的报道外，笔者尚未见更多更新有关海警机构编制的公开资料。

（3）教育培训不给力。与日本海上保安大学的教学培训相比，我国公安海警学院的学制较短，教学内容相对简单，国家对海警教育培训的保障力度也相对薄弱。有专家指出，我国公安海警学院的教学重点是新生军事训练、舰艇认识实习、课程实习和毕业实习，与日本相比，有以下不足。一是课程实习内容与毕业实习内容（校内部分）没有明显区别，学习时间短，泛泛而“训”、草草收场。二是不能做到“顶岗”实习。大多数实习学员只能进行每天例行的扫除、检试等常规性任务实习活动，使所谓“顶岗”实习变得徒有虚名。三是不考证。在实践教学环节采取“不考证”的做法，不利于强化学员的任职能力意识，也不利于海警部队专业化、职业化的发展。四是缺乏航海作风和领导能力的训练。从小艇到大舰，学员的实习基本上都是“士兵”角色，任务就是完成计划的实习科目，不直接参与航行保障，不能亲自体验航海人员肩上的重担与责任。五是缺乏实际执法能力的训练。校内的课程实习和毕业实习只是教会学员走程序，到海警部队实习学员也难得有机会参加执法执勤行动。

（二）对我国健全海警管理体制的启示

相比日本海警，我国海警队伍的正规化、专业化、职业化建设起步较晚。为了适应未来海洋执法的现实需要，我国应当立足国情警情，借鉴包括日本在内的国（境）外海警经验做法，进一步健全完善我国海警管理体制，提高我国海警队伍的执法水平。具体而言，笔者有以下三点建议。

1．依法规范海警管理

依法规范海警管理，科学划分事权，确保海警依法履职。当务之急是在国家层面尽快出台关于海警组织管理与执法的法律法规。按照组织法定原则，明确各级海警机关及其内设机构的职责任务与事权划分，确保海警执法有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。具体而言，笔者认为在立法过程中要把握以下四点。一是在立法体系上，组织专门力量对已经出台的30多部海洋法律、法规、规章进行集中梳理，及时废止、修改已经过时或者存在矛盾的条文，并尽快制定海洋基本法、海警组织管理条例及其实施细则，与人民警察法、人民警察使用警械与武器条例、公安机关办理刑事案件程序规定、公安机关办理行政案件程序规定等法律法规形成有机结合、互为补充的法律体系。二是在执法原则上，明确法治原则、尊重和保障人权原则、程序正当原则、比例原则等基本原则，并在制定有关具体条文和规范执法实践的过程中，贯彻前述基本原则。三是在立法内容上，按照海警组织法、海警行为法、海警监督法、海警救济法等四大领域，对海警组织管理与执法进行专门规定，避免出现立法空白或不平衡。四是在事权划分上，针对不同层级海警机构的工作性质和岗位特点，合理划分事权，以充分发挥中央和地方两个积极性，形成各司其职、上下联动的工作格局，避免出现上下级之间越位、缺位、错位的问题。

2．依法设置海警机构

根据海情警情需要依法设置海警机构，机构精简，不必强调与行政区划一一对应。例如，大阪海上保安监部就负责大阪府、滋贺县、奈良县的海上保安工作，总部位于大阪，并在岸和田、堺市分别设有岸和田、堺等两个海上保安署。我国也应当按照大部制改革的思路，根据海情警情需要设置海警机关及其内设机构，以节约有限的公共资源，实现机构精简、合成高效。具体而言，笔者有以下两点建议。一是在中央层面进一步整合我国海上执法力量。国务院2013年的机构改革方案重组了国家海洋局（中国海警局），但保留了交通运输部海事局，使海事、海监、渔政、海警和海关缉私“五龙治水”的工作格局变为海警、海事“双龙戏珠”。应当说，这种改革确有进步，但还不够彻底。诚如专家所言，下一步应重点将交通运输部海事局相关海上职能归并到中国海警局，仍保留海事局其它职能，如船舶登记、船舶检验、船员管理等，以理顺相关机构和资源有效配置问题［3］。二是在地方层面，应当尽快明确各级海警机构编制与职能配置，对地方现有海事、海监、渔政、海警和海关缉私机构进行整合时，也应当按照大部制改革的思路，根据海情警情需要因地制宜进行设置。

3．加强海警队伍的教育培训

加强海警队伍的教育培训，提高其执法素养与专业化水平。日本海上保安大学作为日本海警的最高学府，建立健全了专业化的海警教育培训体系，其教学体制之实用，教学内容之广博均令人印象深刻。相比而言，我国公安海警学院及其海上警务学科的建设还相对薄弱，国家应当进一步加大对其人、财、物的投入，配齐配强师资力量，科学设计教学内容，严把生源的入校门槛与毕业关，为打造一支过硬的海上执法队伍提供高质量的人才储备。具体而言，笔者有以下三点建议。一是贯彻中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，以公安海警学院为依托，健全海警招录培养机制，确保海警队伍的高素质人才招得进、教得好、留得住。二是在教学内容上，要适应队伍正规化、专业化、职业化建设的要求，借鉴国外有益的经验做法，科学设计课程课时，重点突出对学员航海能力和执法能力的培养。三是配齐配强师资力量，不断加强后勤保障。不论是硬件还是软件，国家都应根据海警教学和执法需要，在人、财、物上加强对海警教学的投入，以一流的教学设备、一流工资待遇、一流的激励机制来欢心留人。

［参考文献］

［1］杜明明，徐宽，陈瑞雪.中国海警局成立后亟待解决的几个问题［J］.公安海警学院学报，2014（1）：57-59.

［2］刘斌.中国海警局组建一年观察执行任务不再单打独斗了［EB/OL］.（2014-10-09）［2015-10-30］.http：//www.infzm. com/content/104611.

［3］王杰，陈卓.我国海上执法力量资源整合研究［J］.中国软科学，2014（4）：25-33.

责任编辑：覃珠坚

Enlightenments of Organization Structuring，Functions Allocation and Education Training in Japan's Coast Guard

ZHAO Xu-hui
（Department of Legislation，Fuzhou Public Security Bureau，Fuzhou 350001，China）

［Abstract］Japan' experience can be used as references for China Coast Guard，which should promptly clarify China's present coast guard laws and regulations and introduce the relevant laws and regulations as soon as possible so as to set up coast guard organization and functions allocation in accordance with law，carry out science education training，develop a sound coast guard management system and gurantee standardized coastguard management.

［Key words］Japan's Coast Guard；China Coast Guard；organization structuring；functions allocation；education training；enlightenments

［中图分类号］D631.1

［文献标识码］A

［文章编号］1008-9438（2016）02-0047-06

收稿日期：2015-12-01

作者简介：赵旭辉（1986-），男，四川绵阳人，福建省福州市公安局法制处科员，法学硕士，主要从事诉讼法学研究。