以中国特色新型智库推进国家治理现代化的路径探析

2016-03-16胡庆亮广东工业大学政法学院广东广州510090

公共治理研究 2016年1期

胡庆亮(广东工业大学政法学院,广东广州 510090)

胡庆亮
(广东工业大学政法学院,广东广州 510090)

摘要:随着改革的全面深化,智库的快速兴起及其作用发挥成为一种客观需要和逻辑必然。在大力推进国家治理现代化的过程中,它既是一个重要的参与主体,也是一个重要的智力来源。而建设“中国特色新型智库”的提出,则为智库的发展定下了基调。智库一方面要主动变革,不断提升参与国家治理的水平,另一方面要加强与党政部门的协同合作,建立健全参与国家治理的保障机制。

关键词:智库；国家治理现代化；逻辑；路径

一、智库的兴起及其功能的彰显

智库(Think Tank),也称思想库、智囊团。它起源于美国,后成为政策分析机构的代名词。1832年,时任美国财政部长为解决汽船上的蒸汽锅炉问题,与费城富兰克林研究所签订委托研究合同,开创了政府利用研究机构解决公共问题的先河。此后,类似政府借助外界独立机构力量的情况越来越多,逐渐成为美国公共决策的传统。[1]现代意义上的智库通常是指那些通过提供理论、方法、战略、对策等,为决策者处理公共事务出谋划策的专业性研究机构。一般认为,世界上最早的智库是创建于1884年的英国费边社。二战后,日益复杂的国内外形势对各国政府和政治力量的决策提出了更高的要求,迫切需要更具专业性、针对性、前瞻性的调查研究作为决策支撑。因此,独立的战略研究和公共政策研究机构获得了快速发展,并成为影响政府决策和推动社会发展的重要力量。世界上许多知名智库,如美国的兰德公司、布鲁金斯学会,英国的皇家国际事务研究所、伦敦国际战略研究所等,都曾对所在国的内政外交产生过持久和重大的影响。

改革开放后,我国的智库也得到不断发展,无论数量或质量都有了长足进展。根据美国宾夕法尼亚大学的《全球智库发展报告2013 (中文版)》,截至2013年8月,全球共有智库6826家。其中,中国以426家的总量超过英国、印度、德国位居第二,仅次于美国的1828家。可以说,我国智库已经进入了发展的快车道。在顶层设计上,智库的发展也受到关注。如党的十六大报告提出,各级决策机关要完善重大决策的规则、程序和专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。十七大报告又强调,要“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统”；十八大报告则将坚持“科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度”作为行政体制改革的一项重要任务。2013年4 月,习近平总书记首次提出建设“中国特色新型智库”的目标,将智库发展视为国家软实力的重要组成部分,并提高到国家战略的高度。而十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),更明确要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”。智库地位的凸显,是深化政治改革的重要环节,传递出一种构建更高层面治理模式的信号。在智库越来越多地被纳入决策者视野的同时,一系列关于社会主义民主政治建设的新理念、新思维也不断被提出。可以说,以十八届三中全会为节点,我国的公共决策真正开始从一元主导转向了多元共治,参与式、分享式治理成为一种趋势并逐渐开始了大规模的实践。在这种背景下,“第五个现代化”的目标——推进国家治理体系和治理能力现代化——应运而生。智库也因此成为推进国家治理现代化的重要力量,并将在后续进程中扮演日益重要角色。

二、以智库推进国家治理现代化的依据

1.理论层面。治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。[2]1早在20世纪90年代,治理一词就在西方社会科学领域广为流行,进入新世纪后在我国学术界也得到广泛使用。相较于西方,我国的治理具有典型的本土特色。一方面,它重视不同力量的参与,强调多元共治的重要性；另一方面,它又具有强烈的“治国理政”意味,突出党和政府在宏观调控和方向把握方面的作用。换句话说,实现国家治理现代化的一个基本前提就是要确保整个过程在党的领导下有序进行。鉴于此,以组织化形式出现的智库无疑是治理现代化的一个重要的组成和支撑。

首先,智库的参与有利于丰富国家治理体系。国家治理的基础是其治理体系,这一体系是党和政府领导人民管理国家制度和组织的总和,既包括经济、政治、文化、社会、生态和党建等自上而下的体制机制、法律法规及相应的机构安排,也涵盖各种社会团体、基金会及公民个体等自下而上的民间力量及相关的运行规则,其共同构筑了一个各方参与、优势互补、多点联动的网状治理系统。根据《中国智库报告(2013)》,中国的智库可分为四大类,分别是党政军智库、社会科学院(简称社科院)、高校智库、民间智库。其中,党政军智库、社会科学院属于官方智库,高校智库属于半官方、半民间智库,再加上民间智库,其涉及当今中国社会的众多阶层和群体。据此,既可以把智库作为单独的一类治理主体,也可以把它归到其它主体中,如国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等。这无疑将大大增强国家治理的参与度和代表性,是对国家治理体系的丰富和完善。

其次,智库的参与有利于提升国家治理能力。国家治理能力侧重效能,指的是党和政府运用国家制度管理社会各方面事务以及整合社会力量、协调各方利益、优化资源配置、保持经济繁荣的能力。国家治理能力的现代化具有一些基本特征,如创新性、实效性、协同性、规范性等。实现这些要求,需要参与主体具备高素质的同时,也能够集思广益、攻坚克难。而智库提供的基本产品正是智慧集合的产物,可以为其提供智力支持。它通过科学的方法、周密的调研,为治理主体提供了更完备的论证和更多的选项。从创设重要政策议程、形成完整政策方案、引导社会政策讨论,到及时的决策支持以及政策实施,再到对重大改革、政策方案的第三方评估、政策实施效果的论证和评估,智库以思想库和参谋助手的角色,贯穿于政策制定的全过程。[3]这对集合智慧、凝聚共识、提升综合治理能力具有积极作用。

2.现实层面。改革开放三十多年来,我国在经济、政治、文化、社会等各领域都取得了重大成就。然而,互联网的勃兴、公民意识的增长、社会思潮的碰撞、全球性治理难题的突显等,也使得诸多问题集中呈现并错综交叉,导致社会矛盾加剧,社会共识减弱,公共决策的风险陡增。而各类频繁的突发事件,如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等,也检视和考验着执政者的智慧和能力,对政策决策提出了更高要求。面对前所未有的新情况、新问题、新挑战,中国共产党认识到其先进性和执政地位不是一劳永逸和一成不变的,只有坚持全面深化改革,不断夯实执政基础,才能增强执政资源,化解执政风险。这就要求其必须具备相应的能力,尤其是整合社会资源,寻求最优方案的能力。而智库在这方面恰恰有着突出的表现。如2013 年10月国务院发展研究中心向社会公开发布了“383改革方案”,其涉及的财税体制改革、大学去行政化等被写进了十八届三中全会的《决定》。而这个方案正是由国研中心主任李伟和发改委副主任、中财办主任刘鹤担纲领衔的,是众多递交给中央的报告之一。又如,“探索实行官邸制”也是《决定》中的一条新举措,它由《中国特色官邸制研究》课题负责人、国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯撰写建议方案,并上报中央予以采纳。[4]可见,智库的质量与水平已成为现代国家治理现代化的重要体现,是国家治理现代化不可或缺的一部分。而随着现实复杂性与未来不确定性的增强,由智库提供针对各类问题的解决方案,正在成为现代治理的“新常态”。

三、以中国特色新型智库推进国家治理现代化的路径

1.进一步明确智库是国家软实力的重要组成部分。智库建设的目标指向是实现国家治理体系和治理能力的现代化。大力推进智库发展,是全面深化改革的需要,对内有利于党和政府化解矛盾,扩大执政基础；对外有利于塑造我国大国形象、提高国际影响力。这不是应对阶段性问题的权宜之计,而是立足现实、着眼未来的重大战略举措。所以,中国特色新型智库建设是一项任重道远的“国家战略”,应得到全社会的广泛认可和支持。这既要有明晰的顶层设计,也要有可靠的制度依托；既要有创造力,也要有执行力。

2.加强和推进智库自身建设,提升智库参与国家治理的水平。当前,我国的智库虽获得了一定的发展,但总的来说还不尽如人意。从智库的构成来看,不同类型的智库比例严重失衡,官方、半官方智库为数众多且掌握着丰富的资源,民间智库则数量不足、质量不高。此外,多数智库还不同程度地存在人才匮乏、资金不足、资源分散、效率不高等问题,尤其在战略谋划、综合研判等方面的能力还比较欠缺,研究成果向决策咨询、社会效益转化的渠道也不够畅通。这严重制约了智库的良性发展,使其参与国家治理的素质和水平难以提升。所以,无论是作为国家治理现代化的参与主体还是作为推进国家治理现代化的智力来源,智库首先都必须要提升自身的实力和影响力。

3.建立规章制度,为智库参与公共事务提供保障。我国对智库的组织和管理方式的探索刚刚起步,对其在党和政府的科学、民主决策体系中的功能尚缺乏制度化、规范化、程序化的安排,体制机制层面阻碍智库成长的藩篱还较多。例如,智库发展所需的立法支持、财政资助和信息扶持机制缺失,智库管理的有效统筹不够,民间智库与政府直接交流的平台和渠道还非常缺乏,智库之间的合作与竞争程度也十分有限。所以,外部生存环境的改善,决定着智库未来的发展空间。

综上,以中国特色新型智库推进国家治理现代化,可以从智库自身和党政部门两个层面展开。其中,智库自身的发展是基础,党和政府的改革是关键。

首先是智库自身。根据现代智库的要求,智库的核心价值体现在以下三个方面:一是独立性,即要做不受政府影响的第三方研究,而不是去附合、诠释官员的意志。二是战略高度,即要对经济社会发展面临的国内外公共政策问题提出战略层次的研究,而不是高不成低不就的应景之作；三是创新与建设性,即必须在有所发现和突破的基础上提出真正有创新的策略建议,而不是低水平重复。[1]为此必须做到:第一,加快去行政化,主动改革。智库要改变观念,强化专业意识和市场意识,学会平衡体制属性与政策研究独立性之间的关系,不要坐等改革,而是主动破题,解决人才、资金、渠道、影响力、管理方式和组织形式等各方面问题。第二,把握研究方向,增强实用性。智库要紧紧围绕党和政府的中心工作,回答社会经济发展中的重大现实问题,既要有全局性、战略性和长期性,又要紧抓热点、难点和重点,少提空而偏的原则性建议,多做实用性强的对策性研究。第三,创新人才使用,整合和优化智力资源。通过各种方式吸引党政机关、企事业单位和社会组织的高端人才以适当方式加入智库,以灵活的人才流动机制确保智库的创新活力；鼓励和支持智库专业人员进行跨区域、跨领域、跨疆域的交流合作,通过互派挂职、跟班学习和长短期培训等方式,促进智库人员的内外多向流动与转换,探索人才最优利用的有效模式。第四,拓宽传播渠道,提升影响力。通过人际传播、组织传播和网络传播等,借助新媒体、新技术、新业态来扩大智库的舆论宣传。例如,充分利用大众传媒,就国内外发生的重大事件进行背景介绍、根源分析、人物点评、对策建议,吸引公众关注和引导舆论动向,从而达到提升影响力、影响政府决策的目的；建立“媒体每日报送”制度,将政策见解第一时间发给媒体,为给媒体提供更多便利,凡是被授权的媒体都能看到定期更新的研究动态和活动信息。[5]

其次是党和政府。传统上,智库参与国家治理一般有以下五种方式:一是接受党政机关或相关部门的课题任务；二是成为各级党政班子集体学习的授课者,或受邀参加专题座谈会；三是中标或被委托从事某一具体的课题研究,或就某些突发性问题接受临时咨询；四是研究成果以内参形式送到中央相关部门；五是研究者的某一观点受到高层的重视[6]。这些方式看似很多,但带有一定的随机性,且主要针对的是官方和半官方智库。这就使得智库、特别是民间智库难有大的作为。因此,改变外部环境对实现智库参与决策的制度化、规范化、程序化具有重要意义。这其中,党和政府起着关键作用。为此,最重要的是要划定权力的边界,确保智库研究的自主立场和超脱态度,保证咨询的客观性和科学性。具体而言,可从选题、调研、成果的发布和转化等几方面入手。第一,选题机制。要建立一种科学、公平、公开的选题确定机制,真正把国家最需要解决的问题找出来。第二,调研机制。要建立支持智库独立调查的通道,保障研究人员依法依规深入社会各界开展调查,并为他们提供便利。同时,从法律法规上确保被咨询人员和被咨询机构不受任何政治力量和利害关系的左右,使其能站在客观独立的立场上,凭自己的信息资源、业务准则、智力判断来获得结论和提供咨询。第三,成果发布和转化机制。要建立全国智库成果交流和传播的平台,尤其要为非官方智库提供顺畅的沟通渠道,以利于他们参与决策咨询,同时拓宽成果转化路径,建立定期邀请智库特别是民间智库建言献策的机制,听取智库的声音,提高智库成果服务于公共政策的有效性和针对性。第四,竞争机制。要建立各类智库参与决策咨询的优胜劣汰机制,鼓励各类智库之间良性竞争,增强智库服务决策的能力和质量。在此基础上,建立全国智库评估机制,通过第三方专业考核和评价,确定优劣等次和奖惩标准,从而推动智库繁荣。

参考文献:

[1] 贺军.中国崛起呼唤民间智库[EB/OL]. http://www. ftchinese. com/story/001029307? page = 3, 2009-10-22.

[2] 俞可平.中国治理变迁30年[M].北京:社会科学文献出版社, 2008.

[3] 李伟.建设中国特色新型智库,推进国家治理现代化[EB/OL]. http://www. cet. com. cn/ycpd/sdyd/1311245. shtml, 2014-09-16.

[4] 金思宇.中国智库在新一轮改革中的使命[J].瞭望, 2014, (24).

[5] 国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“国外智库管理体系研究”课题组.英国智库的概况与特点及对我国智库建设的启示[EB/OL]. http://www. drc. gov. cn/yjcgjcbw/20130314/75 -224 -2874341. htm, 2013-04-24.

[6] 刘一.中国智库如何参与改革决策[N].北京青年报, 2013-11-11.

责任编辑:王升平

中图分类号:D63

文献标识码:A

文章编号:1008—4533 (2016) 01—0037—04

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 006